Uitspraak
202207238/1/R3.
Datum uitspraak: 13 december 2023
Datum uitspraak: 13 december 2023
AFDELINGBESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
appellanten,
en
de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 september 2022 heeft de raad besloten om het bestemmingsplan "Herbestemmen sierteelt binnen de contour 2021" (hierna: het bestemmingsplan) gewijzigd vast te stellen, in die zin dat de vaststelling geen betrekking heeft op het perceel Burgemeester Smitweg tussen [nummer] en [nummer] in Hazerswoude-Dorp (hierna: het perceel).
Tegen het gewijzigde besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 29 september 2023, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. H.J.J. Oostdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. H. Doornhof en mr. J.L. de Baar, beiden advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts is op de zitting de Stichting Belangenbehartiging Greenport Boskoop (hierna: de stichting), vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
2. Op 17 augustus 2021 heeft de stichting namens onder anderen [appellant A] en [appellant B] een aanvraag ingediend om een bestemmingsplan vast te stellen dat voorziet in een compensatiewoning op het perceel en een aantal andere ontwikkelingen. Van 24 maart 2022 tot en met 4 mei 2022 heeft het ontwerpbestemmingsplan ter inzage gelegen. Het ontwerpbestemmingsplan maakte onder meer het realiseren van een nieuwe woning op het perceel mogelijk. Daarbij was de "Ruimte-voor-Ruimte regeling Greenport Regio Boskoop" van 23 februari 2017 (hierna: Ruimte-voor-Ruimte regeling) toegepast. Bij besluit van 22 september 2022 is het bestemmingsplan gewijzigd vastgesteld, in die zin dat de vaststelling geen betrekking meer heeft op het perceel. De raad heeft dus geweigerd om een bestemmingsplan vast te stellen dat de door [appellant A] en [appellant B] gewenste ontwikkeling mogelijk maakt.
3. [ appellant A] is samen met haar broer en twee zussen ieder voor één vierde gedeelte eigenaar van het perceel. Het perceel behoorde voorheen bij de daar tegenover, aan de noordzijde van de weg liggende boomkwekerij van hun ouders, de [firma], aan de [locatie]. [appellant A] en haar partner [appellant B] kunnen zich niet verenigen met het besluit van de raad, waarbij is geweigerd het bestemmingsplan vast te stellen voor zover het betrekking heeft op het perceel, waardoor zij op dit perceel geen nieuwe woning kunnen realiseren. Zij hebben daarom beroep ingesteld tegen dit besluit.
Is de stichting belanghebbende?
4. De stichting is op haar verzoek bij brief van 17 augustus 2023 voorlopig aangemerkt als partij. De raad heeft zich tijdens de zitting op het standpunt gesteld dat de stichting geen direct belang heeft bij het besluit en daarom niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. In reactie daarop heeft de stichting erkend dat zij weliswaar geen direct, maar wel een indirect belang heeft bij het bestreden besluit. Omdat de stichting heeft erkend geen rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te hebben, is zij naar het oordeel van de Afdeling niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) aan te merken. Daardoor kan de stichting niet met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als partij in het geding worden toegelaten en zal de Afdeling wat zij op de zitting naar voren heeft gebracht buiten beschouwing laten.
Toetsingskader
5. Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Te laat ingediende bezwaren/ten onrechte niet gehoord
6. [ appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad het bestreden besluit op onzorgvuldige wijze heeft voorbereid en genomen. Daartoe voeren zij aan dat de raad in een te laat stadium van de procedure een standpunt heeft ingenomen dat is gebaseerd op bezwaren van personen en organisaties die op halve waarheden berusten. De indieners van deze bezwaren hebben verzuimd bij de terinzagelegging van het ontwerpplan zienswijzen naar voren te brengen. Daarbij voeren [appellant A] en [appellant B] aan dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid zijn gesteld op het amendement van de raad te reageren. [appellant A] en [appellant B] erkennen dat de raad alle beschikbare informatie mee mag nemen in zijn besluitvorming, maar benadrukken dat hij daarbij wel zorg dient te dragen voor een zorgvuldig proces. Dat heeft de raad nagelaten.
6.1.
De raad stelt zich op het standpunt dat het besluit op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. De raad stelt dat in de voorbereiding op het besluit de bestemmingsplanprocedure is doorlopen. Er zijn zienswijzen naar voren gebracht en deze zijn in de Nota van zienswijzen beantwoord. Ook alle bezwaren die anderszins (nadien) onder de aandacht van de raad zijn gebracht, heeft de raad bij de besluitvorming betrokken en meegewogen. De raad stelt dat uit de aard van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan voortvloeit dat de raad alsnog acht kan slaan op niet tijdig ingediende zienswijzen, zij het ambtshalve. De raad verwijst daarbij naar een uitspraak van de Afdeling van 23 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU5406. De Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en de Awb staan hier niet aan in de weg.
