Uitspraak
202107337/1/R1.
Datum uitspraak: 1 maart 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Baetland Vastgoed Ontwikkeling B.V., voorheen bekend als Deen Vastgoed Ontwikkeling B.V., gevestigd te Hoorn, (hierna: Baetland)
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 14 oktober 2021 in zaak nr. 20/5973 in het geding tussen:
Baetland
en
het college van burgemeester en wethouders van Hoorn.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2020 heeft het college geweigerd Baetland een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van een bestaande hal in het distributiecentrum op de locatie Neutronweg 7 te Hoorn.
Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college het door Baetland daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 oktober 2021 heeft de rechtbank het door Baetland daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Baetland hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Baetland en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 oktober 2022, waar Baetland, vertegenwoordigd door mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn, en ir. P.H.E. van de Leur en ir. N.P.M. Scholten, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg en mr. J.C. Huizer, bijgestaan door R.M. Snijders, werkzaam bij de brandweer, en S. Reus, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Baetland is eigenaar van het distributiecentrum. Het distributiecentrum bestaat uit drie hallen; een hal die is gebouwd in 1980 met een grootte van 5.780 m² (hal 1), een aan hal 1 in 2001 aangebouwde hal van 4.681 m² (hal 2) en een in 2016 gerealiseerde uitbreiding aan hal 1 van 492 m². Deze uitbreiding wordt door partijen hal 3 genoemd. Deze procedure heeft betrekking op hal 3.
2. Voor hal 3 is bij besluit van 1 maart 2016 aan Baetland een omgevingsvergunning verleend. Hal 3 is daarbij vergund als een apart brandcompartiment met een brandwerende scheidingswand tussen hal 1. Hal 3 is in afwijking van die vergunning gerealiseerd, onder meer omdat geen brandwerende scheidingswand is aangebracht tussen hal 1 en hal 3.
3. Op 16 maart 2020 heeft Baetland een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan ter legalisatie van die uitbreiding. Het college heeft op advies van de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord geweigerd de vergunning te verlenen, omdat niet aan het vereiste niveau uit het Bouwbesluit 2012 met betrekking tot de brandveiligheid wordt voldaan. Daaraan ligt ten grondslag dat het project volgens het college niet voldoet aan het minimale brandveiligheidsniveau in het Bouwbesluit 2012. Doordat geen scheidingswand aanwezig is tussen hal 1 en 3 maakt hal 3 volgens het college feitelijk deel uit van hal 1 en vormen zij samen één brandcompartiment dat groter is dan toegestaan. Van een gelijkwaardige oplossing, als bedoeld in artikel 1.3 van het Bouwbesluit 2012, is volgens het college niet gebleken en verder wordt niet voldaan aan de eisen over brandoverslag. In het advies van de Veiligheidsregio staat verder dat wordt geadviseerd alsnog overeenkomstig de verleende omgevingsvergunning van 1 maart 2016 een brandwerende scheidingswand aan te laten brengen, waardoor het feitelijk gerealiseerde brandcompartiment wordt verkleind en de totale vuurlast wordt verlaagd.
4. Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college het bezwaar van Baetland tegen het besluit van 16 maart 2020 ongegrond verklaard en het besluit in stand gelaten. Het beroep van Baetland tegen dat besluit heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
Wettelijk kader
5. De relevante wettelijke bepalingen staan in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
De gronden van het hoger beroep
Brandcompartiment
6. De rechtbank heeft overwogen dat door het laten vervallen van de scheidingswand tussen hal 1 en hal 3 één nieuw brandcompartiment ontstaat. Het brandcompartiment wordt daardoor in zijn geheel veranderd zodat ten aanzien van het hele brandcompartiment sprake is van veranderen als bedoeld in artikel 4 van Pro de Woningwet, en niet slechts ten aanzien van het deel dat partijen aanduiden als hal 3. Volgens de rechtbank was het college daarom gehouden om te beoordelen of het gehele brandcompartiment (hal 1 en 3) aan de regels met betrekking tot brandveiligheid in het Bouwbesluit 2012 voldeed. De rechtbank heeft overwogen dat het college daarom terecht heeft getoetst aan de in artikel 2.85 van het Bouwbesluit 2011 genoemde eisen die voortvloeien uit artikelen 2.82 tot en met 2.84 van het Bouwbesluit 2012.
