Uitspraak
202300252/1/V6.
Datum uitspraak: 27 maart 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 december 2022 in zaak nr. 21/8156 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2021 heeft de staatssecretaris het verzoek van [wederpartij] om haar het Nederlanderschap te verlenen (hierna: het verzoek) afgewezen.
Bij besluit van 4 november 2021 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 december 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 november 2021 vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van wat de rechtbank in die uitspraak heeft overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 21 november 2023, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R.P.G.H. Belluz, en [wederpartij], bijgestaan door mr. N. Vreede, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De staatssecretaris heeft het verzoek afgewezen, omdat tegen het verblijf van [wederpartij] voor onbepaalde tijd in Nederland bedenkingen bestaan als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN). Redengevend voor de weigering is dat de staatssecretaris bij besluit van 19 april 2021 haar aanvraag tot het verlengen van de geldigheidsduur van haar verblijfsvergunning regulier onder de beperking ‘arbeid als zelfstandige’ heeft afgewezen en bij besluit van 9 juli 2021 het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond heeft verklaard. [wederpartij] beschikte ten tijde van het besluit op het verzoek en ten tijde van het besluit van 4 november 2021 dus niet over een geldige verblijfsvergunning.
Oordeel van de rechtbank
3. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid om het verzoek aan te houden in afwachting van de uitkomst van het beroep in de vreemdelingenrechtelijke procedure. Gelet op de door [wederpartij] aangevoerde bijzondere feiten en omstandigheden heeft de staatssecretaris de belangen van [wederpartij] hiermee onevenredig geschaad. De rechtbank heeft het besluit van 4 november 2021 dan ook wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
Hoger beroep en beoordeling
4. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij [wederpartij] onevenredig in haar belangen heeft geschaad door het besluit op bezwaar niet aan te houden tot er duidelijkheid was over haar verblijfsstatus. De staatssecretaris voert aan dat hij in de door [wederpartij] gestelde feiten en omstandigheden geen aanleiding heeft hoeven zien om te wachten met het nemen van een besluit. De rechtbank heeft verder miskend dat de wettelijke beslistermijn van een jaar een uiterlijke termijn is en dat dit niet betekent dat de staatssecretaris niet eerder een besluit kan en mag nemen. De staatssecretaris betoogt dat afwachten in de naturalisatieprocedure voor de beslispraktijk onwenselijke consequenties heeft en er in voorkomende gevallen voor kan zorgen dat hij een dwangsom moet betalen.
4.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3144, onder 7.1, hoeft de staatssecretaris in de naturalisatieprocedure niet te onderzoeken of een verzoeker in aanmerking zou kunnen komen voor een verblijfsrecht dat naar zijn aard al dan niet tijdelijk is. De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1032, onder 3.2, terecht overwogen dat het uiteindelijk doorslaggevend is of de bedenkingen tegen het verblijf voor onbepaalde tijd op het moment van de besluitvorming bestaan en dat de staatssecretaris niet verplicht is om het nemen van een besluit aan te houden totdat in de verblijfsrechtelijke procedure de intrekking of het niet verlengen van de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning in rechte vaststaat.
Onevenredig bezwarend?
4.2. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat de vaste rechtspraak van de Afdeling niet uitsluit dat het in sommige gevallen zo onevenredig bezwarend kan zijn om geen gebruik te maken van de mogelijkheid om de vreemdelingenrechtelijke procedure af te wachten dat de staatssecretaris dit toch had moeten doen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 7.11, geldt het evenredigheidsbeginsel dat is neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ook voor beleidsregels. Als de beleidsregel zelf niet onrechtmatig is, toetst de bestuursrechter het bestreden besluit aan de norm van artikel 4:84 van de Awb. Daarbij gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit rechtstreeks aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De keuze van de staatssecretaris om het besluit van 4 november 2021 in deze zaak niet aan te houden berust op de toepassing van Afdelingsrechtspraak die gebaseerd is op het beleid voor artikel 9, vierde en vijfde lid, van de RWN. Dit beleid is op zichzelf niet onrechtmatig. Gelet hierop kan het besluit van 4 november 2021 - en de daarin vervatte keuze van de staatssecretaris om dat besluit niet aan te houden - op grond van artikel 4:84 van de Awb worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.
