Uitspraak
202002087/1/A2.
Datum uitspraak: 17 januari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 maart 2020 in zaak nr. 19/5815 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 9 april 2019 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een vergunning te verlenen voor het omzetten van de zelfstandige woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen in zes onzelfstandige woonruimten, te bewonen door zes personen.
Bij besluit van 10 september 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 maart 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 september 2019 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [wederpartij] moet nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 15 mei 2020 heeft het college uitvoering gegeven aan de opdracht van de rechtbank. Het college heeft het bezwaar van [wederpartij] gegrond verklaard en de weigering van de omzettingsvergunning met een andere grondslag in stand gelaten.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een deel van de schriftelijke uiteenzetting aangeduid als beroep tegen het besluit van 15 mei 2020.
Het college heeft een zienswijze gegeven.
Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 15 mei 2020 herroepen. Het college heeft verklaard dat de woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet.
Tegen het besluit van 1 oktober 2021 heeft [wederpartij] beroep ingesteld.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] is eigenaar van de woonruimte aan de[locatie[ in Nijmegen. Hij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het omzetten van deze zelfstandige woonruimte in zes onzelfstandige wooneenheden, te bewonen door zes personen. Het college heeft de aanvraag geweigerd omdat niet wordt voldaan aan de in artikel 3 van de Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B (hierna: de Beleidsregels 2018B) neergelegde leefbaarheidstoets. Bij besluit van 10 september 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de weigering in stand gelaten.
2. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gericht tegen het besluit van 10 september 2019 onder verwijzing naar de uitspraak van de rechtbank van 24 januari 2020 (ECLI:NL:RBGEL:2020:398) gegrond verklaard. In die uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat artikel 12 van de Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (hierna: de Hvv 2019), waaruit volgt dat voor alle woonruimten in de gemeente Nijmegen een omzettingsvergunningplicht geldt, onverbindend is wegens strijd met artikel 2 van de Huisvestingswet 2014, omdat de noodzaak voor het vergunningenstelsel gebrekkig is onderbouwd. Artikel 12 van de Hvv 2019 mocht daarom volgens de rechtbank niet aan het besluit ten grondslag worden gelegd.
3. Gevolg gevend aan de opdracht die de rechtbank in haar uitspraak heeft gegeven, heeft het college een nieuw besluit genomen. Het college heeft het bezwaar van [wederpartij] bij besluit van 15 mei 2020 gegrond verklaard en de weigering van de gevraagde omzettingsvergunning op een andere juridische grondslag, namelijk de Huisvestingsverordening 2020 (hierna: Hvv 2020), in stand gelaten.
Hoger beroep van het college
4. Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat artikel 12 van de Hvv 2019 onverbindend is. Aan de vergunningplicht in de Hvv 2019 ligt, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, wel een onderbouwing ten grondslag die voldoet aan de in de Huisvestingswet 2014 gestelde eisen. Het college verwijst naar het rapport ‘Onderbouwing instrumenten Huisvestingsverordening Nijmegen’ van 14 mei 2019 (hierna: het rapport). Het feit dat het college die onderbouwing na vaststelling van de Hvv 2019 heeft gegeven, doet daar niet aan af.
4.1. Het betoog van het college slaagt. In de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1336) was eveneens de vraag aan de orde of de rechtbank kennis had moeten nemen van het rapport dat het college in de beroepsprocedure had overgelegd. Uit de uitspraak van 23 juni 2021 volgt dat de motivering ook in de beroepsprocedure door het college kon worden gegeven. Verder volgt uit de uitspraak dat het rapport kan dienen als motivering van de door de gemeenteraad gebruikte, in de Huisvestingswet 2014 toegekende bevoegdheid om artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 vast te stellen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
4.2. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
Het besluit van 1 oktober 2021
5. Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard en het besluit van 15 mei 2020 herroepen. Het college heeft verklaard dat de woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet. [wederpartij] kan zich niet met dit besluit verenigen omdat daaruit niet blijkt dat de eerdere besluitvorming van het college onrechtmatig is. Nu het college in het besluit van 1 oktober 2021 heeft verklaard dat de woning vergunningvrij kan worden omgezet, is tegen dit besluit geen beroep van rechtswege als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Awb ontstaan waarop nog dient te worden beslist, omdat [wederpartij] daarbij in verband met de navolgende overwegingen onvoldoende belang heeft.
