Uitspraak
202001950/1/A2.
Datum uitspraak: 21 augustus 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 februari 2020 in zaak nr. 19/2155 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Nijmegen,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2018 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie A] in Nijmegen in maximaal zes onzelfstandige woonruimten.
Bij besluit van 14 maart 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 februari 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 maart 2019 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] moet nemen.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 6 mei 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere grondslag in stand gelaten.
[wederpartij] heeft hiertegen gronden van beroep aangevoerd.
Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college het besluit van 6 mei 2020 ambtshalve herroepen en de aanvraag alsnog afgewezen. Het college heeft verklaard dat de zelfstandige woning aan de [locatie A] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet.
[wederpartij] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 3 juli 2024, waar [wederpartij], bijgestaan door mr. C. van Deutekom, advocaat te Arnhem, en het college, vertegenwoordigd door drs. G. Mulder, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] is eigenaar van de zelfstandige woningen aan de [locatie B] en [locatie A] in Nijmegen. Het college heeft zijn aanvraag van 29 mei 2018 opgevat als een aanvraag voor een vergunning voor het omzetten van de zelfstandige woning aan de [locatie A] in zes onzelfstandige wooneenheden. In rechtsoverweging 7 e.v. zal de Afdeling ingaan op de vraag of de aanvraag ook zag op de zelfstandige woning aan de [locatie B]. In artikel 12, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: de Hvv 2019), die gold van 7 februari 2019 tot en met 30 december 2019, is bepaald dat in de hele gemeente Nijmegen het verbod geldt als bedoeld in artikel 21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet 2014. Dat is het verbod om zonder vergunning van het college zelfstandige woonruimte om te zetten in of omgezet te houden als onzelfstandige woonruimte. Dit betekent dat een vergunning nodig is voor het verkameren van een woonruimte. Omdat de aanvraag niet voldoet aan de criteria voor toepassing van het overgangsrecht, zoals neergelegd in artikel 9 van de ‘Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B’ (hierna: Beleidsregels 2018B) heeft het college de aanvraag, conform artikel 9, vijfde lid, van de Beleidsregels 2018B, inhoudelijk getoetst. De inhoudelijke toets is neergelegd in artikel 3 van de Beleidsregels 2018B en valt uiteen in twee delen: de fysieke toets en de leefbaarheidstoets. Volgens het college doorstaat de aanvraag de fysieke toets niet, omdat niet wordt voldaan aan de parkeernorm. Ook leidt het verlenen van de omzettingsvergunning tot insluiting van omliggende woningen. De aanvraag voldoet daardoor niet aan artikel 3, aanhef en onder e en f, van de Beleidsregels 2018B.
2. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 14 maart 2019 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Hvv 2019 onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel onvoldoende is onderbouwd.
In het besluit van 14 maart 2019 heeft het college verwezen naar artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2017 (hierna: Hvv 2017). De rechtbank heeft vastgesteld dat dit niet het juiste juridische kader is. Het college had moeten verwijzen naar de Hvv 2019. De rechtbank heeft vastgesteld dat artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2017 identiek is aan artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019. Ook aan artikel 12 van de Hvv 2017 ligt geen onderbouwing van de gemeenteraad ten grondslag. Dit betekent dat artikel 12 van de Hvv 2017 net zo min als artikel 12 van de Hvv 2019 aan het besluit van 14 maart 2019 ten grondslag mocht worden gelegd, aldus de rechtbank.
3. Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college een nieuw besluit genomen. Het college heeft bij besluit van 6 mei 2020 het bezwaar gegrond verklaard en de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere juridische grondslag, namelijk de Huisvestingsverordening Nijmegen 2020 (hierna: Hvv 2020), in stand gelaten.
Hoger beroep van het college
4. Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van de Hvv 2019 onverbindend is. Aan de vergunningplicht ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college de onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2019 heeft gegeven, doet daar niet aan af.