De raad stelt zich op het standpunt dat hij de ingebrachte schriftelijke inbreng van de Stichting Museum Hazerswoude ten behoeve van de raadscommissievergadering van 1 september 2022 bij de voorbereiding van het besluit mocht betrekken. Dit stuk ondersteunde de raad bij het onderkennen van het gewichtige cultuurhistorisch belang bij het weigeren van de planvaststelling voor het perceel. Hierin zijn de argumenten onderstreept om daartoe te besluiten.
6.2.
Naar het oordeel van de Afdeling stelt de raad terecht dat hij vanwege de aard van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan volgens vaste rechtspraak, zoals bijvoorbeeld de door de raad hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 november 2011, overweging 2.4, acht kan slaan op niet tijdig ingediende zienswijzen of bezwaren. De Afdeling is echter van oordeel dat in dit geval, waarbij kort voor de raadsvergadering waarin zou worden besloten over de vaststelling van het bestemmingsplan bezwaren naar voren zijn gebracht die aanleiding geven om een heel ander besluit te nemen dan het ontwerp, met grote negatieve gevolgen voor de initiatiefnemers, zo’n initiatiefnemer wel de mogelijkheid moet krijgen om te reageren op deze bezwaren. Op de zitting hebben [appellant A] en [appellant B] naar voren gebracht dat zij bij de raadsvergadering aanwezig zijn geweest, maar hier ondanks hun verzoek niet de mogelijkheid hebben gekregen om te reageren. De raad heeft dit niet betwist. De Afdeling acht dit onzorgvuldig en verwijst naar haar uitspraak van 22 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV6552, overweging 2.3.1. In deze uitspraak zag de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de procedure onzorgvuldig was verlopen, en achtte daarbij van belang dat de raad het collegevoorstel, waarin de raad wordt geadviseerd om een verzoek tot vaststelling van een bestemmingsplan af te wijzen, aan de initiatiefnemer kenbaar heeft gemaakt voordat de raad het bestreden besluit heeft genomen en die initiatiefnemer ook heeft gereageerd op dit advies. Omdat [appellant A] en [appellant B] in dit geval schriftelijk noch mondeling tijdens de raadsvergadering, waar zij bij aanwezig waren, de mogelijkheid is geboden om te reageren op het voornemen van de raad om het plan voor het perceel niet vast te stellen, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de procedure in zoverre onzorgvuldig is verlopen. Dat is in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
Het betoog slaagt.
7. Met het oog op een zo finaal mogelijke geschilbeslechting, ziet de Afdeling aanleiding om hierna ook de andere beroepsgronden te bespreken.
Gewekt vertrouwen
8. [ appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft genomen. Op grond van het raadsvoorstel van het college om het bestemmingsplan vast te stellen, de daarin verwerkte toetsing aan de bestaande regels door het college en het positieve oordeel daarover van het college, is het vertrouwen gewekt dat de gevraagde woonbestemming binnen de kaders van het geldende beleid mogelijk was.
8.1.
De raad stelt dat de bevoegdheid tot het vaststellen van een bestemmingsplan niet bij het college berust, maar bij de raad, die daarbij niet aan inzichten van het college gebonden is. De raad stelt zich op het standpunt dat het beroep op het mogelijk door het college gewekte vertrouwen niet kan slagen, omdat deze betrekking heeft op de bevoegdheid van een ander bestuursorgaan. De wetgever heeft de raad in artikel 3.1 van de Wro de bevoegdheid toegekend om, in het belang van een goede ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen vast te stellen. De raad geeft dus het uiteindelijke oordeel over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een ruimtelijke ontwikkeling waarin het bestemmingsplan voorziet. Daarbij stelt de raad dat hij beschikt over beleidsruimte en dat het hem vrij staat bij de vaststelling van het plan daarin de wijzigingen aan te brengen die hij nodig acht. De raad stelt dan ook naar eigen inzicht en in het belang van een goede ruimtelijke ordening, mede op basis van hetgeen bij het raadsvoorstel maar ook bij amendement naar voren is gebracht, te hebben geweigerd het bestemmingsplan vast te stellen, voor zover dat het perceel van [appellant A] en [appellant B] betreft. Daarmee stelt de raad zijn zelfstandige vaststellingsbevoegdheid rechtmatig te hebben uitgeoefend.
8.2.
Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Om te voorkomen dat afbreuk wordt gedaan aan de ruimte van de (democratisch gekozen) gemeenteraad om een eigen belangenafweging te maken, kunnen handelingen van het college van burgemeester en wethouders de raad alleen binden als hij daarmee instemt.
8.3.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het vertrouwensbeginsel niet geschonden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is de raad bij de uitoefening van zijn bevoegdheid omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan niet aan de inzichten van het college gebonden (bijvoorbeeld de uitspraak van 12 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2914, onder 10.7). Het is de raad die uiteindelijk een oordeel geeft over de aanvaardbaarheid van een ruimtelijke ontwikkeling waarin een bestemmingsplan voorziet. Dat het college een andersluidend standpunt heeft over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bouwplan, betekent niet dat de raad zich om die reden niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog slaagt niet.
