Uitspraak
202001431/2/R4.
Datum uitspraak: 22 mei 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
appellant,
in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2017 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel West (thans en hierna: het college) aan WoonHolland Randstad B.V. (hierna: WoonHolland) een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het pand op het perceel Admiralengracht 40 te Amsterdam (hierna: het pand).
Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
WoonHolland heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2021, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J. van der Wal, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting WoonHolland, vertegenwoordigd door mr. M.W.R. Hoogstraten, [gemachtigde B] en ir. S.B. van den Broek, en [partij], bijgestaan door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], als partij gehoord.
Bij tussenuitspraak van 26 april 2022 heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 12 weken na de verzending van die uitspraak met in achtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit van 14 januari 2020 te herstellen.
Bij besluit van 19 juli 2022 heeft het college een nieuw besluit genomen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 30 juni 2017.
Bij brief van 21 augustus 2022 heeft [appellant] een zienswijze naar voren gebracht.
Bij brief van 24 november 2023 heeft het college desgevraagd een reactie gegeven op de zienswijze van [appellant].
Bij brief van 27 december 2023 heeft [appellant] gereageerd op de reactie van het college.
Bij brief van 26 maart 2024 heeft de Afdeling aan partijen medegedeeld dat zij in de na de tussenuitspraak ingediende stukken geen reden ziet voor een nader onderzoek ter zitting en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Overgangsrecht Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 22 maart 2017. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. WoonHolland heeft op 22 maart 2017 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van het pand. Het bouwplan voorziet in diverse muurdoorbraken op de begane grond, een aanbouw met dakterras op de begane grond, een dakuitbouw en dakterras op de vierde verdieping, een dakterras en toegangsopbouw op de vijfde verdieping, het wijzigen van de bergingen tot woonfunctie op de vierde verdieping en het samenvoegen van de vierde verdieping met de derde verdieping.
Bij besluit van 30 juni 2017 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo verleend. In dit besluit is vermeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, onder meer omdat de maximaal toegelaten bouwhoogte wordt overschreden door de dakuitbouw op de vierde verdieping. Het college heeft daarom met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 1 en 4, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) een omgevingsvergunning verleend voor afwijking van het bestemmingsplan.
Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant], heeft het college bij besluit van 19 december 2017 het besluit van 30 juni 2017 gewijzigd.
Bij uitspraak van 6 november 2018, gerectificeerd op 22 november 2018, heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 19 december 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Bij uitspraak van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3200, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. De Afdeling heeft het college daarom opgedragen om met inachtneming van de uitspraken van de rechtbank en de Afdeling een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De Afdeling heeft verder met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 14 januari 2020 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] en het bezwaar ongegrond verklaard.
[appellant] heeft tegen dit besluit beroep ingesteld bij de Afdeling.
De tussenuitspraak
3. Bij tussenuitspraak van 26 april 2022 heeft de Afdeling overwogen dat het besluit van 14 januari 2020 in strijd is met respectievelijk artikel 14.2.2, aanhef en onder a, van de planregels, artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en artikel 18.2.5 in samenhang gelezen met artikel 1.25 van de planregels. Zij heeft het college opgedragen om binnen twaalf weken na verzending van de tussenuitspraak schriftelijk aan de Afdeling mee te delen op welke wijze de gebreken in het besluit zijn hersteld en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op bezwaar op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
4. Bij besluit van 19 juli 2022 heeft het college een nieuw besluit genomen op het bezwaarschrift van [appellant] gericht tegen het besluit van 30 juni 2017. Door WoonHolland is naar aanleiding van de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken een aangepast bouwplan overgelegd. In dat bouwplan is onder andere de cv installatie niet langer voorzien in de daktoegangsopbouw, maar elders in het pand. In het besluit van 19 juli 2022 heeft het college de omgevingsvergunning aangepast aan dit aangepaste bouwplan en waarmee de omgevingsvergunning verder op dit aangepaste bouwplan betrekking heeft. Verder heeft het college in het besluit van 19 juli 2022 een nadere motivering gegeven naar aanleiding van de in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken.
De Afdeling zal hierna uiteenzetten op welke onderdelen de omgevingsvergunning en de motivering voor de verlening daarvan met het besluit van 19 juli 2022 zijn aangepast en beoordelen of aan de opdracht in de tussenuitspraak is voldaan.
De daktoegangsopbouw op de vijfde verdieping
5. De Afdeling heeft in overweging 11.5 van de tussenuitspraak over de daktoegangsopbouw op de vijfde verdieping onder andere het volgende overwogen:
"Op grond van artikel 18.2.5 van de planregels zijn onder voorwaarden daktoegangen op gebouwen toegestaan, waarbij de maximaal toelaatbare bouwhoogte mag worden overschreden. In artikel 1.25 van de planregels wordt verstaan onder daktoegang: "Een bouwwerk dat op een gebouw wordt geplaatst dat uitsluitend als doel heeft om toegang tot het dak te verschaffen."