4.1. Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.2. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak ontvalt de grondslag voor het besluit van 6 mei 2020 dat op basis van die uitspraak is genomen. Dat besluit moet daarom ook worden vernietigd.
Het besluit van 21 oktober 2021
5. Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college het besluit van 6 mei 2020 ambtshalve herroepen en de aanvraag alsnog afgewezen. Het college heeft verklaard dat de zelfstandige woning aan de [locatie A] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet. Nu het college dit heeft verklaard, is tegen het besluit van 1 oktober 2021 geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Awb ontstaan waarop nog dient te worden beslist, omdat [wederpartij] daarbij onvoldoende belang heeft.
Het besluit van 14 maart 2019
6. De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 14 maart 2019. [wederpartij] heeft de Afdeling verzocht de beroepsgronden alsnog inhoudelijk te behandelen. Omdat het college bij besluit van 21 oktober 2021 heeft verklaard dat geen vergunning is vereist voor het omzetten van het pand aan de [locatie A] in Nijmegen, ziet de Afdeling zich gesteld voor de vraag of [wederpartij] daar belang bij heeft.
6.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [wederpartij] tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 14 maart 2019. Dat betekent dat [wederpartij] belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen dit besluit. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 14 maart 2019 inhoudelijk beoordelen.
[locatie B]
7. [wederpartij] heeft betoogd dat het college er ten onrechte van uit is gegaan dat zijn aanvraag slechts ziet op het pand aan de [locatie A]. Volgens [wederpartij] zag de aanvraag ook op het pand aan de [locatie B].
7.1. Het betoog slaagt. De Afdeling overweegt dat [wederpartij] op de zitting in hoger beroep heeft verklaard dat de panden aan de [locatie B] en [locatie A] al waren samengevoegd toen hij de panden in maart 2018 kocht. Het college heeft dit niet weersproken. De Afdeling overweegt verder dat uit de toelichting en de bijlagen bij de aanvraag blijkt dat de aanvraag ook ziet op de nummer [locatie B]. De besluitvorming van het college ziet daarom ten onrechte alleen op de [locatie A]. De Afdeling zal hierna ook de zelfstandige woning aan de [locatie B] bij haar beoordeling betrekken.
Vergunningplicht
8. [wederpartij] heeft verder betoogd dat het college hem geen vergunningplicht mocht opleggen voor het omgezet houden van zijn woningen. Het verbod van het omgezet houden van een woning kon niet worden tegengeworpen als het gaat om woningen die al omgezet waren op het moment dat dat verbod in werking trad. Volgens [wederpartij] zijn de woningen door ‘Woonvereniging Onder de Pannen’ (hierna: de woonvereniging) in het jaar 1986 omgezet in onzelfstandige wooneenheden. De gemeente heeft dit destijds gestimuleerd. De woningen zijn nadien kamergewijs bewoond tot het moment dat [wederpartij] de woningen van de woonvereniging kocht.
[wederpartij] heeft verder betoogd dat - indien een omzettingsvergunningplicht gold - het college ten onrechte heeft geweigerd de door hem aangevraagde omzettingsvergunning te verlenen. Hij voert hiertoe ten eerste aan dat het college de vergunning had moeten verlenen op grond van het overgangsrecht uit artikel 9 van de Beleidsregels 2018B. [wederpartij] voert ten tweede aan dat het college ten onrechte niet heeft erkend dat de aanvraag aan de inhoudelijke toets van artikel 3 van de Beleidsregels 2018B voldoet.
8.1. In de uitspraak van 23 juni 2021 is de Afdeling nagegaan of het college voldoende heeft onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 12 van de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning is vereist. Hiervoor is de Afdeling nagegaan of het college met het rapport inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad. De Afdeling heeft uit het rapport afgeleid dat een vergunningplicht voor woningen tot € 290.00,00 noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014.