Schending artikel 1 van het Eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden
9. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: Eerste Protocol EVRM) schendt door hun recht op vrij genot van eigendom op oneigenlijke gronden te beperken. Hun vrije genot van eigendom wordt beperkt door geen gebruik te maken van de beleidsmogelijkheden die de raad ter beschikking staan om een woning op hun perceel planologisch mogelijk te maken, terwijl dit geen legitiem doel dient en een fair balance ontbreekt. Zij wijzen op de gepubliceerde regels van ruimtelijke ordening van de gemeente Alphen aan den Rijn.
9.1.
De raad stelt dat onduidelijk is op welke "gepubliceerde regels van ruimtelijke ordening" [appellant A] en [appellant B] doelen. Voor zover [appellant A] en [appellant B] doelen op de Ruimte-voor-Ruimte regeling, stelt de raad zich op het standpunt dat reeds uiteen is gezet dat dit beleid zich tegen de voorgestelde woningbouw op het perceel verzet. De raad stelt zijn beleid alsook het bestemmingsplan "Cultuurhistorie" nauwkeurig te hebben gevolgd. Het bestreden besluit berust daarmee niet op "oneigenlijke gronden" en dient een legitiem - ruimtelijk - doel. De raad onderschrijft niet het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat een woonbestemming op deze locatie "zeer wel mogelijk is". De raad stelt dat aan de wettelijke vereisten voor het vaststellen van een bestemmingsplan is voldaan, zodat van schending van artikel 1 van het Eerste Protocol EVRM geen sprake is.
9.2.
Naar het oordeel van de Afdeling is niet gebleken dat als gevolg van het besluit om het perceel niet in het bestemmingsplan op te nemen, het door artikel 1 van het Eerste Protocol EVRM beschermde eigendomsrecht voor die gronden is geschonden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, laat artikel 1 van het Eerste Protocol EVRM onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. In dit verband wordt gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM1021. Een bestemmingsplanregeling is zo’n regulering. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 12 november 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN7996. Dat betekent dat artikel 1 van het Eerste Protocol EVRM op zichzelf niet in de weg staat aan de weigering om een woonbestemming aan het perceel toe te kennen.
Het betoog slaagt niet.
Een voor sierteelt incourante locatie
10. [appellant A] en [appellant B] betogen dat de raad er ten onrechte vanuit is gegaan dat de gekozen locatie voor het realiseren van een woning in strijd is met de uitgangspunten van de Ruimte-voor-Ruimte regeling. Daartoe voeren zij aan dat het perceel valt binnen de zogenoemde "sierteeltcontour" die in de Ruimte-voor-Ruimte regeling is vastgesteld en die overeenkomt met de kaart "Teeltgebieden" van de Verordening Ruimte 2014. Onderdeel van de hoofdregel is "compensatie in de daarvoor aangewezen transformatiegebieden". In de "Integrale visie op transformatiegebieden binnen de Greenport regio Boskoop "Een nieuwe visie", vastgesteld door de raad op 13 december 2018 (hierna: de Visie) heeft de raad de volgende mogelijkheid voor compensatie opgenomen: "Binnen de sierteeltcontour bevinden zich percelen die door de ligging, omvang of vorm incourant geworden zijn. Deze locaties kunnen voor kleinschalige inpassing van Ruimte-voor-Ruimte woningen zeer geschikt zijn, zonder daarbij de sierteelt te frustreren". [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat het perceel zo’n voor sierteelt incourante locatie is. Op de zitting is door [appellant A] toegelicht dat haar opa de Burgemeester Smitweg heeft aangelegd, waardoor het perceel is "afgesneden" van de boomkwekerij aan de [locatie]. Het perceel is in de huidige tijd niet economisch rendabel te exploiteren en is al jaren niet meer in gebruik bij de boomkwekerij.
10.1.
De raad stelt dat de Ruimte-voor-Ruimte regeling het gemeentelijk beoordelingskader is voor het toepassen van die regeling op transformatielocaties. In de Visie zijn de aangewezen transformatiegebieden beoordeeld als locaties met minder tot zelfs geen perspectief op duurzaam of economisch volwaardig sierteeltgebruik. De raad stelt zich op het standpunt dat hij in het kader van zijn Visie en beleid zorgvuldig heeft afgewogen welke gebieden zich voor toepassing van de Ruimte-voor-Ruimte regeling lenen. De raad stelt specifiek in die gebieden medewerking te verlenen aan nieuwe initiatieven, anders dan sierteelt. De raad stelt echter dat uit de zogeheten "kaart van transformatiegebieden" bij de Visie blijkt dat het perceel ver buiten de aangewezen transformatiegebieden valt, waardoor de Visie, noch de Ruimte-voor-Ruimte regeling van de raad het perceel voor woningbouw in aanmerking laat komen.