Toepassing op dit geval - oordeel van de rechtbank
4.2.1. De rechtbank heeft overwogen dat [wederpartij] al enige jaren in Nederland werkt als zelfstandig concertvioliste. Ten tijde van het indienen van het naturalisatieverzoek beschikte zij over een geldige verblijfsvergunning voor haar werk als zelfstandig concertvioliste, waardoor de gemeente haar niet heeft ontraden om een naturalisatieverzoek in te dienen. Bij de verlengingsaanvraag was, onder andere door de coronamaatregelen, niet direct duidelijk dat [wederpartij] aan het inkomensvereiste voldeed. Nadat de aanvraag van [wederpartij] tot het verlengen van de geldigheidsduur van haar verblijfsvergunning regulier werd afgewezen, heeft zij de staatssecretaris verzocht om het besluit op bezwaar aan te houden in afwachting van de uitkomst van het beroep in de vreemdelingenrechtelijke procedure. De wettelijke beslistermijn was op dat moment nog niet verstreken. De rechtbank heeft overwogen dat [wederpartij] zicht heeft op een vast contract bij Nederlandse orkesten vanaf het moment dat zij in het bezit is van een Nederlands paspoort. Ook zal [wederpartij] bij het indienen van een nieuw naturalisatieverzoek opnieuw € 925,00 leges moeten betalen en zal zij moeten wachten tot de staatssecretaris een besluit op haar nieuw ingediende verzoek zal nemen.
Oordeel van de Afdeling
4.2.2. Ten tijde van het besluit van 4 november 2021 heeft de staatssecretaris de door de rechtbank in aanmerking genomen bijzondere omstandigheden over de inkomsten van [wederpartij] niet kunnen meewegen, omdat zij in de bezwaarfase in deze zaak hierover geen stukken heeft overgelegd en daarover ook verder niets uiteen heeft gezet.
Dat [wederpartij] opnieuw het legesbedrag moet betalen als zij een nieuw naturalisatieverzoek indient, is geen bijzondere omstandigheid die noopt tot afwijking van het beleid. Iedere naturalisant is immers opnieuw leges verschuldigd bij het indienen van een nieuw naturalisatieverzoek na een eerdere afwijzing. Inmiddels heeft [wederpartij] een nieuw verzoek ingediend en heeft de staatssecretaris haar het Nederlanderschap verleend. Dat het hierdoor langer heeft geduurd voordat [wederpartij] Nederlander is geworden, is onvoldoende voor het oordeel dat de staatssecretaris de belangen van [wederpartij] onevenredig heeft geschaad. De Afdeling volgt de rechtbank dan ook niet in haar conclusie dat het besluit van 4 november 2021 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
4.3. Het voorgaande leidt echter niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. In het licht van de door [wederpartij] aangevoerde feiten en omstandigheden ter staving van haar betoog in beroep dat de staatssecretaris had moeten wachten met het nemen van een besluit, is de Afdeling namelijk van oordeel dat het besluit van 4 november 2021 in strijd is met het motiveringsbeginsel (artikel 7:12, eerste lid, van de Awb). De staatssecretaris heeft immers niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij het besluit op bezwaar niet heeft aangehouden tot er duidelijkheid was over de verblijfsstatus van [wederpartij]. De Afdeling betrekt hierbij het volgende.
[wederpartij] heeft in haar bezwaarschrift van 25 augustus 2021 naar voren gebracht dat zij die week haar beroepsgronden in de vreemdelingenrechtelijke zaak zou indienen en dat haar beroep een grote kans van slagen heeft. Ook heeft zij erop gewezen dat de beslistermijn pas op 4 januari 2022 zou verstrijken. Bovendien heeft de staatssecretaris, gelet op artikel 9, vierde lid, van de RWN, de bevoegdheid om het besluit nog eens tweemaal zes maanden aan te houden. Verder volgt uit paragraaf 9.4 en 9.5 van de Handleiding RWN, met het beleid voor artikel 9, vierde en vijfde lid van de RWN, niet dat, zoals de staatssecretaris op zitting heeft betoogd, hij de bevoegdheid om het besluit op een naturalisatieverzoek aan te houden alleen kan aanwenden wanneer hij nader onderzoek wil doen. Deze beperking volgt ook niet uit artikel 9, vierde lid, van de RWN.
