Uitspraak
202305200/1/A2.
Datum uitspraak: 1 mei 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Kapelbeemd-I B.V. (hierna: Kapelbeemd), gevestigd te Best,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 7 juli 2023 in zaak nr. 22/1111 in het geding tussen:
Kapelbeemd
en
het college van burgemeester en wethouders van Best.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2021 heeft het college aan [partij] (hierna: [partij]) een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 40.000.00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 8 december 2020 tot de dag van uitbetaling, en bepaald dat het door [partij] betaalde behandelrecht van € 500,00 wordt teruggestort. Bij dat besluit heeft het college ook bepaald dat de schade wordt verhaald op Kapelbeemd op grond van de met Kapelbeemd gesloten exploitatieovereenkomst.
Bij besluit van 5 april 2022 heeft het college het door Kapelbeemd daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juli 2023 heeft de rechtbank het door Kapelbeemd daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft Kapelbeemd hoger beroep ingesteld.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft eveneens een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 april 2024, waar Kapelbeemd, vertegenwoordigd door mr. M.Th.M. Zusterzeel, advocaat te Weert, en J[gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door W. Brouwers en M.M.A. de Ruijter, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], bijgestaan door mr. M.M. Breukers en [gemachtigde B], als partij gehoord.
Overwegingen
1. [partij] is sinds 15 december 1988 eigenaar van de woning op het perceel aan de [locatie] te Best (hierna: de woning). Zij heeft bij formulier van 5 december 2020, ontvangen op 8 december 2020, een aanvraag om tegemoetkoming in planschade ingediend. Aan deze aanvraag heeft zij ten grondslag gelegd dat de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Gezondheidscentrum en maatschappelijke voorzieningen Veldweg van 17 juni 2019 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan) het mogelijk heeft gemaakt om op het tegenover de woning gelegen plangebied een gezondheidscentrum en maatschappelijke voorzieningen te realiseren en dat dit tot waardevermindering van de woning heeft geleid.
2. Op 19 juni 2019 heeft Kapelbeemd met de gemeente Best een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden om eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor haar rekening te nemen.
overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
3. Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
De door [partij] in de aanvraag aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
standpunt van het college
4. Het college heeft voor het op de aanvraag te nemen besluit advies gevraagd aan Gloudemans. In een advies van 17 juni 2021 heeft Gloudemans een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden in het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime van het bestemmingsplan Naastenbest en Dijkstraten-Zuid van 19 maart 2012. Uit de vergelijking is de conclusie getrokken dat [partij] als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger planologische positie is gekomen en dat de inbreuk op het woongenot is te kwalificeren als zwaar. Volgens Gloudemans is de waarde van de woning hierdoor ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 7 augustus 2019 (hierna: de peildatum) gedaald van € 1.000.000,00 naar € 930.000,00. Verder is in het advies uiteengezet dat op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro een deel van de planschade, gelijk aan 3 procent van de waarde van de woning onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, onder het normale maatschappelijke risico valt. De drempel is gelijk aan € 30.000,00. Daardoor resteert voor [partij] een tegemoetkoming in planschade van € 40.000,00.
Het college heeft dit advies aan het besluit van 15 juli 2021 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd met verwijzing naar een advies van de onafhankelijke commissie voor de behandeling van de bezwaarschriften.
beoordeling van de hogerberoepsgronden
5. Kapelbeemd is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 5 april 2022 de rechterlijke toets kan doorstaan. Zij voert in hoger beroep gronden aan tegen de overwegingen van de rechtbank over de ernst van de planologische verslechtering, de hoogte van de schade en de omvang van het normale maatschappelijke risico. De Afdeling zal de hogerberoepsgronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
planologische verslechtering
6. Kapelbeemd betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij met het rapport van Overwater Grondbeleid Adviesbureau B.V. (hierna: Overwater) van 10 december 2021 niet aannemelijk heeft gemaakt dat de door Gloudemans vastgestelde waardedaling onzorgvuldig is bepaald of dat daaraan anderszins een gebrek kleeft. In dat rapport heeft Overwater de conclusie getrokken dat de bestemmingsplannen in het advies van Gloudemans juist zijn beschreven, maar dat de planvergelijking en beoordeling onvoldoende zorgvuldig zijn uitgevoerd. Volgens Kapelbeemd valt uit de aangevallen uitspraak niet af te leiden dat de rechtbank dat rapport bij haar oordeel heeft betrokken.