Met betrekking tot het betoog dat het perceel incourant zou zijn geworden, stelt de raad zich op het standpunt dat nu het perceel buiten het transformatiegebied valt, compensatie in een dergelijk gebied niet aan de orde is. Daarbij stelt de raad dat de Visie geen zelfstandig beoordelingskader bevat voor toepassing van de Ruimte-voor-Ruimte regeling, of onderdeel uitmaakt van het beoordelingskader in die regeling. In de Visie wordt volgens de raad onderschreven dat het eigenlijke beoordelingskader in de Ruimte-voor-Ruimte regeling besloten ligt. Zelfs al zou de Visie van betekenis zijn bij de beoordeling van de beoogde woningbouw in relatie tot de Ruimte-voor-Ruimte regeling, dan heeft deze volgens de raad geen normatief karakter. Het gaat immers om locaties binnen de sierteeltcontour die geschikt kunnen zijn voor kleinschalige inpassing van Ruimte-voor-Ruimte woningen. De door [appellant A] en [appellant B] bedoelde passage uit de Visie biedt volgens de raad dan ook slechts een opening om op andere dan in de Ruimte-voor-Ruimte regeling genoemde locaties compensatie te bieden. De raad heeft op ruimtelijke gronden gemotiveerd dat deze locatie zich daar niet voor leent.
10.2.
De Afdeling stelt vast dat de Ruimte-voor-Ruimte regeling voorziet in het gemeentelijk beoordelingskader voor het toepassen van de Ruimte-voor-Ruimte regeling voor transformatielocaties binnen het boom- en sierteeltconcentratiegebied Greenport Boskoop van de gemeente Alphen aan den Rijn. Vervolgens is de Visie vastgesteld om de daarvoor benodigde ruimtelijke keuzes in samenhang te kunnen bepalen. In de Ruimte-voor-Ruimte regeling is het volgende opgenomen over de locatiekeuze van een compensatiewoning:
"Het is niet de bedoeling dat de regeling leidt tot de bouw van een groot aantal woningen in het buitengebied. Bij voorkeur worden de compensatiewoningen gebouwd in/nabij de woonkernen en buiten het boom- en sierteeltconcentratiegebied. Bij de bouw van compensatiewoningen ten aanzien van de locatiekeuze wordt in beginsel de volgende prioriteitsvolgorde gehanteerd:
1. Compensatie in of direct grenzend aan een woonkern;
2. Compensatie in de daarvoor aangewezen transformatiegebieden;
3. Compensatie op de saneringskavel zelf."
10.3.
De Afdeling stelt vast dat het perceel niet in een woonkern ligt of daar direct aan grenst. Uit de "kaart van transformatiegebieden" bij de Visie blijkt dat het perceel buiten de daarvoor aangewezen transformatiegebieden valt. Transformatiegebieden zijn volgens de Visie sierteeltgebieden die door verschillende oorzaken (bereikbaarheid, ligging, afmeting, vorm e.d.) minder tot geen perspectief hebben op duurzaam en economisch volwaardig sierteeltgebruik in de nabije of verdere toekomst. Dat het perceel valt binnen het "Teeltgebied" op grond van de Verordening Ruimte, wil niet zeggen dat het perceel ook is aangewezen als transformatiegebied. Compensatie vindt voorts niet plaats op de saneringslocatie zelf. Op de zitting is toegelicht dat sanering inmiddels heeft plaatsgevonden op twee andere locaties en dat [appellant A] en [appellant B] daaraan een bouwcontingent ontlenen.
10.4.
De Afdeling overweegt dat in beginsel een prioriteitsvolgorde voor de locatiekeuze van compensatiewoningen wordt gehanteerd, zoals benoemd in de Ruimte-voor-Ruimte regeling. In de Ruimte-voor-Ruimte regeling staat niet dat geen mogelijkheid voor het bouwen van een compensatiewoning mag worden geboden buiten een van die drie gevallen. Sterker nog, er staat dat compensatiewoningen "bij voorkeur" op zo’n locatie worden gebouwd. In paragraaf 3.5 "Locaties voor Ruimte voor Ruimte" van de Visie staat:
"Het aanwijzen van locaties waar toegekende Ruimte voor Ruimte woningen kunnen worden gebouwd, is een aandachtspunt. In sommige gevallen kunnen Ruimte voor Ruimte woningen op de te transformeren locatie zelf worden ingepast, maar vaak kan dat niet met behoud van ruimtelijke en landschappelijke kwaliteit. Provincie Zuid-Holland verwijst in principe naar locaties buiten de sierteeltcontour. Langs de dorpsrand zijn enkele percelen beschikbaar die buiten de sierteeltcontour gelegen zijn. Grotere aantallen woningen zijn hier niet gewenst, omdat ze de specifieke ruimtelijke kwaliteit te veel aantasten. Spreiding van de aantallen van Ruimte voor Ruimte woningen is wenselijk om zoveel mogelijk gebiedsspecifieke gebiedskwaliteiten rondom de kern te behouden. Binnen de sierteeltcontour bevinden zich percelen die door de ligging, omvang of vorm incourant geworden zijn. Deze locaties kunnen voor kleinschalige inpassing van Ruimte voor Ruimte woningen zeer geschikt zijn, zonder daarbij de sierteelt te frustreren. Door deze percelen in te zetten voor kleinschalige Ruimte voor Ruimte, is een betere spreiding mogelijk en wordt de dorpsrand daarmee ontzien (zgn. uitruil van witte vlekken). Tevens kan het een goede oplossing zijn om binnen de Greenport over de gemeentegrenzen heen te kijken naar beschikbare locaties en deze in te zetten."
