Uitspraak
202103550/1/R3.
Datum uitspraak: 13 september 2023
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Almelo,
2. het college van burgemeester en wethouders van Almelo,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 april 2021 in zaak nr. 19/925 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college aan [bedrijf]) een omgevingsvergunning verleend voor de transformatie van een bestaand industriegebouw aan de Laan van Indië 26, 26a, 26b, 26c, 26d, 28, 28a, 28b, 28c en 28d te Almelo, naar commerciële ruimten.
Bij besluit van 5 april 2019 heeft het college het daartegen door [appellant A] gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het parkeren betreft, een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 april 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, voor zover het is ingesteld door [appellante B], en het beroep, voor zover het is ingesteld door [appellant A], gegrond verklaard, het besluit van 5 april 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld. [appellant A] en [appellante B] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant A] en [appellante B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft zijn zienswijze op het incidenteel hoger beroep gegeven.
Bij besluit van 24 december 2021 heeft het college het bezwaar van [appellant A] tegen het besluit van 17 juli 2018 gegrond verklaard ten aanzien van parkeren, een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellante B] beroepsgronden aangevoerd.
Het college heeft daarop gereageerd.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 5 juli 2023. [appellant A] en [appellante B], bijgestaan door mr. A.R. van Tilborg, het college, vertegenwoordigd door I. Piksen, bijgestaan door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Deventer, en [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], hebben door middel van een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
1. bedrijf] heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor de transformatie van een bestaand pand naar commerciële ruimten. Het pand staat bekend als "De Sterkerij", is een voormalig fabriekspand en staat op het voormalig industrieterrein "Indiëterrein" in Almelo. Het Indiëterrein wordt ontwikkeld tot woon- en werkgebied. Het gebied is opgedeeld in blokken. De Sterkerij staat in blok 7.
2. Het college heeft de omgevingsvergunning op 17 juli 2018 verleend voor de activiteit bouwen op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
In het besluit op bezwaar van 5 april 2019 staat dat in het besluit van 17 juli 2018 ten onrechte niet is getoetst aan de planregels van het bestemmingsplan "Parapluherziening parkeren". Op grond van deze regels moet op eigen terrein in de parkeerbehoefte worden voorzien. Dat is niet mogelijk. Daarom heeft het college bij het besluit op bezwaar voor het afwijken van het bestemmingsplan alsnog een omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo in samenhang gelezen met van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo. Dat is de zogeheten binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend omdat volgens het college aan de vereisten van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 4.3 van de planregels van het bestemmingsplan "Parapluherziening parkeren" is voldaan. Daarbij heeft het college verwezen naar de door [bedrijf] overgelegde notitie "Parkeerbalans Blok 7 / De Sterkerij Indiëterrein te Almelo" van Roelofs van 26 maart 2019 (hierna: notitie van Roelofs). Daarin wordt uitgegaan van een parkeerbehoefte van 57 parkeerplaatsen voor De Sterkerij.
3. [ appellant A] en [appellante B] wonen aan de [locatie], ten noorden van De Sterkerij. Zij vinden dat het college de omgevingsvergunning niet heeft mogen verlenen. Volgens hen wordt ten onrechte niet voorzien in voldoende parkeergelegenheid op het eigen terrein van De Sterkerij. Zij vrezen daarom voor parkeeroverlast.
4. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "De Sterkerij Indië" en het bestemmingsplan "Parapluherziening parkeren".
De voor deze zaak relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De uitspraak van de rechtbank
5. De rechtbank heeft vanwege het tegen het besluit van 5 april 2019 ingestelde beroep de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) gevraagd advies uit te brengen. De StAB heeft daarop advies uitgebracht (hierna: deskundigenbericht). De rechtbank heeft onder verwijzing naar dit deskundigenbericht het beroep tegen het besluit van 5 april 2019, voor zover ingesteld door [appellant A], gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het college terecht heeft geoordeeld dat de hal geen afzonderlijke parkeervraag genereert, maar dat het college bij de parkeervraag ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de parkeerbehoefte van het terras bij de horecavoorziening die in het gebouw is voorzien. Daardoor is sprake van een parkeerbehoefte van 62 parkeerplaatsen, in plaats van 57 parkeerplaatsen, waarvan het college is uitgegaan. Verder heeft de rechtbank onder verwijzing naar het deskundigenbericht overwogen dat het door een gebrek aan onderzoeksresultaten niet is te beoordelen in hoeverre in de omgeving van De Sterkerij in de parkeerbehoefte kan worden voorzien.
