Uitspraak
202106909/1/R3.
Datum uitspraak: 20 maart 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Deurningen, gemeente Dinkelland,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 september 2021 in zaak nr. 20/2408 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Dinkelland.
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2020 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het intern verbouwen van een monumentale woning en het gebruik van dat bouwwerk en van gronden in afwijking van het bestemmingsplan op het perceel [locatie 1] te Deurningen (hierna: het perceel).
Bij besluit van 13 oktober 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard onder aanpassing van de motivering van het besluit van 31 maart 2020.
Bij uitspraak van 17 september 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 17 februari 2023, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.P. Stekelenburg en mr. A. Stokreef, zijn verschenen. S. Kuipers heeft als vertegenwoordiger van het college via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Verder heeft
[partij] via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Na de zitting is mr. dr. E. Helder als lid van de enkelvoudige kamer vervangen door mr. J. Gundelach.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw behandeld op een zitting van 30 januari 2024, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.P. Stekelenburg, zijn verschenen. Verder is [partij] als partij gehoord.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 januari 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [partij] exploiteert op het perceel [locatie 2] in Deurningen een horecagelegenheid onder de naam [restaurant]. Hij wil de horecagelegenheid uitbreiden naar het pand op het naastgelegen perceel [locatie 1] en in dit pand een ijssalon, een indoorspeelruimte en een eetgedeelte realiseren. Op het voorterrein van het perceel wil [partij] een terras realiseren. Het pand is een gemeentelijk monument. [appellante] woont op het perceel aan [locatie 3] in Deurningen. Haar perceel grenst aan de achterzijde aan het perceel.
3. Het perceel heeft op grond van het bestemmingsplan "Deurningen" de bestemming "Detailhandel". Deze bestemming laat gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van horeca niet toe. Op 21 januari 2020 heeft [partij] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het intern verbouwen van het pand op het perceel en het gebruik van het voorterrein als terras. In de aanvraag is aangegeven dat de functie van het pand wordt gewijzigd in horeca.
4. Bij het besluit van 31 maart 2020 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend. Deze vergunning heeft betrekking op de activiteiten (ver)bouwen van een bouwwerk, als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, het wijzigen van een gemeentelijk monument, als is bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder b, aanhef en onder 1o, van de Wabo en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan, als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het bouwplan voldoet niet aan de regels van het bestemmingsplan, omdat het pand op [locatie 1]. Ook het gebruik van het voorterrein als terras voldoet niet aan die regels. Om deze activiteiten ondanks deze strijd met het bestemmingsplan mogelijk te maken, heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
5. Bij het besluit van 13 oktober 2020 heeft het college de verleende omgevingsvergunning in stand gelaten en de motivering van het besluit van 31 maart 2020 aangevuld. Het college heeft naar aanleiding van het advies van de adviescommissie bezwaarschriften de mogelijke gevolgen van het project op de neerslag van stikstof in de Natura 2000-gebieden Lonnekermeer en Lemselermaten bekeken. Verder heeft het college tijdens de bezwaarprocedure ambtshalve vastgesteld dat het project niet alleen ziet op een interne verbouwing, maar ook op het verwijderen van een dakkapel en een schoorsteen. Daarom is alsnog een welstandsadvies aangevraagd. Het positieve welstandsadvies is bij het besluit van 13 oktober 2020 gevoegd.
Omvang van het geding en goede procesorde
6. Op de zittingen van 17 februari 2023 en 30 januari 2024 is het de Afdeling duidelijk geworden dat veel bezwaren van [appellante] niet zozeer samenhangen met de hier aan de orde zijnde omgevingsvergunning, maar met het geheel aan activiteiten die op de percelen [locatie 2] en [locatie 1] en voor een deel ook op het Sint Plechelmusplein plaatsvinden, zoals de geluidbelasting afkomstig van de binnentuin van [locatie 2] of de hinder die samenhangt met het gebruik door fietsparkeerders van het terrein aan de oostzijde van het pand op het perceel [locatie 1]. In deze procedure liggen alleen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 september 2021, in zaak nr. 20/2408, en in het verlengde daarvan het besluit op bezwaar van 13 oktober 2020 tot instandlating van de omgevingsvergunning van 31 maart 2020 ter beoordeling voor. Die omgevingsvergunning maakt het mogelijk dat het aangevraagde bouwplan en het voorterrein (het buitenterras ter grootte van 110 m2) op het perceel [locatie 1] voor horeca kunnen worden gebruikt. Die omgevingsvergunning maakt het niet mogelijk dat het (onbebouwde) terrein voor het overige voor horeca kan worden gebruikt. De bezwaren van [appellante] die op dat laatste of op het gebruik van [locatie 2] en van het Sint Plechelmusplein betrekking hebben, worden door de Afdeling hier niet inhoudelijk beoordeeld.