Het besluit van 10 september 2019
6. De rechtbank is niet toegekomen aan de inhoudelijke behandeling van het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 10 september 2019. [wederpartij] heeft de Afdeling verzocht de beroepsgronden alsnog inhoudelijk te beoordelen. Omdat het college bij het besluit van 1 oktober 2021 heeft verklaard dat de woonruimte aan de [locatie] in Nijmegen vergunningvrij kan worden omgezet, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of [wederpartij] daar nog belang bij heeft.
6.1. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [wederpartij] tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 10 september 2019. Dat betekent dat [wederpartij] belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen dit besluit. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 10 september 2019 inhoudelijk beoordelen.
Beroepsgronden en beoordeling
6.2. [wederpartij] heeft betoogd dat de Hvv 2019 en de daarop gebaseerde beleidsregels onverbindend zijn. [wederpartij] voert hiertoe in de eerste plaats aan dat het college onvoldoende heeft aangetoond dat sprake is van schaarste aan specifieke woonruimten. [wederpartij] voert in de tweede plaats aan dat de omzettingsvergunningplicht ten onrechte wordt gebruikt om de leefbaarheid te bevorderen. Volgens [wederpartij] heeft de wetgever dit expliciet verboden.
[wederpartij] heeft verder betoogd dat het aan het besluit van 10 september 2019 ten grondslag gelegde leefbaarheidsonderzoek ondeugdelijk en niet inzichtelijk is. Dit onderzoek biedt geen specifieke en directe onderbouwing voor de conclusie van het college dat het verlenen van een vergunning voor het omgezet houden van het pand van [wederpartij] kan leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het pand. Dit blijkt ook niet uit de Wijkmonitor waarin de wijk juist goed scoort, aldus [wederpartij].
De vergunningplicht
6.3. In de uitspraak van 23 juni 2021 is de Afdeling nagegaan of voldoende is onderbouwd dat de gemeenteraad in artikel 12 van de Hvv 2019 alle woningen op het gehele grondgebied van de gemeente Nijmegen heeft mogen aanwijzen als woningen waarvoor een omzettingsvergunning is vereist. Hiervoor is de Afdeling nagegaan of het college met het rapport inzichtelijk heeft gemaakt dat sprake is van schaarste aan goedkope woonruimte en van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten die nopen tot ingrijpen in de woonruimtevoorraad.
De Afdeling heeft uit het rapport afgeleid dat een vergunningplicht voor woningen met een WOZ-waarde tot € 290.00,00 noodzakelijk en geschikt wordt geacht voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Uit dit rapport volgt echter niet dat het voor de bestrijding van deze effecten ook noodzakelijk en geschikt is om in te grijpen in de woonruimtevoorraad boven die grens. De woning van [wederpartij] had op 1 januari 2018 een WOZ-waarde van € 302.000,00. De waarde van de woning gaf dan ook geen aanleiding voor een vergunningplicht. Verder staat in het rapport dat de vergunningplicht ook is opgenomen om in wijken waar de leefbaarheid onder druk staat, een afweging te kunnen maken of verkamering uit oogpunt van het voorkomen van overlast ongewenst is. Zoals is uiteengezet in overweging 5.3 van de uitspraak van 23 juni 2021 mag leefbaarheid een van de afwegingen zijn bij het al dan niet verlenen van een omzettingsvergunning, maar mag het niet het doel zijn voor het opnemen van een vergunningplicht.
6.4. Het voorgaande betekent dat het college artikel 12, eerste lid, van de Hvv 2019 in de zaak van [wederpartij] buiten toepassing had moeten laten vanwege strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Het beroep van wederpartij] is gegrond en het besluit van 10 september 2019 moet om die reden worden vernietigd.
Het besluit van 15 mei 2020
7. [wederpartij] is ook opgekomen tegen het besluit van 15 mei 2020. Uit de gegrondverklaring van het hoger beroep van het college en de vernietiging van de aangevallen uitspraak volgt dat de grondslag aan dit besluit is komen te vervallen. Om die reden zal de Afdeling dat besluit vernietigen. Dit neemt niet weg dat [wederpartij] wel belang heeft behouden bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen dit besluit, waarbij niet aan zijn bezwaren is tegemoetgekomen. Het college heeft bij dit besluit de bezwaren van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard op de grondslag van de inmiddels in werking getreden Hvv 2020 en de weigering om de aangevraagde omzettingsvergunning te verlenen gehandhaafd.
7.1. In artikel 13, onder b, van de Hvv 2020 is bepaald dat een vergunning nodig is voor het omzetten of omgezet houden in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt. Uit artikel 12 van de Hvv 2020 volgt dat dit van toepassing is op zelfstandige woonruimten met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens (NHG = Nationale Hypotheek Garantie) en/of zelfstandige woonruimten gelegen in een wijk zoals aangewezen in bijlage 6 van de verordening. De woning van [wederpartij] ligt in de wijk Bottendaal, die is aangewezen als wijk waar de vergunningplicht voor het omzetten en omgezet houden van toepassing is.