6.1. Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het bestuursorgaan de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
6.2. In het advies van Gloudemans is vermeld dat de planologische verandering in het plangebied heeft geleid tot een forse intensivering van de bebouwing in het plangebied. Waar voorheen alleen bebouwing in de vorm van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, was toegestaan, wordt [partij] in de nieuwe situatie geconfronteerd met een forse bouwmassa. Deze bouwmassa heeft gezorgd voor een belemmering van het uitzicht en, gelet op de bezonningsstudie, tot meer schaduw en verminderde lichtinval in de tuin in de middag in de winter. Verder heeft de intensivering van het gebruik van het plangebied voor [partij] geleid tot een aantasting van de privacy en een toename van de hinder. Ook is de situeringswaarde van de woning verminderd. Waar de woning eerst lag in een landelijke omgeving met een agrarisch gebied aan de overzijde van de woning, is dit nu een bebouwde omgeving aan de overzijde, aldus Gloudemans.
6.3. Volgens Overwater heeft Gloudemans het gewicht van de schadefactoren overschat en heeft de planologische verandering voor [partij] tot een beperkt nadeel geleid. In het rapport van 10 december 2021 is verder vermeld dat de waarde van de woning op de peildatum is gedaald van € 1.000.000,00 naar € 960.000,00.
6.4. Dat tussen Gloudemans en Overwater een verschil van inzicht bestaat over de waardering van de uit de planologische vergelijking voortvloeiende nadelen, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat Kapelbeemd aannemelijk heeft gemaakt dat het door Gloudemans verrichte onderzoek onzorgvuldig of onvolledig is geweest, noch dat het college zich redelijkerwijs niet op het advies van Gloudemans van 17 juni 2021 heeft kunnen baseren. De Afdeling is van oordeel dat Gloudemans de ernst van de planologische verslechtering niet heeft overschat. Het rapport van Overwater geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dit onderdeel van het advies van de Gloudemans. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog slaagt niet.
hoogte van de schade
7. Kapelbeemd betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de planschaderisicoanalyse van De Bont Adviesbureau Bestuursrechtelijke Schadevergoedingen (hierna: De Bont) onvoldoende is om het advies van Gloudemans onzorgvuldig te achten. Dat in de planschaderisicoanalyse is uitgegaan van een ander bouwplan, is volgens Kapelbeemd geen reden om geen waarde aan de planschaderisicoanalyse te hechten, omdat uit het nieuwe bestemmingsplan niet blijkt van extreme wijzigingen ten opzichte van dat bouwplan.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer bij uitspraak van 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3509), is een planschaderisicoanalyse in zijn algemeenheid van meer globale aard dan de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade en wordt een planschaderisicoanalyse voorafgaand aan het schadeveroorzakend besluit gemaakt, zodat dan nog niet bekend is welke schade daadwerkelijk voor tegemoetkoming in aanmerking komt en geen uitvoerige taxatie plaatsvindt.
7.2. Aan de planschaderisicoanalyse van De Bont komt niet de betekenis toe die Kapelbeemd daaraan wenst te hechten. Kapelbeemd heeft niet aannemelijk gemaakt dat de planschaderisicoanalyse, anders dan gebruikelijk is, niet slechts een indicatief karakter heeft. Daarom kan het verschil met de taxatie van Gloudemans niet tot de conclusie leiden dat het college deze taxatie niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen leggen.
Het betoog slaagt niet.
omvang van het normale maatschappelijke risico
8. Kapelbeemd betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het vaststellen van de tegemoetkoming in planschade ten onrechte niet een drempel van 5 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, heeft toegepast. Zij voert aan dat het realiseren van een zorgcentrum op een inbreidingslocatie een normale maatschappelijke ontwikkeling is en dat die ontwikkeling in dit geval geheel in de lijn der verwachtingen lag.
8.1. Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past en aan de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
8.2. Indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
8.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
8.4. Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat de hoogte van de drempel primair wordt bepaald door het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, met dien verstande dat, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, de drempel bij indirecte planschade - planschade door een planologische verandering op de gronden van derden - minstens 2 procent van de waarde van de onroerende zaak is. Voor het antwoord op voormelde vraag is in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.
Indien geheel aan beide indicatoren wordt voldaan, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2402) onder 7.15.
8.5. Niet in geschil is dat het realiseren van een gezondheidscentrum en maatschappelijke voorzieningen op zichzelf een normale maatschappelijke ontwikkeling is.