6.1. Baetland betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat door het weghalen van de scheidingswand tussen hal 1 en hal 3 één nieuw brandcompartiment ontstaat, zodat sprake is van het geheel veranderen van het brandcompartiment. Volgens Baetland gelden de eisen uit het Bouwbesluit 2012 alleen voor de onderdelen die fysiek veranderen, en verandert door het weghalen van de scheidingswand niet het brandcompartiment van hal 1. Gelet hierop had het college volgens Baetland bij de aanvraag alleen moeten toetsen of hal 3 voldeed aan de eisen uit het Bouwbesluit 2012 op grond van artikel 4 van Pro de Woningwet, en niet hal 1 en hal 3 gezamenlijk. Ter onderbouwing dat alleen de fysieke wijziging moet worden beoordeeld verwijst zij naar een officiële publicatie van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over verbouw en functiewijziging in het Bouwbesluit 2012. In die publicatie staat: "Verbouw valt onder "bouwen" in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a, van de Woningwet. Uit artikel 4 van Pro de Woningwet vloeit voort dat de voorschriften die het Bouwbesluit aan verbouw stelt, alleen van toepassing zijn op die delen van een bouwwerk die ook daadwerkelijke fysiek worden gewijzigd. De verbouwvoorschriften gelden dus slechts voor de bouwingreep en niet voor (onder)delen die ongewijzigd blijven."
6.2. Baetland heeft met haar aanvraag verzocht om een uitbreiding van de bestaande distributiehal (door partijen aangeduid als: bedrijfshal 1), zonder interne brandscheidingen. Hiermee verzoekt Baetland, vanwege het ontbreken van brandscheidingen tussen de uitbreiding en hal 1, om een uitbreiding van een bestaand brandcompartiment. Uit de stukken volgt dat de oppervlakte van het brandcompartiment van de bestaande bedrijfshal 1 met industriefunctie 5.780 m2 bedraagt en dat het brandcompartiment van de bestaande bedrijfshal daarmee groter is dan de grenswaarde van 3000 m2 voor bestaande bouw, zoals bedoeld in artikel 2.89, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Het oppervlak van de verzochte uitbreiding bedraagt ongeveer 500 m2 (gebruiksoppervlakte). Artikel 1.12, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 geeft aan dat alle in hoofdstuk 2 tot en met 5 gestelde voorschriften ook van toepassing zijn bij het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk, tenzij in de desbetreffende afdeling binnen deze hoofdstukken anders staat vermeld. Artikel 1.12 van het Bouwbesluit 2012 sluit niet uit dat het vergroten van een bouwwerk met een uitbreiding van een bestaand brandcompartiment tot gevolg, als verbouw wordt aangemerkt. De rechtbank heeft daarom naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat de verzochte uitbreiding in strijd is met artikel 2.83, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 2.85 van het Bouwbesluit 2012, omdat de gebruiksoppervlakte van het brandcompartiment (het oppervlak van de bestaande bedrijfshal en de verzochte uitbreiding daarvan tezamen) groter is dan 2.500 m2.