8.2. De WOZ-waarde van het pand aan de [locatie B] bedroeg € 169.000,00 (2017). De WOZ-waarde van het pand aan de [locatie A] in Nijmegen bedroeg € 270.000,00 (2018). De waarden van de woningen van [wederpartij] lagen dus beide onder de grens van € 290.000,00. Dit betekent dat de woningen van [wederpartij] onder de vergunningplicht van de Hvv 2019 vielen, en omdat de waarde van woningen onder de grens van € 290.000,00 vielen, is de vergunningplicht voldoende onderbouwd.
8.3. Voorts heeft de Afdeling in de uitspraak van 23 juni 2021 onderzocht of het college de vergunningplicht mocht opleggen voor het omgezet houden van woningen die al omgezet waren op het moment dat de vergunningplicht in werking trad. De Afdeling heeft opgemerkt dat omdat het verbod op omgezet houden zonder vergunning is bedoeld om tegen illegale omzettingen op te kunnen treden, het relevant is om te weten of op het moment van de omzetting van de woningen een omzettingsvergunningplicht gold.
8.4. Volgens [wederpartij] heeft de woonvereniging de woningen in 1986 - met borgstelling van de gemeente - vergunningvrij omgezet.
8.5. Het college stelt dat kamerverhuurbedrijven in 1986 een kamerverhuurvergunning nodig hadden voordat zij een woning mochten verkameren. Het college erkent dat de woonvereniging de woningen heeft verkamerd, maar volgens het college is de woonvereniging geen kamerverhuurbedrijf. De woonvereniging had een woonvergunning, maar dat is niet hetzelfde als een kamerverhuurvergunning. Dit betekent dat de woningen in 1986 niet vergunningvrij zijn omgezet, aldus het college.
8.6. Op basis van wat partijen ook op de zitting naar voren hebben gebracht is de Afdeling van oordeel dat de woonvereniging de woonvergunning heeft gebruikt op een manier die kan worden gelijkgesteld aan het gebruik van een kamerverhuurvergunning. De woonvereniging verhuurde namelijk onzelfstandige kamers. [wederpartij] heeft op de zitting verklaard dat de woningen werden bewoond door verschillende, elkaar afwisselende huurders. Het college heeft dit niet weersproken. De Afdeling stelt verder vast dat het college deze praktijk gedurende dertig jaar heeft toegestaan. Het college had zich er naar het oordeel van de Afdeling zorgvuldig rekenschap van moeten geven welke gevolgen het instellen van een vergunningplicht had voor de bestaande situatie en had de belangen die zijn gediend bij het invoeren van een vergunningplicht voor het omgezet houden zorgvuldig moeten afwegen tegen de belangen die hiermee worden geschaad. Het college heeft dit niet gedaan. Het besluit van 14 maart 2019 is daarom in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel genomen.
8.7. Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 14 maart 2019 is gegrond en dit besluit moet wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb worden vernietigd.
Verzoek om schadevergoeding
9. [wederpartij] heeft de Afdeling verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalve jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
9.2. Het college heeft het bezwaarschrift van [wederpartij] ontvangen op 10 december 2018. Bij uitspraak van heden beslist de Afdeling op het hoger beroep. Sinds 10 december 2018 en de uitspraak van heden zijn 5 jaar en negen maanden verstreken. Dit betekent dat de procedure een jaar en negen maanden te lang heeft geduurd.
9.3. De behandeling van het hoger beroep heeft 4 jaar en vijf maanden geduurd. Dit betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn wordt toegerekend aan de Afdeling.
9.4. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [wederpartij] toe te kennen bedrag € 2.000,00. De Afdeling zal de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 2.000,00 aan [wederpartij] als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
Conclusie
10. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak en het besluit op bezwaar van 6 mei 2020 moeten worden vernietigd.
Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 14 maart 2019 is gegrond.
De besluitvorming over de aanvraag van [wederpartij] is met het besluit van 21 oktober 2021 afgerond.
11. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 februari 2020 in zaak nr. 19/2155;
III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 14 maart 2019, kenmerk JZ20/Z18.053703/D190157557, gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 14 maart 2019, kenmerk JZ20/Z18.053703/D190157557;
V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 6 mei 2020, kenmerk JZ20/Z18.053703/D200444464;
VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan [wederpartij] een vergoeding van € 2.000,00 te betalen;
VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.998,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [wederpartij] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Daalder
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2024
735-1033
BIJLAGE
Wettelijk kader
Regelgeving die gold of relevant was op het moment van het besluit van 14 maart 2019
Huisvestingswet 2014
Artikel 2
1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
[…].
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[…]
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
[…]
Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (zoals die gold van 7 februari 2019 tot en met 30 december 2019)
Artikel 12
1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.
[…]
Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B (zoals die luidde van 9 april 2018 tot en met 31 mei 2019)
Artikel 3
Toets in twee delen
Het omzetten van zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige wooneenheden kan een onaanvaardbare druk leggen op de leefbaarheid in een straat, wijk of buurt. In het kader van een aanvraag voor een omzettingsvergunning wordt daarom op fysieke - en op leefbaarheidsaspecten getoetst.
[…]
De toets bestaat uit twee onderdelen:
1. De fysieke toets: de om te zetten zelfstandige woonruimte dient zélf aan een aantal fysieke eisen in het kader van de leefbaarheid te voldoen (o.a. bouwkundige kwaliteit en parkeren);
2. De leefbaarheidstoets: indien de om te zetten zelfstandige woonruimte, naar het oordeel van de Commissie Omzetting Woonruimte, in een qua leefbaarheid kwetsbare omgeving ligt, wordt ook een uitgebreide leefbaarheidstoets van de directe omgeving van de betreffende woonruimte uitgevoerd. In dit deel worden aspecten van de leefbaarheid in een straat, buurt of wijk, en mogelijke impact daarop door de te verlenen vergunning, onderzocht en gewogen.
Als niet wordt voldaan aan (één van) de beide onderdelen van de toets, wordt de omzettingsvergunning geweigerd.
Ad 1. Fysieke eisen
[…]
E. Na omzetting van een zelfstandige woonruimte wordt eveneens voldaan aan de parkeernorm voor fietsen. Dat betekent dat na de omzetting een kamergewijs bewoond pand dient te beschikken over een, al dan niet inpandige, voorziening om de fietsen van de bewoners te stallen op het eigen terrein, waarbij:
• per onzelfstandige wooneenheid een fietsparkeerplaats aanwezig is;
• een inpandige stalling voor fietsen niet hoger gelegen is dan de begane grondvloer;
• een inpandige stalling voor fietsen is gelegen in een afzonderlijke, daartoe bestemde, ruimte.
F. Indien de om te zetten zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige wooneenheden, zou leiden tot het insluiten van een naast-, onder en/of bovengelegen zelfstandig bewoonde woning , door kamergewijs bewoonde woningen, dan wordt de vergunning niet verleend.
Artikel 9
[…]
3.Eigenaren/verhuurders van onzelfstandige wooneenheden in panden waarvoor geen omzettingsvergunning is verleend, kunnen gedurende een termijn van zes maanden na de inwerkingtreding van deze beleidsregels alsnog een vergunning voor omzetting aanvragen, ter legalisatie van deze bestaande situatie.
4.Een aangevraagde vergunning (als bedoeld onder 2.) wordt verleend als wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
Er wordt door aanvrager aangetoond dat de kamergewijze bewoning onder de Beleidsregels voor omzetting, onttrekking en samenvoeging 2013, vergunningsvrij was. Dat betekent dat:
[…]
b.Het een pand betreft met een WOZ waarde van meer dan € 172.000, in de periode van zes maanden voor de inwerkingtreding van deze beleidsregels , én er gedurende die periode sprake was van kamergewijze bewoning met maximaal vier kamers en/of door maximaal vier personen, die geen gezamenlijke huishouding voerden.
[…]
5. Als niet wordt voldaan aan deze toetsingsgronden dan kan alleen vergunning worden verleend als wordt voldaan aan de geldende (nieuwe) beleidsregels.