De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Dat heeft het college gedaan bij besluit van 24 december 2021. Dit besluit is ook onderwerp van dit geding.
De rechtbank heeft het beroep, voor zover ingesteld door [appellante B], niet-ontvankelijk verklaard, omdat [appellante B] geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 17 juli 2018.
Volgorde bespreking (hoger)beroepsgronden
6. Het incidenteel hoger beroep van [appellant A] en [appellante B] wordt hierna eerst beoordeeld. Daarna zal de Afdeling ingaan op het hoger beroep van het college. Ten slotte komt het herstelbesluit van 24 december 2021 aan de orde.
Toetsingskader
7. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Het hoger beroep van [appellant A] en [appellante B]
Ontvankelijkheid [appellante B]
8. [ appellante B] betoogt dat de rechtbank het beroep, voor zover het door haar is ingesteld, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat zij geen bezwaar heeft gemaakt. Zij voert aan dat zij het bezwaar dat door [appellant A] is ingesteld heeft ondersteund, dat zij de partner is van [appellant A] en dat zij met hem samenwoont. Verder brengt zij naar voren dat zij het woord heeft gevoerd op de zitting bij de rechtbank en dat op de zitting niet aan de orde is geweest dat zij geen beroep kon in[stellen.
8.1.
De Afdeling begrijpt dat, omdat [appellante B] het woord heeft gevoerd op de zitting van de rechtbank en de rechter toen niet op de mogelijke niet-ontvankelijkheid heeft gewezen, de uitspraak in zoverre als een verrassing is gekomen. Uit het proces-verbaal van de zitting blijkt ook niet dat de rechter dit op de zitting heeft besproken. Dat neemt echter niet weg dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) eraan in de weg staat dat beroep wordt ingesteld door een partij die geen bezwaar heeft gemaakt. Vaststaat dat [appellante B] zelf geen bezwaar heeft gemaakt omdat het bezwaarschift alleen op naam van [appellant A] staat. De omstandigheden dat [appellante B] het bezwaarschrift van [appellant A] heeft ondersteund, dat zij de partner is van [appellant A], met hem samen woont en namens hem het woord heeft gevoerd op de zitting, kunnen daar niets aan veranderen. Dat de rechter dit op de zitting niet heeft besproken betekent dus niet dat zijn oordeel dat [appellante B] geen bezwaar heeft gemaakt niet juist is.
Het betoog slaagt niet.
In de hierna volgende overwegingen zal daarom alleen [appellant A] worden weergegeven als partij.
Parkeerbehoefte centrale hal
9. [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond dat niet duidelijk is wat de functie is van de bijeenkomstruimte die op de plattegrond bij het bouwplan is aangegeven. De gevolgen van deze ruimte voor de parkeerbehoefte zijn daarom ook niet duidelijk en dat geldt ook voor het antwoord op de vraag of op dat punt zich strijd voordoet met het bestemmingsplan. Hij wijst er daarbij op dat in het aanvraagformulier als gebruiksfunctie "bijeenkomst" staat vermeld en dat ook op de bij de aanvraag behorende tekeningen de hal een bijeenkomstfunctie heeft. Op de tekeningen bij het besluit op bezwaar van 5 april 2019 staat weliswaar dat de centrale hal een publieke functie heeft, maar de aanvraag is niet aangepast. Daardoor doet zich volgens [appellant A] strijd voor met het rechtszekerheidsbeginsel. Hij vreest dat de centrale hal zal worden gebruikt voor bijeenkomsten voor derden, zoals een receptie van een trouwerij.
9.1.