7. Op de zitting van 30 januari 2024 heeft de Afdeling met partijen vastgesteld dat de omgevingsvergunning ook betrekking heeft op een smalle gang/hal met een achterdeur, die is gelegen naast [locatie 2]. Voor zover [appellante] op de zitting heeft betoogd dat voor deze gang/hal en de achterdeur geen omgevingsvergunning kon worden verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, overweegt de Afdeling als volgt. Deze beroepsgrond heeft [appellante] pas voor het eerst op de zitting van 30 januari 2024 en niet al in beroep bij de rechtbank aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken.
Inspraak
8. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij het verlenen van de gevraagde omgevingsvergunning ten onrechte de reguliere procedure in plaats van de uitgebreide procedure heeft toegepast. Dit betekent dat over het ontwerp van de verleende omgevingsvergunning ten onrechte geen inspraak heeft plaatsgevonden. Gelet op de milieueffecten van de vergunde activiteit is dat onterecht, zodat het college de uitgebreide procedure had moeten toepassen. Het toepassen van de reguliere procedure is in strijd met het Verdrag van Aarhus. Volgens [appellante] moet de Afdeling hierover prejudiciële vragen stellen.
8.1. [appellante] heeft dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken.
Toepassing artikel 8:69a van de Awb
9. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 8:69a van de Awb de beroepsgrond over de toename van de stikstofuitstoot als gevolg van het bouwplan niet heeft besproken. Dit is volgens [appellante] in strijd met het Verdrag van Aarhus. Omdat geen sprake is geweest van inspraak, kon [appellante] de beroepsgrond over de toename van stikstofuitstoot op Natura 2000-gebieden nog wel aanvoeren, zo betoogt [appellante].
9.1. Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, als deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept (het relativiteitsvereiste).
9.2. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) blijkt dat de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis heeft willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van degene die in (hoger) beroep komt.
9.3. De Afdeling merkt op dat artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, als deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Het Verdrag van Aarhus noopt er niet toe om dit artikel in een geval als hier aan de orde buiten toepassing te laten. Ook anderszins bestaat daartoe geen aanleiding. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank in dit geval op juiste wijze invulling gegeven aan het in artikel 8:69a Awb neergelegde relativiteitsvereiste.
Bij het voorgaande wordt in aanmerking genomen dat de toepassing van artikel 8:69a van de Awb niet als effect heeft dat een rechtzoekende in het geheel geen toegang tot de rechter heeft, maar alleen dat bepaalde gronden niet tot vernietiging van het besluit door de bestuursrechter kunnen leiden. De Afdeling wijst in dit verband naar haar uitspraak van 16 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3790, onder 3.
9.4. De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van plannen, projecten of andere handelingen, die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Een natuurlijke persoon kan in rechte niet opkomen voor een algemeen belang. Als een natuurlijke persoon zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, dan beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. De individuele belangen van een natuurlijke persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, kunnen echter zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar uitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.51.
9.5. Bij de beantwoording van de vraag of verwevenheid kan worden aangenomen, wordt onder meer rekening gehouden met de situering van de woning van de appellant, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van appellant en het natuurgebied, met hetgeen aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied (overweging 10.52 van de hiervoor genoemde uitspraak van 11 november 2020).
9.6. De Afdeling stelt vast dat [appellante] op ongeveer 2,5 km van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied Lonnekermeer woont en dat haar woning is gelegen in de kern van Deurningen en daardoor is omgeven door andere bebouwing. Tussen de woning van [appellante] en het Natura 2000-gebied liggen niet alleen bebouwing van Deurningen, maar ook bebouwing van Hengelo en de Rijksweg A1. Gelet hierop bestaat geen verwevenheid van de individuele belangen van [appellante] bij het behoud van een goede kwaliteit van haar directe leefomgeving met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de betrokken normen kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van [appellante]. Daarom kan wat zij heeft aangevoerd op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank heeft deze beroepsgrond terecht niet besproken.
Het betoog slaagt niet.
Aanvraag
10. [appellante] betoogt dat de aanvraag om omgevingsvergunning niet ziet op handelen in strijd met de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Volgens haar was het college dan ook niet bevoegd om de omgevingsvergunning als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo te verlenen.
10.1. Op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt de omgevingsvergunning geweigerd, voor zover de aanvraag betrekking heeft op het bouwen van een bouwwerk en die activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Op grond van het tweede lid wordt in dat geval de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor de activiteit als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het gaat om het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan. De rechtbank heeft terecht geconstateerd dat de aanvraag betrekking heeft op het (ver)bouwen van een bouwwerk en dat die activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de functie van het pand wordt gewijzigd in horeca. Met de rechtbank oordeelt de Afdeling dat het college de aanvraag terecht mede heeft aangemerkt als een aanvraag om een omgevingsvergunning als is bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Daarbij komt dat de aanvraag ook zag op het gebruik van het voorterrein als terras en dat gebruik ook in strijd is met het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt niet.