6.3. Over het betoog van Baetland dat, gelet op artikel 4, van de Woningwet, alleen de uitbreiding van de bedrijfshal moet voldoen aan de vereisten uit het Bouwbesluit 2012 voor nieuwbouw, overweegt de Afdeling het volgende. Uit artikel 4 van Pro de Woningwet en de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1998-1999, 26 734, nr. 3, blz. 37) en de Nota van Toelichting (blz. 174 en 181, Stb. 2001, 410) volgt dat op het verbouwen van een bouwwerk in beginsel de nieuwbouweisen van het Bouwbesluit 2012 van toepassing zijn. Deze eisen gelden alleen ten aanzien van dat gedeelte van het bouwwerk dat is verbouwd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY8078 en 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6506). Dit laat echter onverlet, hetgeen de rechtbank ook heeft overwogen, dat de verzochte uitbreiding ertoe leidt dat het bestaande brandcompartiment wordt vergroot en daarmee in zijn geheel wordt verbouwd, en dat om die reden voor wat betreft de eisen aan dat brandcompartiment, gelet op artikel 2.85 van het Bouwbesluit 2012, de nieuwbouweisen uit artikelen 2.83 en 2.84, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 van overeenkomstige toepassing zijn, waarbij in de plaats van het in die artikelen aangegeven niveau van eisen wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau en een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van ten minste 30 minuten.
Het betoog slaagt niet.
De gelijkwaardigheidsbepaling
7. Op grond van artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, mag een bouwwerk afwijken van de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 als op een andere wijze dan door toepassing van de betreffende voorschriften ten minste eenzelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu wordt geboden als is beoogd met deze voorschriften.
8. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of met de door Baetland voorgestelde maatregelen een gelijkwaardig niveau aan brandveiligheid kan worden bereikt als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 met als resultaat een groter brandcompartiment dan is toegestaan op grond van artikel 2.83, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Het college meent dat Baetland dit met het rapport "Brandveiligheidsonderzoek ten behoeve van het aspect ‘beheersbaarheid van brand’ op basis van NEN 6079" van DGMR van 24 november 2016 onvoldoende heeft aangetoond en heeft daarom geweigerd om de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank heeft overwogen dat het college de weigering van de gevraagde vergunning mocht baseren op de adviezen van de brandweer, waarin is geconcludeerd dat de maatregelen zoals voorgesteld in het brandveiligheidsonderzoek van DGMR van 24 november 2016 geen gelijkwaardige brandveiligheid bieden.
8.1. Baetland betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de in het "Brandveiligheidsonderzoek van DGMR van 24 november 2016 (hierna: het brandveiligheidsonderzoek van DGMR) voorgestelde maatregel van een civielrechtelijke overeenkomst zag op het brandoverslagrisico van de bestaande bedrijfshallen naar Jan Reek op het naastgelegen perceel en dat die maatregelen losstaan van de aanvraag die betrekking heeft op de uitbreiding van bedrijfshal 1. Dat het college heeft gesteld dat de maatregelen in het brandveiligheidsonderzoek van DGMR van 24 november 2016 al genomen hadden moeten worden, is volgens haar overigens onjuist omdat in geen enkel aan Baetland verleende vergunning voorschriften zijn opgenomen in verband met de verhoging van de brandveiligheid van de bedrijfshal. Baetland stelt daarbij, onder verwijzing naar de notitie "Brandoverslag ter plaatse van de erfgrens langs Jan Reek" van DGMR van 14 maart 2022, dat de westelijk kant van hal 1 voldoet aan de WBDBO-eis van ten minste 20 minuten uit artikel 2.90, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Daarmee wordt volgens Baetland ook bevestigd dat de aanvraag niet in strijd is met het Bouwbesluit 2012.