De rechtbank heeft onder verwijzing naar het deskundigenbericht geoordeeld dat de hal uitsluitend een interne functie heeft en geen zelfstandige parkeervraag genereert. Wel is een percentage ervan toebedeeld aan de parkeervraag van de aangrenzende ruimten en dat zijn de kantoorfunctie en de horecafunctie. De rechtbank heeft overwogen dat het een kwestie van handhaving is als de publieke ruimte wordt gebruikt voor andere doeleinden dan verkeersdoeleinden voor de ter plekke toegestane kantoor- en horecafuncties. De rechtbank is dus, anders dan [appellant A] betoogt, wel op zijn beroepsgrond over de functie van de bijeenkomstruimte ingegaan. Het betoog slaagt in zoverre niet.
9.2.
Het ter plaatse geldende plan "De Sterkerij" kent aan de gronden waarop de Sterkerij staat de bestemming "Gemengd-1" toe. Deze gronden zijn volgens artikel 3.1 van de planregels bestemd voor onder meer kantoren, maatschappelijke voorzieningen en (ondergeschikte) horeca.
9.3.
De vrees van [appellant A] voor grootschalige bijeenkomsten van derden in de centrale hal die ook leiden tot een afzonderlijke parkeerbehoefte, waarmee bij het bepalen van de parkeervraag geen rekening is gehouden, acht de Afdeling niet gegrond. In het besluit op bezwaar staat dat de plattegrondtekeningen V0 en V1 van 11 juni 2018 worden vervangen door de plattegrondtekeningen V0 en V1 van 12 maart 2019. Van deze laatste tekeningen moet dus worden uitgegaan. Het betoog van [appellant A] dat daarover onduidelijkheid bestaat, heeft de rechtbank terecht niet gevolgd. Op de tekeningen van 12 maart 2019 staat "publieke ruimte" vermeld. Er is geen aanleiding voor de conclusie dat daarmee bijeenkomsten zoals feesten en recepties voor bruiloften, zijn toegestaan. Dergelijke bijeenkomsten kunnen ook niet worden begrepen onder maatschappelijke voorzieningen als bedoeld in artikel 3.1, gelezen in samenhang met artikel 1.32 van de planregels en, zoals het college en [bedrijf] op de zitting naar voren hebben gebracht, is ook niet beoogd om dergelijke bijeenkomsten te houden. Om verwarring te voorkomen is daarom de vermelding "bijeenkomstfunctie" op de tekeningen bij de aanvraag, bij het besluit op bezwaar vervangen door de vermelding "publieke ruimte" op de tekeningen van 12 maart 2019, zo volgt uit het besluit op bezwaar. Deze vermelding op de tekening maakt het dus niet mogelijk deze ruimte te gebruiken voor bijeenkomsten van derden, zoals een receptie of een trouwerij. Dat sluit ook aan bij artikel 3.3.1, onder f, van de planregels dat het gebruik van de horecaruimte voor recepties, feesten en partijen niet toestaat.
Het voorgaande betekent dat de Afdeling met de rechtbank van oordeel is dat de parkeerbehoefte in zoverre niet is onderschat.
Het betoog slaagt niet.
Het hoger beroep van het college
Terras
10. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat bij het berekenen van de parkeervraag rekening moet worden gehouden met het terras bij de horecavoorziening. Het college voert daarvoor aan dat het terras geen onderdeel is van de aangevraagde en verleende omgevingsvergunning. Verder is de horecafunctie op grond van artikel 3.1, onder d en e, van de planregels een aan de overige functies in het gebouw ondergeschikte functie, zodat het niet reëel en nodig is om het terras als zelfstandige functie bij het berekenen van de parkeerbehoefte te betrekken. Daarnaast is het terras beperkt van omvang en is het volgens het college niet te verwachten dat, wanneer het eventuele terras volledig bezet is, bij mooi weer, ook de binnenruimte van de horecaruimte maximaal wordt bezet.
10.1.