Dat, zoals de staatssecretaris betoogt, hij niet verplicht is het besluit aan te houden, acht de Afdeling onvoldoende om tot een ander oordeel te kunnen leiden. De staatssecretaris had in het licht van wat [wederpartij] in bezwaar heeft aangevoerd ter staving van haar verzoek om het besluit aan te houden deugdelijk moeten motiveren waarom hij die bevoegdheid in dit geval niet heeft aangewend. De verwijzing naar ongewenste gevolgen voor de beslispraktijk legt in dit verband geen gewicht in de schaal, omdat de staatssecretaris, mits hij het deugdelijk motiveert, nog steeds kan besluiten een verzoek om aanhouding af te wijzen. De door de staatssecretaris in het besluit van 4 november 2021 gegeven motivering dat er binnen de naturalisatieprocedure geen ruimte is om fictief te beoordelen of de gerechtelijke procedures in het voordeel van [wederpartij] zullen worden beslecht, is onvoldoende draagkrachtig, aangezien [wederpartij] slechts heeft verzocht om het besluit aan te houden in afwachting van de uitkomst van de vreemdelingenrechtelijke procedure. Zij heeft de staatssecretaris dus niet gevraagd een voorschot te nemen op de uitkomst van die procedure.
4.4. De klacht is terecht voorgedragen, maar de hogerberoepsgrond leidt, gelet op 4.3, niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank.
Conclusie
5. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De rechtbank heeft het besluit van 4 november 2021 namelijk vernietigd wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel, terwijl de Afdeling van oordeel is dat het besluit van 4 november 2021 in strijd is met het motiveringsbeginsel. De staatssecretaris moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. J. Schipper-Spanninga, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
w.g. Steendijk
voorzitter
w.g. Oei
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2024
670-1061
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
[…]
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 8
1. Voor verlening van het Nederlanderschap overeenkomstig artikel 7 komt slechts in aanmerking de verzoeker
[…]
b. tegen wiens verblijf voor onbepaalde tijd in het Europese deel van Nederland, Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, geen bedenkingen bestaan;
[…]
Artikel 9
[…]
4. Op het verzoek wordt beslist binnen één jaar na de betaling van het verschuldigde recht, bedoeld in artikel 13 of na de beslissing tot algehele ontheffing van die betaling, dan wel na de ontvangst van de gevraagde aanvulling van het verzoek, noodzakelijk voor de beoordeling daarvan. De beslissing kan ten hoogste tweemaal zes maanden worden aangehouden.
5. Beslissingen tot afwijzing of aanhouding van verzoeken tot verlening van het Nederlanderschap kunnen door Onze Minister worden genomen.
Handleiding Rijkswet op het Nederlanderschap
9-4. Toelichting ad artikel 9, vierde lid
[…]
In onderhavige artikellid wordt voorts bepaald dat de beslissing ten hoogste twee maal zes maanden kan worden aangehouden. Een aanhouding geeft de IND de gelegenheid om in voorkomende gevallen - bijvoorbeeld om nader onderzoek te doen - het nemen van een beslissing op het verzoek om naturalisatie uit te stellen.
[…]
9-5. Toelichting ad artikel 9, vijfde lid
Beslissingen tot afwijzing of aanhouding van verzoeken tot verlening van het Nederlanderschap kunnen door Onze Minister worden genomen.
Dit artikellid bepaalt dat de Minister van Justitie de beslissing tot afwijzing of aanhouding neemt. Tegen beide beslissingen kan de verzoeker in beroep gaan (artikel 8:1 Awb), ná de bezwaarschriftprocedure ex artikel 7:1 Awb, bij de sector Bestuursrecht van de rechtbank binnen het rechtsgebied waarvan de indiener van het beroepschrift zijn woonplaats in Nederland heeft (artikel 8:7, tweede lid, Awb). Ook tegen het niet tijdig nemen van een beslissing kan bezwaar en beroep worden ingesteld (artikel 6:2 Awb).
Ingevolge artikel 38 BVVN worden de verzoeker en de burgemeester onverwijld in kennis gesteld van de beslissing op het verzoek.