8.2. Zoals de Afdeling onder 6.3 heeft overwogen heeft de aanvraag van Baetland betrekking op de vergroting van een bestaand brandcompartiment en gelden daarvoor, gelet op artikel 2.85 van het Bouwbesluit 2012, de eisen voor nieuwbouw zoals vervat in artikel 2.83 en 2.84 van het Bouwbesluit 2012, waarbij in plaats van het in die artikelen aangegeven niveau van eisen wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau en een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van ten minste 30 minuten. Niet in geschil is dat niet wordt voldaan aan de eis van een brandcompartiment van maximaal 2.500 m2 zoals voorgeschreven in artikel 2.83, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 2.81 van het Bouwbesluit 2012 dan wel het rechtens verkregen niveau. In de nota van toelichting bij het Bouwbesluit 2012 (Stb. 2011, 416, blz. 133 en 134) staat dat de uitwerking van de voorschriften van het Bouwbesluit 2012 zoveel mogelijk is gegoten in de vorm van functionele eisen en daarmee samenhangende prestatie-eisen. Wanneer aan een prestatie-eis is voldaan, is daarmee aan de daarbij behorende functionele eis voldaan. Artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 geeft eigenaren en gebruikers van bouwwerken de mogelijkheid om op een andere wijze te voldoen aan een functionele eis. Van belang is dat het doel van de in het voorschrift neergelegde eis op een andere manier wordt bereikt. Dat doel blijkt uit het onderwerp van het hoofdstuk en de afdeling waarin het voorschrift is opgenomen, uit het in een afdeling opgenomen aansturingsartikel, uit het kopje boven en de inhoud van het voorschrift en uit de op het artikel betrekking hebbende toelichting.
8.3. Het doel van artikel 2.81, dus de functionele eis, is dat een te bouwen bouwwerk zodanig is dat de kans op een snelle uitbreiding van brand voldoende wordt beperkt. Artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 geeft Baetland de mogelijkheid om op een andere wijze te voldoen aan deze functionele eis. Voor dit geval betekent dit dat hal 1 en 3 zodanig moeten zijn gebouwd dat de kans op een snelle uitbreiding van brand moet worden beperkt zodanig dat een gelijkwaardige situatie bestaat ten opzichte van de situatie waarbij de aangevraagde uitbreiding als een zelfstandig brandcompartiment wordt uitgevoerd met een gebruiksoppervlakte van niet meer dan het rechtens verkregen niveau. Het is aan Baetland om aannemelijk te maken dat met alternatieve maatregelen een situatie kan worden gecreëerd die daaraan gelijkwaardig is. Vervolgens is het aan het college om te bepalen of de voorgestelde maatregelen voldoen aan het criterium van gelijkwaardigheid als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012. Daarbij komt het college beoordelingsruimte toe (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AF1421).
8.4. De conclusie van het brandveiligheidsonderzoek van DGMR van 24 november 2016 ziet enerzijds op de brandveiligheid van de bestaande onderverdeling in twee grote brandcompartimenten (lees: bedrijfshal 1 en bedrijfshal 2) en anderzijds op de verzochte uitbreiding van bedrijfshal 1 die in deze procedure aan de orde is. Ten aanzien van de bestaande bedrijfshallen 1 en 2 wordt geconcludeerd dat op het aspect beheersbaarheid het veiligheidsniveau onder de grenswaarde van bestaande bouw blijft door een te grote kans op brandoverslag naar buurbedrijven. Voorgesteld wordt dat het college genoegen neemt met een lager veiligheidsniveau onder de voorwaarde dat de buurbedrijven waarvoor het te hoge brandoverslagrisico geldt daarvan op de hoogte worden gesteld en dat privaatrechtelijke afspraken daarover worden gemaakt. En tweede voorwaarde daarbij is volgens het brandveiligheidsonderzoek van DGMR dat de algemene risico verlagende maatregelen worden genomen die in het brandveiligheidsonderzoek van DGMR staan beschreven. Concreet ten aanzien van de aangevraagde uitbreiding wordt in het brandveiligheidsonderzoek van DGMR geconcludeerd dat geen brandscheiding nodig is tussen de uitbreiding en het bestaande gedeelte van bedrijfshal 1, omdat het effect hiervan op het veiligheidsniveau wat betreft branduitbreiding vrijwel nihil zou zijn.