Gloudemans heeft in het advies van 17 juni 2021 het standpunt ingenomen dat de bebouwing in de huidige vorm van onder meer wonen op de verdiepingen niet past binnen de bestaande bebouwing, omdat overwegend sprake is van laagbouw en grondgebonden woningen in de nabije omgeving. De rechtbank heeft overwogen dat Kapelbeemd dit niet heeft betwist. Op de zitting van de Afdeling heeft Kapelbeemd dat alsnog gedaan onder verwijzing naar paragraaf 5.2 van het rapport van Overwater van 10 december 2021. In die paragraaf is echter geen expliciete reactie gegeven op het weergegeven standpunt van Gloudemans. Daarom ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de ontwikkeling op de specifieke locatie van het plangebied naar haar aard en omvang geheel paste binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. De ontwikkeling paste daarin naar haar oordeel slechts gedeeltelijk. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat niet in geschil is dat de ontwikkeling binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste.
Hieruit volgt dat, gelet op de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021, de omvang van het normale maatschappelijke risico in dit geval in beginsel gelijk is aan 4 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan.
8.6. Verder is geen sprake van een zeer ingrijpende planologische ontwikkeling die voor [partij] tot een uitzonderlijk hoge schade heeft geleid in verhouding tot de waarde van de woning. In dit opzicht is er een verschil met het geval dat heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:214). Anders dan de rechtbank kennelijk heeft gemeend, is de omvang van de schade - 7 procent van de waarde van de woning - geen reden om bij [partij] niet een drempel van 4 procent van de woning toe te passen. Vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 27 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3612 en ECLI:NL:RVS:2023:3613).
8.7. Uit het voorgaande volgt dat het college onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat de omvang van het normale maatschappelijke risico in dit geval gelijk is aan 3 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt.
conclusie
9. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 5 april 2022 vernietigen wegens schending van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
definitieve beslechting van het geschil
10. De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
11. De woning had op de peildatum een waarde van € 1.000.000,00 onder het oude planologische regime en € 930.000,00 onder het nieuwe planologische regime. [partij] heeft als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan dus een schade in de vorm van een waardevermindering van de woning van € 70.000,00 geleden. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro wordt, gelet op wat hiervoor onder 8 tot en met 8.7 is overwogen, een drempel van 4 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, toegepast. De drempel is gelijk aan € 40.000,00. De schade valt niet geheel onder het normale maatschappelijke risico. De Afdeling zal het besluit van 15 juli 2021 herroepen voor zover daarbij aan [partij] een tegemoetkoming in planschade van € 40.000,00 is toegekend. Zij zal die tegemoetkoming vaststellen op € 30.000,00.
12. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 5 april 2022.
proceskosten
13. Het college moet de proceskosten vergoeden. Het gaat hierbij om kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en kosten van een deskundige.
14. Kapelbeemd heeft verzocht om vergoeding van de kosten van het rapport van Overwater van 10 december 2021. Volgens de overgelegde factuur van 22 december 2021 heeft Overwater voor haar werkzaamheden een bedrag van € 5.332,47 inclusief BTW (€ 4.407,60 exclusief BTW) in rekening gebracht.
Uit de overgelegde factuur blijkt niet hoeveel uren Overwater heeft besteed aan het opstellen van het rapport. Op de zitting van de Afdeling heeft Kapelbeemd hierover desgevraagd geen duidelijkheid verschaft. Omdat het gaat om een soortgelijk rapport als Kapelbeemd heeft overgelegd in de zaken die hebben geleid tot de eerder vermelde uitspraken van 27 september 2023, ziet de Afdeling aanleiding om voor de kosten van het rapport dezelfde vergoeding toe te kennen als zij in die andere zaken heeft gedaan. Voor deze kosten wordt daarom een bedrag van € 1.621,88 toegekend.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 juli 2023 in zaak nr. 22/1111;
III. verklaart het beroep van Kapelbeemd-I B.V. gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Best van 5 april 2022;
V. herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Best van 15 juli 2021, voor zover daarbij aan [partij] een tegemoetkoming in planschade van € 40.000,00 is toegekend;
VI. bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Best aan [partij] een tegemoetkoming in planschade van € 30.000,00 toekent;
VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Best tot vergoeding van bij Kapelbeemd-I B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.248,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Best tot vergoeding van bij Kapelbeemd-I B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5.121,88, waarvan € 3.500,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 1.621,88 aan kosten van een deskundige;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Best aan Kapelbeemd-I B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 913,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Hazen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2024
452