7.2. Vaststaat dat de WOZ-waarde van de woning van [wederpartij] boven de NHG-kostengrens ligt. Dit betekent dat de woning niet valt onder de categorie woningen die bedoeld is in artikel 12, eerste lid, onder a, van de Hvv 2020. De woning valt wel onder de categorie woningen die bedoeld is in artikel 12, tweede lid, onder b, van de Hvv 2020, omdat de woning in een wijk staat die is aangewezen in bijlage 6 van de Hvv 2020.
In de toelichting op de Hvv 2020 staat hierover: "Onder het belang van het behoud en de samenstelling van de woonruimtevoorraad kan naast schaarste ook gedacht worden aan andere belangen. Zoals wanneer het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand. Gelet hierop zijn ook gebieden aangewezen waarbinnen de omzetting of onttrekking van álle woonruimte vergunningplichtig is."
Hieruit blijkt dat voor woonruimte met een waarde boven de NHG-grens, gelegen in een aangewezen wijk, uitsluitend een vergunningplicht is opgenomen ter voorkoming van aantasting van de leefbaarheid in de wijk, net als bij de Hvv 2019.
Voor het opnemen van een vergunningplicht alleen uit oogpunt van leefbaarheid geldt ook onder de Huisvestingswet 2014 zoals deze luidde met ingang van 1 juli 2019, onveranderd wat is overwogen in rechtsoverweging 5.3 van de uitspraak van de Afdeling van 23 juni 2021. Dat betekent dat leefbaarheid een criterium mag zijn waaraan wordt getoetst bij de vergunningverlening, maar dat het bevorderen van de leefbaarheid niet het doel mag zijn van het opnemen van een vergunningplicht met gebruikmaking van de bevoegdheden zoals neergelegd in de Huisvestingswet 2014.
7.3. Dit betekent dat artikel 13, eerste lid, in samenhang met artikel 12, eerste lid, onder b, van de Hvv 2020 bij het besluit van 15 mei 2020 wegens strijd met artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014 zoals dat luidde vanaf 1 juli 2019, buiten toepassing had moeten worden gelaten. [wederpartij] had daarom op 15 mei 2020 geen vergunning nodig voor het omgezet houden van zijn pand.
Conclusie
8. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit op bezwaar van 10 september 2019 is gegrond. De besluiten op bezwaar van 10 september 2019 en 15 mei 2020 moeten, gelet op overwegingen 6.4 en 7, worden vernietigd.
Dit betekent dat de besluitvorming over de aanvraag van [wederpartij] met het besluit van 1 oktober 2021 is afgerond.
9. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 maart 2020 in zaak nr. 19/5815;
III. verklaart het door [wederpartij] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 10 september 2019, kenmerk JZ20/Z19.027014/D190520429, gegrond;
IV. vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 10 september 2019, kenmerk JZ20/Z19.027014/D190520429;
V. vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 15 mei 2020, kenmerk JZ20/Z20.024134/D200471303;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.998,00 volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [wederpartij] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
w.g. Daalder
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Dijkshoorn
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 januari 2024
735-1033
BIJLAGE - Wettelijk kader
Regelgeving die gold op het moment van het besluit van 10 september 2019
Huisvestingswet 2014 (zoals die luidde van 1 juli 2019 tot en met 31 december 2020)
Artikel 2
1. De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan woonruimte.
[…]
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[…]
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
[…]
Huisvestingsverordening Nijmegen 2019 (zoals die gold van 7 februari 2019 tot en met 30 december 2019)
Artikel 12
1. Het verbod als bedoeld in artikel 21 van de wet, eerste volzin en onder a tot en met c geldt voor alle woonruimten die zijn gelegen in de gemeente Nijmegen.
[…].
Artikel 15
1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21, eerste volzin en onder a tot en met c van de wet kan worden geweigerd als:
a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging of omzetting gediende belang;
b. het onder a genoemde belang niet kan worden gediend door het stellen van voorschriften en voorwaarden aan de vergunning;
c. het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand.
[…].
Beleidsregels omzetting en onttrekking van zelfstandige woonruimte Nijmegen 2018 B (geldend van 1 juni 2019 tot en met 30 december 2019)
Artikel 3
Toets in twee delen
Het omzetten van zelfstandige woonruimte in meerdere onzelfstandige wooneenheden kan een onaanvaardbare druk leggen op de leefbaarheid in een straat, wijk of buurt. In het kader van een aanvraag voor een omzettingsvergunning wordt daarom op fysieke - en op leefbaarheidsaspecten getoetst.