Ter zitting heeft het college desgevraagd erkend dat uit het bouwplan volgt dat de daktoegangsopbouw niet uitsluitend als doel heeft om toegang tot het dak te verschaffen, maar ook is bedoeld voor de plaatsing van een cv-ketel. De daktoegangsopbouw is gelet hierop derhalve in strijd met artikel 18.2.5, in samenhang gelezen met artikel 1.25, van de planregels."
5.1. Het college heeft met het besluit van 19 juli 2022 de verleende omgevingsvergunning aangepast naar aanleiding van het aangepaste bouwplan van WoonHolland. Het aangepaste bouwplan bevat de wijziging dat de cv-installatie niet langer in de daktoegangsopbouw is voorzien, maar elders in het appartement. Verder komt het college tot de conclusie dat de daktoegangsopbouw nu slechts wordt gebruikt ten behoeve van het verschaffen van toegang tot het dak, zoals bedoeld in de planregels.
5.2. [appellant] heeft zich op het standpunt gesteld dat het in deze procedure betrekken van het gewijzigde bouwplan, in strijd is met de goede procesorde. Hij wijst erop dat het bouwplan voorziet in een hogere daktoegangsopbouw dan die was vergund bij het besluit van 30 juni 2017. Verder wijst hij erop dat de daktoegangsopbouw groter is dan 6 m².
5.3. De Afdeling stelt vast dat de gewijzigde bouwtekening onderdeel is van het herstelbesluit van 19 juli 2022 dat is genomen naar aanleiding van de tussenuitspraak en om die reden onderdeel is van deze procedure.
Verder stelt de Afdeling vast dat het college niet heeft onderkend dat het aangepaste bouwplan ook een wijziging van de hoogte van de daktoegangsopbouw behelst. De daktoegangsopbouw is in het aangepaste bouwplan hoger dan 2,8 m, gemeten vanaf de bestaande dakhoogte en is daarmee in strijd met artikel 18.2.5, aanhef en onder d, van de planregels.
Het college heeft, naar aanleiding van de zienswijze van [appellant], in een nader stuk van 24 november 2023, toegelicht dat door WoonHolland opnieuw een gewijzigde tekening is ingebracht, waarbij de hoogte van de daktoegangsopbouw weer in overeenstemming is gebracht met het besluit van 30 juni 2017. Het college heeft er echter alleen op gewezen dat er door WoonHolland een gewijzigde tekening is overgelegd, maar heeft aan de Afdeling geen besluit, akkoordverklaring, waarmerking, of iets dergelijks toegezonden, waaruit blijkt dat de aangepaste omgevingsvergunning ook op die gewijzigde tekening betrekking heeft.
Omdat het college niet heeft gemotiveerd waarom ten behoeve van de gewijzigde hoogte van de daktoegangsopbouw van het bestemmingsplan kon worden en ook is afgeweken, komt het besluit van 19 juli 2022 in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
Aanbouw op de begane grond met dakterras
6. In overweging 8.1 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling over de aanbouw op de begane grond met dakterras het volgende overwogen:
"Niet in geschil is dat de aanbouw is gesitueerd op gronden met de bestemming "Tuin". Op die gronden zijn ingevolge artikel 14.2.2, aanhef en onder a, van de planregels, uitsluitend bijbehorende bouwwerken toegestaan die overeenkomstig het Bor kunnen worden gebouwd zonder omgevingsvergunning. Op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3, onder e, en artikel 3, aanhef, onderdeel 1, onder d, van bijlage II van het Bor mag een bijbehorend bouwwerk niet zonder omgevingsvergunning worden gebouwd indien dat wordt voorzien van een dakterras. De aanbouw wordt voorzien van een dakterras. Daarom mag de aanbouw met dakterras op grond van het Bor niet vergunningvrij worden gebouwd. Nu artikel 14.2.2 aanhef en onder a, van de planregels uitsluitend bijbehorende bouwwerken toestaat die overeenkomstig het Bor kunnen worden gebouwd zonder omgevingsvergunning, is het bouwplan hiermee in strijd. De omstandigheid dat artikel 14.2.3 van de planregels onder bepaalde voorwaarden een dakterras op een bijbehorend bouwwerk toestaat, leidt niet tot een ander oordeel. Het bepaalde in artikel 14.2.2, aanhef en onder a is niet voor een andere uitleg vatbaar dan dat het een bijbehorend bouwwerk met dakterras niet toestaat. De omgevingsvergunning is daarom verleend in strijd met artikel 14.2.2, aanhef en onder a, van de planregels."