Als de Ruimte-voor-Ruimte regeling en deze passage uit de Visie in samenhang worden bezien, is het naar het oordeel van de Afdeling, anders dan de raad stelt, mogelijk om voor het realiseren van een compensatiewoning te kiezen voor een locatie die voor sierteelt incourant is geworden. Het toepassen van de hardheidsclausule uit 3.3 van de Ruimte-voor-Ruimte regeling is naar het oordeel van de Afdeling niet aan de orde, omdat dus niet wordt afgeweken van het beoordelingskader. De raad heeft op de zitting desgevraagd gesteld dat hij bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet heeft beoordeeld of het perceel zo’n voor sierteelt incourante locatie is. Op de zitting kon de raad ook geen antwoord geven op de vraag of dat zo is, terwijl [appellant A] en [appellant B] hebben onderbouwd dat daarvan wel sprake is. De Afdeling begrijpt dit zo, dat het perceel is afgesneden van de boomkwekerij aan de overzijde van de weg en het vanwege de omvang en ligging niet rendabel is om hier boomkweek-activiteiten te ontplooien. De raad heeft niet onderzocht of het perceel als incourant voor sierteelt kan worden gezien en daarom geschikt kan zijn als locatie voor een compensatiewoning. De Afdeling is daarom van oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid.
Het betoog slaagt.
Cultuurhistorische waarde
11. [appellant A] en [appellant B] betogen dat het perceel geen hoge cultuurhistorische waarde heeft. De raad heeft ten onrechte niet bij de besluitvorming betrokken wat bij de aanvraag daarover naar voren is gebracht. Het feit dat de raad stelt dat de cultuurhistorische waarde van het perceel nog niet goed is beschreven en dat hij dat alsnog wil doen, getuigt volgens [appellant A] en [appellant B] van onzorgvuldigheid bij het nemen van het bestreden besluit. Zij voeren daartoe aan dat juist kort geleden een cultuurhistorische waardenkaart is vastgesteld met een daarbij behorend uitgebreid rapport en deskundig onderzoek, dat heeft geresulteerd in het bestemmingsplan "Cultuurhistorie", vastgesteld op 27 januari 2022.
Dat het perceel geen hoge cultuurhistorische waarde heeft, onderbouwen [appellant A] en [appellant B] als volgt. De veenplas wordt in het rapport "… een uitnemend schoon en ruim uitzigt op Alphen, over den Rijn" van 1 juni 2018, opgesteld door RAAP (hierna: het RAAP-rapport) niet als zodanig benoemd. In het amendement wordt aan de passage "Plaatselijk herkennen we in de polder nog de relicten van de vervening in de vorm van veenplassen, zoals ten zuiden van de Burgemeester Smitweg" een veel zwaardere lading gegeven dan dat deze in het RAAP-rapport heeft. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat geen vervening op grote schaal heeft plaatsgevonden, zoals elders in Hazerswoude wel het geval is geweest. Voorts voeren zij aan dat in de deel catalogi van de cultuurhistorische waardenkaart de veenplas niet voorkomt. Het in het amendement naar voren gebrachte argument dat "het van groot belang is dat dit relict, het cultureel-historische element veenplas aan de Burgemeester Smitweg, herkend kan blijven", is niet terug te voeren op de culturele waardenkaart, aldus [appellant A] en [appellant B]. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat uit de cultuurhistorische waardenkaart blijkt dat de opstellers daarvan menen dat de veenplas cultuurhistorisch bezien niet meer bijzonder is dan de polder waar ze onderdeel van uitmaakt. Daarbij is de hoge cultuurhistorische waarde van de Rietveldse Polder als geheel geen reden om op het perceel geen woning toe te staan.
Daarnaast betogen [appellant A] en [appellant B] dat het cultuur-historische beleid is opgezet om te beschermen en dat het met de cultuurhistorische waardenkaart geobjectiveerd en minder afhankelijk is gemaakt van de subjectieve beleving. In het ontwerpbestemmingsplan is zorgvuldig aan de voorwaarden van het bestemmingsplan "Cultuurhistorie" getoetst. Deze toetsing is echter niet beoordeeld, waardoor de raad heeft nagelaten wat hij behoorde te doen.
Als de veenplas al een cultuurhistorische waarde zou hebben, dan betogen [appellant A] en [appellant B] dat de bouw van een woning daaraan minder afbreuk doet dan de bebouwing die er op grond van het huidige plan kan komen. Ook op de zitting hebben zij toegelicht dat er bedrijfsbebouwing kan komen tot aan de veenplas. [appellant A] en [appellant B] voeren aan dat de raad er ten onrechte vanuit is gegaan dat het zicht op de veenplas door een woning belemmerd zal worden. Zo bevindt het beoogde bouwvlak zich aan de westzijde van de veenplas. Hoe het zicht vanaf de weg meer of anders wordt beperkt dan door de reeds bestaande bouwmogelijkheden is niet onderbouwd, aldus [appellant A] en [appellant B].