[…]
De toets bestaat uit twee onderdelen:
1. De fysieke toets: de om te zetten zelfstandige woonruimte dient zélf aan een aantal fysieke eisen in het kader van de leefbaarheid te voldoen (o.a. bouwkundige kwaliteit en parkeren);
2. De leefbaarheidstoets: indien de om te zetten zelfstandige woonruimte, naar het oordeel van de Commissie Omzetting Woonruimte, in een qua leefbaarheid kwetsbare omgeving ligt, wordt ook een uitgebreide leefbaarheidstoets van de directe omgeving van de betreffende woonruimte uitgevoerd. In dit deel worden aspecten van de leefbaarheid in een straat, buurt of wijk, en mogelijke impact daarop door de te verlenen vergunning, onderzocht en gewogen.
[…]
Ad 2. De leefbaarheidstoets
Met deze toets wordt de leefbaarheid, in de directe omgeving van de zelfstandige woonruimte waarvoor een omzettingsvergunning wordt aangevraagd, in kaart gebracht. Onderzocht wordt of het woonmilieu van de wijk, buurt of straat al onder druk staat, dan wel of redelijkerwijs kan worden verwacht dat door het verlenen van de vergunning de druk op de leefbaarheid op ontoelaatbare wijze toeneemt. De volgende vragen worden in dat kader beantwoord:
A. Hoe scoort de wijk/het stadsdeel op leefbaarheid in de meest recente Stads- en Wijkmonitor? Om te bepalen hoe het is gesteld met de leefbaarheid wordt hier in eerste instantie naar gekeken. De monitor is onder meer gebaseerd op tweejaarlijkse enquêtes onder bewoners en is daarmee een belangrijke graadmeter.
B. Wat is het beeld van de wijk en in welke mate wordt er overlast ervaren? De monitor onder A. is een momentopname en daarmee onvoldoende om een goed en volledig beeld van de situatie te krijgen. Daarom wordt er ook navraag gedaan bij de afdeling Wijkmanagement en de afdeling Toezicht & Handhaving van de gemeente Nijmegen. Daarnaast wordt de politie (wijkagent) gevraagd om de registraties van de politie terzake, inclusief duiding. Tenslotte worden eventuele reacties van omwonenden op het publiceren van de aanvraag bij de beeldvorming betrokken.
C. Is er sprake van overlast door bestaande kamerbewoning? Hierbij wordt informatie verzameld over het aantal en de aard van meldingen van overlast en handhavingsacties in de directe omgeving van de het pand.
D. Zijn er nog overige, voor de leefbaarheid relevante, factoren in de omgeving? Hierbij wordt gedoeld op de eventuele aanwezigheid van bijvoorbeeld overlast gevende horecagelegenheden, coffeeshops, prostitutie en mogelijke andere overlast gevende situaties. Indien er sprake is van de aanwezigheid van twee of meer van deze situaties, binnen een straal van 50 meter van het pand waarvoor de aanvraag wordt gedaan, dan wordt de vergunning geweigerd.
Regelgeving die gold op het moment van het besluit van 15 mei 2020
Huisvestingsverordening Gemeente Nijmegen 2020 (geldend van 31 december 2019 tot en met 7 februari 2022)
Artikel 12
1. Dit hoofdstuk is van toepassing op:
a. zelfstandige woonruimte met een WOZ-waarde tot de NHG-kostengrens, en/of
b. zelfstandige woonruimte gelegen in een wijk zoals aangewezen in bijlage 6 van deze verordening.
2. Dit hoofdstuk is niet van toepassing op:
- woonruimten in eigendom van een corporatie inclusief de SSH&;
- woonverenigingen zoals aangewezen door het college;
- woonruimten voor het huisvesten van personen die permanent (24 uur) zijn aangewezen op een vorm van professionele zorg en begeleiding.
Artikel 13
1. Het is verboden om, zonder vergunning van burgemeester en wethouders zoals bedoeld in artikel 21, onder a en c van de wet:
a. een woonruimte aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden, anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar;
b. een zelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, in drie of meer onzelfstandige woonruimten en/of waarbij bewoning door drie of meer personen plaatsvindt.
2. De vergunningplicht zoals bedoeld in het eerste lid, onder b, van dit artikel, is niet van toepassing op een situatie met een hospes-/hospita.