8.5. Daargelaten of de conclusies in het brandveiligheidsonderzoek over het brandoverslagrisico voor bedrijfshallen 1 en 2 naar buurbedrijven een rol hadden kunnen spelen/hebben gespeeld bij de weigering van het college om de aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, stelt de Afdeling, met de rechtbank vast, dat de brandweer terecht heeft gesteld dat in het brandveiligheidsonderzoek ten aanzien van de aangevraagde uitbreiding geen concrete gelijkwaardige maatregel wordt aangedragen als bedoeld in artikel 1.3, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 voor het niet voldoen aan het voorschrift van artikel 2.85, in samenhang bezien met artikel 2.83, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, dan wel het rechtens verkregen niveau. Omdat geen gelijkwaardige maatregel is aangedragen, kan de Afdeling daar geen oordeel over geven. En alleen al om die reden komt de Afdeling ook niet toe aan de vraag of de bestaande bedrijfshal 1 voldoet aan de daarvoor geldende brandveiligheidseisen.
8.6. Anders dan Baetland betoogt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat aan de deskundigheid van de brandweer, in de persoon van R. Snijders, moet worden getwijfeld. Voor zover Baetland ter onderbouwing van haar stelling wijst op de afwijkende visie van de brandweer over de in het brandveiligheidsonderzoek van DGMR gehanteerde beoordelingsmethode NEN 6079, overweegt de Afdeling dat die enkele omstandigheid niet de conclusie rechtvaardigt dat de brandweer niet als deskundige kan worden aangemerkt. Verder ziet de Afdeling met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de adviezen van de brandweer van 8 april 2020 en 23 maart 2020 niet inzichtelijk en concludent zouden zijn. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het college zich bij de besluitvorming heeft mogen baseren op de adviezen van de brandweer.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. H.J.M. Besselink, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
w.g. Stoof
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 maart 2023
749-970
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, onder a, luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,"
Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;"
Woningwet
Artikel 4 luidt Pro: "Indien een bouwwerk gedeeltelijk wordt vernieuwd, veranderd of vergroot, zijn de voorschriften, bedoeld in artikel 2, voor zover zij betrekking hebben op dat bouwen, slechts van toepassing op die vernieuwing, verandering of vergroting."
Bouwbesluit 2012
Artikel 1.1, eerste lid, luidt: "Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt verstaan onder:
[…]
brandcompartiment: gedeelte van een of meer bouwwerken bestemd als maximaal uitbreidingsgebied van brand;
[…]
rechtens verkregen niveau: niveau dat het gevolg is van de toepassing op enig moment van de relevante op dat moment van toepassing zijnde technische voorschriften en dat niet lager ligt dan het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een bestaand bouwwerk en niet hoger dan het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een te bouwen bouwwerk;"
Artikel 1.3, eerste lid, luidt: "Aan een in hoofdstuk 2 tot en met 7 gesteld voorschrift behoeft niet te worden voldaan indien het bouwwerk of het gebruik daarvan anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als is beoogd met de in die hoofdstukken gestelde voorschriften."
Artikel 1.12 luidt: "1. Op het geheel of gedeeltelijk vernieuwen, het veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn de voorschriften voor een te bouwen bouwwerk uit de hoofdstukken 2 tot en met 5 van toepassing, tenzij:
a. in de afdeling van een voorschrift anders is bepaald; of
b. uit een verplichting als bedoeld in artikel 13 van Pro de wet een andere eis volgt.
2. Op het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een installatie is wat betreft hoofdstuk 6 het rechtens verkregen niveau van toepassing.
3. Op het geheel vernieuwen van een installatie zijn wat betreft hoofdstuk 6 de voorschriften van een te bouwen bouwwerk van toepassing."
Artikel 2.83, eerste lid, luidt: "Een brandcompartiment heeft een gebruiksoppervlakte die niet groter is dan de in tabel 2.81 aangegeven waarde."
Artikel 2.85 luidt: "Op het gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn de artikelen 2.82 tot en met 2.84 van overeenkomstige toepassing, waarbij in plaats van het in die artikelen aangegeven niveau van eisen wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau en een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van ten minste 30 minuten."