11.1.
De raad stelt zich op het standpunt dat het cultuurhistorische argument tegen woningbouw op het perceel zwaar weegt. De raad stelt dat op grond van de Ruimte-voor-Ruimte regeling een ontwikkeling wordt beoordeeld op kwalitatieve verbetering, waarbij het onder meer gaat om het toevoegen of herstellen van kenmerkende landschapselementen en het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit. In het amendement is gemotiveerd waarom de realisatie van een woning op het perceel vanwege het cultuurhistorisch belang niet wordt toegestaan. De raad verwijst daarbij naar het advies van de Stichting Museum Hazerswoude, die samenwerkt met de erfgoedcommissie. Ook verwijst de raad naar de Omgevingsvisie, die tien identiteitsbepalende kernkwaliteiten noemt, waaronder de cultuurhistorische sporen in het landschap. In de Omgevingsvisie is ook als aandachtspunt genoemd het belang van de cultuurhistorische elementen voor het uitbouwen van kleinschalige toeristisch-recreatieve voorzieningen, waarbij het wandel- en fietsroutenetwerk, met name in het buitengebied, van belang is. De raad wijst tot slot op het bestemmingsplan "Cultuurhistorie" waarin de veenplas valt onder de cultuurhistorisch waardevolle categorie "niet-gebouwde objecten" waarvan de waarden moeten worden behouden, versterkt en beschermd. De raad stelt zich dan ook op het standpunt dat de aanwijzingen dat de cultuurhistorische waarden door de bouw van een woning onomkeerbaar zullen worden aangetast zo sterk zijn, dat de raad het bestreden besluit hierop heeft mogen baseren. De raad stelt zich op het standpunt dat de nieuwe bebouwing op het perceel het doorzicht naar de veenplas ontneemt en dat een woning afbreuk doet aan de openheid van het landschap.
11.2.
De Afdeling is van oordeel dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de veenplas op zichzelf cultuurhistorisch van belang is en evenmin waarom de cultuurhistorische waarde van de veenplas zich verzet tegen het realiseren van een woning op het perceel, zoals dat in het ontwerpbestemmingsplan was voorzien. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
Niet lang voor het bestreden besluit heeft de raad het bestemmingsplan "Cultuurhistorie" vastgesteld en daaraan ging blijkens de toelichting bij dat plan een uitvoerig traject vooraf van onderzoek naar cultuurhistorisch waardevolle gebieden en objecten en het vaststellen van een cultuurhistorische waardenkaart. Het perceel heeft in het bestemmingsplan "Cultuurhistorie" de bestemming "Waarde - Cultuurhistorie - Uitvoeren werk(zaamheden)" gekregen. De Afdeling stelt vast dat uit de planregels volgt dat voor deze bestemming de minst strenge bescherming geldt van het bestemmingsplan "Cultuurhistorie". Er gelden alleen aanvullende regels voor het uitvoeren van werk(zaamheden) en niet voor het bouwen van een bouwwerk, zoals bij andere bestemmingen wel het geval is. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de veenplas zelf in geen van de bijlagen bij de planregels van het bestemmingsplan "Cultuurhistorie", catalogus 1 t/m 9, als cultuurhistorisch waardevol is benoemd, uitsluitend als klein onderdeel van de veel omvangrijkere Rietveldse Polder als geheel. Kennelijk heeft de raad er daarom bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Cultuurhistorie" voor gekozen om aan het perceel "slechts" een bestemming toe te kennen die alleen aanvullende regels stelt voor het uitvoeren van werk(zaamheden). Dat betekent dat het ook volgens de raad de vraag is welke waarde de veenplas precies heeft in cultuurhistorisch opzicht. Dat blijkt ook uit de passage uit het amendement waar staat: "De indieners van dit amendement realiseren zich dat in het bovenstaande de cultuurhistorische belangen alleen zijn aangeduid en verdieping behoeven. Zij willen daartoe bevorderen dat nadere gegevens over deze locatie ter beschikking komen. Een verdere motivering van het besluit komt vervolgens ter beschikking."
De Afdeling stelt daarnaast vast dat voor het perceel het bestemmingsplan "Sierteeltgebied" uit 2010 geldt. Het perceel heeft daarin de bestemming "Agrarisch - Sierteelt". Op basis van het geldende bestemmingsplan is het bijvoorbeeld mogelijk om kassen met een oppervlakte van 3.000 m2 te bouwen op het perceel. Zoals gezegd gelden voor het bouwen van bouwwerken op grond van het bestemmingsplan "Cultuurhistorie" geen aanvullende regels, zodat dat bestemmingsplan ook niet in de weg staat aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor de bouw van kassen. Het argument van de raad dat een nieuw te bouwen woning het doorzicht naar de veenplas ontneemt, acht de Afdeling in het licht van de huidige bebouwingsmogelijkheden op het perceel onvoldoende om tot de conclusie te kunnen komen dat het realiseren van een woning leidt tot aantasting van de cultuurhistorische waarde van de veenplas, als daar al een zelfstandige waarde aan kan worden toegekend.