Goede ruimtelijke ordening
11. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens [appellante] is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan en is geen sprake van een goede ruimtelijke ordening. [appellante] wijst in dat kader onder meer op toename van geluidsoverlast, overlast van bezoekers, aan- en afvoer van goederen en toename van (vracht)verkeer.
11.1. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, luidt:
"Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1° met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2° in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3° in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;"
11.2. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Geluid
11.3. Het college heeft in het besluit van 31 maart 2020 een ruimtelijke onderbouwing opgenomen. Daarin is onder meer ingegaan op het aspect geluid. Het college stelt zich daarin op het standpunt dat het uit te breiden terras met name in de avonduren geluidsoverlast kan veroorzaken voor omliggende woningen. Het college heeft naar dit aspect onderzoek gedaan. Er is een akoestisch onderzoek uitgevoerd door Munsterhuis Geluidsadvies. Op 4 februari 2020 heeft Munsterhuis Geluidsadvies een advies uitgebracht. Daarin staat dat onder meer het geluid is berekend op de gevel van de woning van [appellante]. Daarbij is vastgesteld dat het optredende langtijdgemiddelde geluidsniveau in de normale bedrijfssituatie, inclusief het stemgeluid van het terras, op de gevels van de omliggende woningen ten hoogste 45, 44 en 38 dB(A) bedraagt voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Daarbij is aangegeven dat incidenteel sprake kan zijn van een feestje met muziekgeluid in de binnentuin, waarbij het geluidniveau in de binnentuin circa 10 dB hoger zal liggen, de muziek bij de woningen herkenbaar zal zijn en de muziekstrafcorrectiefactor aan de orde zal zijn.
Het akoestisch onderzoek is namens het college door de Omgevingsdienst Twente beoordeeld op 11 februari 2020. De omgevingsdienst heeft geconcludeerd dat wordt voldaan aan de geluidseisen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. De Omgevingsdienst heeft aangegeven dat de incidentele feestjes bij het college moeten worden gemeld en dat daarvoor een aantal keer per jaar ontheffing kan worden verleend. Volgens de Omgevingsdienst is het akoestisch onderzoek zorgvuldig tot stand gekomen.
11.4. De rechtbank heeft gelet op het bovenstaande terecht geen aanleiding gezien voor de conclusie dat het project niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening op het punt van geluid. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de gevolgen van de in het pand te realiseren horecagelegenheid voor de omgeving voldoende zijn onderzocht door middel van het akoestische onderzoek van Munsterhuis Geluidsadvies van
4 februari 2020. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking mogen nemen dat de aanvraag en de verleende omgevingsvergunning alleen betrekking hebben op de verbouwing en gebruikswijziging van het pand met terras aan de [locatie 1] en niet op het gebruik van (de binnentuin van) het bestaande horecapand aan de [locatie 2]. Hieruit volgt dat het geluid dat wordt veroorzaakt door het gebruik van die binnentuin in het kader van dit hoger beroep buiten beschouwing blijft.
Over het geluidsrapport van Bosman van 5 april 2022 over het muziekgeluid bij Pelle’s Eten en Drinken tijdens het Carnaval Open Air Café, dat door [appellante] is ingebracht overweegt de Afdeling als volgt. Met dit rapport heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het rapport van 4 februari 2020 onjuist zou zijn. Als overschrijding optreedt van de toegestane geluidswaarden, dan is dat een aspect van handhaving. Ook heeft [appellante] geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven voor het oordeel dat het college de geluidsbelasting door het gebruik van het pand en perceel als horecagelegenheid met terras voor de woning van [appellante] niet ruimtelijk aanvaardbaar heeft kunnen achten. Het is niet aannemelijk, in het licht van wat [appellante] daarover heeft aangevoerd, dat het geluid dat wordt veroorzaakt door de horecagelegenheid met terras op het perceel [locatie 1], zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellante].
Overige aspecten
11.5. Over de overige aspecten, zoals overlast van bezoekers, het fietsparkeren, aan- en afvoer van goederen en toename van (vracht)verkeer overweegt de Afdeling als volgt. [appellante] heeft met wat is aangevoerd op deze punten, niet aannemelijk gemaakt dat dit voor zover dit verband houdt met de hier aan de orde zijnde omgevingsvergunning leidt tot onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat van [appellante]. Een deel van de aspecten die [appellante] noemt heeft ook geen betrekking op de verleende omgevingsvergunning die in deze zaak centraal staat, maar op activiteiten die op het perceel [locatie 2] en in de omgeving daarvan plaatsvinden.
11.6. Gelet op het bovenstaande heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de verleende omgevingsvergunning niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
12. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
Proceskosten
13. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
14.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Gundelach
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Lap
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2024
288-866