6.1. Het college heeft in het besluit van 19 juli 2022 toegelicht dat het bereid is om voor de aanbouw met dakterras een omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo. Het college heeft zich in dat verband op het standpunt gesteld dat de aanbouw wat betreft de maatvoering voldoet aan de regels voor omgevingsvergunningvrij bouwen en dat de aanbouw met dakterras voldoet aan de Beleidsregels kruimelgevallen 2016 (hierna: het kruimelgevallenbeleid 2016), zoals dat gold ten tijde van de indiening van de aanvraag. Het college heeft uitgelegd dat er inmiddels weliswaar ander beleid geldt waarmee de aanvraag in strijd is, maar stelt zich op het standpunt dat het in dit geval mag toetsen aan het kruimelgevallenbeleid 2016, omdat dat beleid gold ten tijde van de aanvraag en gunstiger is voor de aanvrager.
In zijn nadere reactie heeft het college zich op het standpunt gesteld dat als de Afdeling van oordeel is dat de aanvraag niet aan het kruimelgevallenbeleid 2016 mocht worden getoetst, het college bereid is om ten behoeve van de aanbouw met dakterras van de ten tijde van het besluit geldende Uitvoeringsrichtlijn Kruimelgevallen (hierna: het kruimelgevallenbeleid 2021) af te wijken.
6.2. [appellant] heeft zich in zijn zienswijze in dit verband op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet in overeenstemming is met het kruimelgevallenbeleid 2016 en dat de aanvraag ook in strijd is met het daarna vastgestelde beleid.
Verder stelt [appellant] zich in zijn nadere reactie van 27 december 2023 op het standpunt dat het college niet voldoende heeft gemotiveerd waarom het van het kruimelgevallenbeleid 2021 wenst af te wijken.
6.3. De Afdeling is van oordeel dat het college de aanvraag ten onrechte heeft getoetst aan het kruimelgevallenbeleid 2016. Dat beleid had op het moment van het besluit van 19 juli 2022 zijn gelding verloren. Ten tijde van dat besluit gold het kruimelgevallenbeleid 2021 en daar is de aanvraag, zoals het college heeft erkend, mee in strijd, omdat de aangevraagde aanbouw dieper is dan 2,5 m. Onder meer uit de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:433, vloeit voort dat het uitgangspunt dat het recht moet worden toegepast, zoals dat geldt ten tijde van het besluit op bezwaar, ook geldt voor het dan toepasselijke beleid en dat de enkele omstandigheid dat een belanghebbende daardoor in een ongunstigere positie is komen te verkeren, onvoldoende is om van dat uitgangspunt af te wijken. In geval van bijzondere omstandigheden kan van dit uitgangspunt worden afgeweken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ2518). Het college en WoonHolland hebben zich er echter niet op beroepen dat dergelijke bijzondere omstandigheden zich hier voordoen.
6.4. Zoals volgt uit overweging 6.1 heeft het college zich in de reactie op de zienswijze op het standpunt gesteld, dat als de Afdeling vindt dat niet aan het kruimelgevallenbeleid 2016 mocht worden getoetst, het nog steeds ten behoeve van het bouwplan, voor zover dat ziet op de aanbouw met dakterras, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo van het bestemmingsplan en van het kruimelgevallenbeleid 2021 wil afwijken. Het college stelt zich in dat verband op het standpunt dat de raad heeft beoogd om met de vaststelling van het bestemmingsplan aanbouwen die voldoen aan de afmetingen voor vergunningsvrij bouwen toe te staan. De aanbouw zoals hier aan de orde voldoet aan de afmetingen voor vergunningsvrij bouwen, maar kan niet vergunningsvrij worden gerealiseerd omdat er een dakterras op is voorzien. Het college stelt zich op het standpunt dat in dat kader bezien deze aanbouw met dakterras niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ook voor het overige bestaat volgens het college geen aanleiding om te veronderstellen dat het woon- en leefklimaat van omwonenden door het verlenen van de omgevingsvergunning voor de aanbouw in strijd met het bestemmingsplan in onevenredige mate wordt geschaad.
6.5. De Afdeling is van oordeel dat het college, gelet op de in 6.4 weergegeven motivering en in het bijzonder gelet op het feit dat de aanbouw zonder het dakterras wel voldoet aan de regels in het Besluit omgevingsrecht voor het bouwen zonder omgevingsvergunning, voldoende heeft gemotiveerd waarom het voor de aanbouw met dakterras van het bestemmingsplan en het kruimelgevallenbeleid 2021 wenst af te wijken.
In zoverre is aan de opdracht in de tussenuitspraak voldaan.