Daarnaast heeft het realiseren van de gewenste woning naar het oordeel van de Afdeling slechts in beperkte mate gevolgen voor het zicht dat voetgangers en fietsers op de veenplas hebben vanaf de Burgemeester Smitweg, niet alleen ten opzichte van de huidige bebouwingsmogelijkheden, maar ook op zichzelf bezien. Daarbij acht de Afdeling van belang dat uit de verbeelding bij het ontwerpbestemmingsplan kan worden afgeleid dat een bouwvlak staat weergegeven op een afstand van tussen de 3,5 en 4 meter tot de veenplas. Uit de planregels bij het ontwerpplan kan worden afgeleid dat de gewenste woning alleen binnen dat bouwvlak zou mogen worden gebouwd en dat de woning een maximale inhoud zou mogen hebben van 750 m3, een maximale goothoogte van 6 meter en een maximale bouwhoogte van 10 meter.
Gezien het voorgaande is de Afdeling, gelet op wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, van oordeel dat de raad in het bestreden besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom een nieuw te bouwen woning op de plek als weergegeven op de verbeelding van het ontwerpplan afbreuk doet aan het uitgangspunt om cultuurhistorisch waardevolle objecten te beschermen en waarom daar vanuit dat oogpunt geen medewerking aan kan worden verleend. Dat is in strijd met artikel 3:46 van de Awb.
Het betoog slaagt.
Precedentwerking
12. [appellant A] en [appellant B] betogen dat geen sprake is van ongewenste precedentwerking omdat zich geen strijd voordoet met beleid. De gevraagde aanpassing van de bestemming op het perceel is in lijn met de Visie. Zo is bepaald dat zich binnen de sierteeltcontour percelen bevinden die door de ligging, omvang of vorm incourant geworden zijn. Deze locaties kunnen voor kleinschalige inpassing van Ruimte-voor-Ruimte woningen zeer geschikt zijn, zonder daarbij sierteelt te frustreren. Nu de Ruimte-voor-Ruimte regeling samen met de Visie ruimte biedt voor toepassing van de Ruimte-voor-Ruimte regeling is volgens hen geen sprake van een precedent.
Daarnaast betogen [appellant A] en [appellant B] dat sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel, nu de raad op 26 september 2019 het bestemmingsplan "Woonkavel Omloop, Boskoop" gewijzigd heeft vastgesteld, dat het mogelijk maakt om met gebruikmaking van de Ruimte-voor-Ruimte regeling een woning te realiseren.
12.1.
De raad stelt dat uit het amendement blijkt dat er meerdere, vergelijkbare locaties zijn waar men wenst te bouwen en dat niet kan worden uitgesloten dat in die gevallen een beroep wordt gedaan op het gelijkheidsbeginsel met een verwijzing naar het perceel van [appellant A] en [appellant B]. De raad acht het onwenselijk om (woning)bouw mogelijk te maken in een gebied waar het juist nodig - en vereist - is de cultuurhistorische doelstellingen te versterken en stimuleren. De raad stelt zich op het standpunt dat er wel degelijk beletselen tegen bestemmingswijzigingen van gelijkluidende strekking bestaan en houdt de deur voor mogelijke precedentwerking daarom gesloten.
12.2.
De Afdeling stelt vast dat in het amendement, dat behoort bij het bestreden besluit, staat: "Bovendien leidt het toelaten van deze bebouwing tot ongewenste precedentwerking, er zijn vergelijkbare locaties waar men wil bouwen. Waar het nodig is de cultuurhistorische doelstellingen te versterken en te stimuleren dat storende bebouwing wordt geamoveerd, past het niet om storende bebouwing toe te voegen en men gewend raakt aan dit proces". Op de zitting heeft de raad zich echter op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat er concrete vergelijkbare locaties zijn waar men wenst te bouwen. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, is het bestreden besluit ook in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid, zoals bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, voorbereid. Daarnaast wordt, zoals hiervoor onder 10.4 is overwogen, niet afgeweken van het gemeentelijk Ruimte-voor-Ruimte beleid als zou worden meegewerkt aan de wens een woning mogelijk te maken op het perceel.
Het betoog slaagt.
12.3.
Het betoog van [appellant A] en [appellant B] dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de raad op het perceel aan de Omloop in Boskoop wel een woning met toepassing van de Ruimte-voor-Ruimte regeling heeft toegestaan, volgt de Afdeling niet. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad op de zitting naar voren heeft gebracht dat het perceel aan de Omloop is gelegen binnen een aangewezen transformatiegebied. De Afdeling stelt vast dat dit standpunt juist is. Daardoor is van gelijke gevallen geen sprake, nu het perceel zoals hiervoor onder 10.3 is vastgesteld niet binnen het aangewezen transformatiegebied ligt.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
13. Gelet op wat [appellant A] en [appellant B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover de raad daarbij het bestemmingsplan "Herbestemmen sierteelt binnen de contour 2021" voor het perceel Burgemeester Smitweg tussen [nummer] en [nummer] te Hazerswoude-Dorp niet heeft vastgesteld, is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre moet worden vernietigd.
14. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen over de vaststelling van het bestemmingsplan, voor zover het betreft het perceel en zal daartoe een termijn stellen.
15. De raad moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn van 22 september 2022, voor zover de raad het bestemmingsplan "Herbestemmen sierteelt binnen de contour 2021" niet heeft vastgesteld voor het perceel Burgemeester Smitweg tussen [nummer] en [nummer] te Hazerswoude-Dorp;
III. draagt de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. gelast de raad van de gemeente Alphen aan den Rijn om aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 te vergoeden, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. M. Soffers en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Knol
voorzitter
voorzitter
w.g. Wolvers-Poppelaars
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 december 2023
780-1037
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2:
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…].
Artikel 3:2:
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen."
Artikel 8:26:
1. De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
[…].
Artikel 3:46:
Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 3.1:
1. De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven. Deze regels betreffen in elk geval regels omtrent het gebruik van de grond en van de zich daar bevindende bouwwerken. Deze regels kunnen tevens strekken ten behoeve van de uitvoerbaarheid van in het plan opgenomen bestemmingen, met dien verstande dat deze regels ten aanzien van woningbouwcategorieën uitsluitend betrekking hebben op percentages gerelateerd aan het plangebied.
[…].
Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1:
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Bestemmingsplan "Sierteeltgebied"
Artikel 3.1:
De voor 'Agrarisch - Sierteelt' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het uitoefenen van sierteeltbedrijven, zoals bedoeld in artikel 1 lid 1.7 sub g;
[…]
f. de bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals (ontsluitings)wegen, nutsvoorzieningen, groenvoorzieningen, parkeervoorzieningen en water ten behoeve van wateraanvoer en -afvoer, waterberging en sierwater.
Artikel 3.2.2:
a. gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met uitzondering van kassen, bouwwerken voor waterberging en terreinafscheidingen, worden binnen het bouwvlak gebouwd;
b. op gronden met de aanduiding 'kas uitgesloten' is de bouw van kassen niet toegestaan;
c. algehele herbouw van de woning mag uitsluitend plaatsvinden op bestaande fundamenten;
d. de minimale afstand van gebouwen tot andere gebouwen dient 3 m te bedragen indien de gebouwen niet aan elkaar worden gebouwd;
e. de minimale afstand van bouwwerken tot de bestemming Water dient 5 m te bedragen;
f. de minimale afstand tot overig water dient 1 m te bedragen;
g. de minimale afstand van bouwwerken tot de zijdelingse perceelsgrens dient 3 m te bedragen;
h. overigens geldt ook het volgende:
Bestemmingsplan "Cultuurhistorie"
Artikel 5.1:
a. De voor 'Waarde - Cultuurhistorie - Uitvoeren werk(zaamheden)' aangewezen gronden zijn mede bestemd voor het behouden, versterken en beschermen van de specifieke waarden van de cultuurhistorische waardevolle objecten met een zeer hoge, hoge of gemiddelde cultuurhistorische waardering zoals beschreven in de cultuurhistorische waardenkaart,
b. waaronder begrepen:
1. landschappelijke verkavelingen en patronen;
2. waterstaatkundige structuren, elementen en objecten;
3. infrastructurele elementen, patronen en objecten;
4. opgaand groen;
5. parken en landgoedvijvers;
6. kleiputten;
7. objecten en structuren van de Alphense tankval uit de Tweede Wereldoorlog,
met inachtneming van artikel 5.2 Specifieke gebruiksregels en het bepaalde in hoofdstuk 3 en 4 van de planregels.
Artikel 5.3.1:
Het is verboden op of in de in artikel 5.1 bedoelde gronden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
a. het aanleggen, wijzigen, en verharden van wegen en paden en het aanleggen, wijzigen of aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
b. het aanleggen, verleggen en dempen van watergangen, sloten en andere waterpartijen;
c. het aanbrengen van drainage;
d. het verlagen van de bodem en het afgraven, ophogen en egaliseren van de gronden, waaronder begrepen het vergraven of ontgraven van bestaande kaden, dijken of taluds;
e. het aanleggen of aanbrengen van kaden of aanlegplaatsen;
f. het vellen en rooien van bomen, hakhout en andere houtopstanden en het verrichten van handelingen, die de dood of ernstige beschadiging daarvan ten gevolge hebben of kunnen hebben;
g. bebossen of anderszins beplanten met houtopstanden, waaronder begrepen de aanleg van boomgaarden als kleine landschapselementen;
h. het geheel of gedeeltelijk wijzigen, aantasten, vernietigen van waardevolle cultuurhistorische elementen;
i. het al dan niet tijdelijk opslaan en/of storten van bouw- en/of afval materialen.