Het dakterras op vierde verdieping
7. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak over het dakterras op de vierde verdieping het volgende overwogen:
"De Afdeling stelt vast dat gelet op de bouwtekening weliswaar aannemelijk is dat het dakterras aan de achterzijde minimaal 1 meter van de dakrand is gelegen, maar dat uit de bouwtekening ook blijkt dat de afstand tussen de zijkant van het dakterras en de dakrand kleiner is dan 1 meter. Dit betekent dat indien de dakrand aan de zijkant grenst aan lager gelegen privé buitenruimten of gemeenschappelijke binnentuinen, het dakterras in strijd is met artikel 18.2.4, aanhef en onder c, van de planregels. In het besluit van 14 januari 2020 en het verweerschrift heeft het college niet aangegeven dat de dakrand aan de zijkant niet aan een dergelijke buitenruimte grenst. Ter zitting kon het college desgevraagd onvoldoende duidelijkheid geven over de feitelijke situatie ter plaatse. Naar het oordeel van de Afdeling ontbreekt in het besluit van 14 januari 2020 daarom een deugdelijke motivering dat het dakterras in overeenstemming is met artikel 18.2.4, aanhef en onder c, van de planregels."
7.1. Het college heeft zich in het besluit van 19 juli 2022 op het standpunt gesteld dat de feitelijke situatie aldus is dat het dakterras aan de zijkant grenst aan een ander, lager gelegen dak, maar dat het dakterras niet aan een privé buitenruimte of aan binnentuinen grenst.
In zijn zienswijze heeft [appellant] zich aan de hand van foto’s op het standpunt gesteld dat de afstand tussen het dakterras op de vierde verdieping en de dakrand minder dan 1 m is. Het dakterras van de vierde verdieping van Admiralengracht 40-3 grenst hierdoor volgens [appellant] direct aan de lager gelegen privébinnentuin van Admiralengracht 38-hs.
Bij brief van 21 september 2023 heeft de Afdeling het college in de gelegenheid gesteld te reageren op het standpunt van [appellant]. Het college is in zijn reactie van 24 november 2023 niet ingegaan op de door [appellant] overgelegde foto’s en het door hem ingenomen standpunt. De Afdeling is daarom van oordeel dat het college nog steeds niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het bouwplan, als het gaat om het dakterras op de vierde verdieping, in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
Dakisolatie
8. In zijn nadere reactie van 24 november 2023 heeft het college erop gewezen dat de door WoonHolland overgelegde, naar aanleiding van de aanpassing van de hoogte van de daktoegangsopbouw, gewijzigde tekening, ook een aanpassing van de hoogte van het dak bevat. Het gaat om het toevoegen van dakisolatie, waardoor de hoogte van het dak 10 cm hoger wordt dan oorspronkelijk is vergund. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het toevoegen van de isolatie niet in overeenstemming is met de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het college is echter wel bereid om ten behoeve daarvan van het bestemmingsplan af te wijken.
8.1. Er is door het college, voor zover de Afdeling bekend, echter nog geen besluit genomen met betrekking tot de in overweging 5.3 genoemde wijziging van de bouwtekening. Deze gewijzigde bouwtekening en daarmee ook het verhogen van het dak vanwege het plaatsen van dakisolatie, maken daarom geen onderdeel uit van deze procedure.
Conclusie
9. De Afdeling komt tot de conclusie dat het college met het besluit van 19 juli 2022 niet alle door de Afdeling in het besluit van 14 januari 2020 geconstateerde gebreken heeft hersteld. Dat brengt de Afdeling tot het volgende oordeel over het beroep van [appellant].
Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 14 januari 2020 is gegrond. Het beroep van rechtswege van [appellant] tegen het besluit van 19 juli 2022 is gegrond. Deze besluiten komen voor vernietiging in aanmerking. Het college zal opnieuw een besluit moeten nemen op het bezwaarschrift van [appellant] tegen het besluit van 30 juni 2017. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen.
10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden.
De door [appellant] gevraagde vergoeding van de kosten die hij heeft moeten maken voor het opstellen van een rapport door Ingenieursbureau Boorsma komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat de Afdeling dat rapport wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing heeft gelaten. De overige opgevoerde kosten, bestaande uit reiskosten en verletkosten, komen wel voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen van [appellant], gericht tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 14 januari 2020 en van 19 juli 2022 gegrond;
II. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 14 januari 2020, kenmerk JB.19.002383.001 en van 19 juli 2022, kenmerk JB.20.OO3821;
III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen twaalf weken na het verzenden van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van [appellant] tegen het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel West van 30 juni 2017;
IV. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,94;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.
w.g. Hoekstra
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2024
776