De rechtbank heeft, onder verwijzing naar het deskundigenbericht, geoordeeld dat het college het terras niet buiten de berekening van de parkeervraag mocht laten, omdat het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Sterkerij Indië" de aanduiding "terras" toekent aan het gedeelte van het plangebied ten zuiden van het gebouw. In paragraaf 5.4 van het deskundigenbericht staat in dit verband dat uit de "Horecavisie De Sterkerij", waar in artikel 3.3.1, onder g, van de planregels naar wordt verwezen, volgt dat met de horecafunctie in het gebouw wordt gedoeld op een horeca-restaurant. Daar kunnen volgens het deskundigenbericht ook recepties en besloten gelegenheden worden gehouden. Verder blijkt uit niets dat er een relatie is met de andere functies in het gebouw. Dat betekent volgens het deskundigenbericht dat moet worden uitgegaan van een worstcase-situatie, waarbij wordt uitgekomen op een parkeerbehoefte van in totaal 30 parkeerplaatsen voor de horeca, in plaats van 25 parkeerplaatsen, waarvan het college is uitgegaan.
10.2.
In artikel 3.1, aanhef en onder d en e, van de planregels van het bestemmingsplan "De Sterkerij Indië" is bepaald dat de voor "Gemengd-1" aangewezen gronden zijn bestemd voor (ondergeschikte) horeca en horeca ter plaatse van de aanduiding "terras".
10.3.
Ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar van 5 april 2019 moest op grond van artikel 4.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan "Parapluherziening parkeren" worden getoetst aan de uitwerking van de daarin genoemde beleidsnota, te weten de Beleidsregel Parkeernormen Almelo. Daarin staat dat de actuele parkeerkencijfers van het CROW worden gehanteerd als parkeernormen. Deze actuele parkeerkencijfers zijn de parkeerkencijfers van de CROW-publicatie uit 2018. De parkeervraag is daarin gerelateerd aan het bruto vloeroppervlak van verschillende functies, waaronder de functie horeca. In de hiervoor in R.O. 2 genoemde notitie van Roelofs, waar het college zich op heeft gebaseerd, is overeenkomstig het beleid ook uitgegaan van de CROW-parkeerkencijfers. Het beleid dat het college hanteert bij het toepassen van de regels uit de Parapluherziening parkeren gaat dus uit van de CROW-parkeerkencijfers en die bepalen dat de parkeervraag voor horeca wordt bepaald aan de hand van het bruto vloeroppervlak.
Een terras valt niet binnen het bruto vloeroppervlak. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 23 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3413, onder 13.2, wordt het bruto vloeroppervlak in de betrokken CROW-publicatie namelijk gedefinieerd als de oppervlakte van het gebied dat wordt begrensd door de buitenomtrek van de omringende opgaande scheidingsconstructies, gemeten op vloerniveau(s). Dat betekent dat alleen de binnenruimte en niet ook het terras in aanmerking wordt genomen bij het bepalen van de parkeervraag. Het college heeft geen aanleiding hoeven zien daarvan af te wijken. Zoals volgt uit uitspraken van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1047, onder 14.3, en van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:78, onder 7.1, kunnen er omstandigheden zijn op grond waarvan een terras wel van betekenis moet worden geacht voor het bepalen van de parkeervraag. Maar dat is hier niet het geval. In dit geval heeft het college er op gewezen dat het terras, in relatie tot de binnenruimte van de horecavoorziening, beperkt van omvang is en dat van het terras vooral gebruik zal worden gemaakt bij mooi weer, waarbij het niet voor de hand ligt dat dan ook veel klanten binnen gaan zitten. De Afdeling ziet, anders dan de rechtbank, geen aanleiding om dit niet te volgen. Daarbij is ook van belang dat in artikel 3.3.1, onder f, van de planregels van het bestemmingsplan "De Sterkerij Indië" is bepaald dat, anders dan waarvan in het deskundigenbericht is uitgegaan, horecaruimten en bijbehorende terrassen niet mogen worden gebruikt voor recepties, feesten en partijen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich onder deze omstandigheden op het standpunt mogen [stellen dat de berekende parkeerbehoefte van de horecavoorziening in dit geval ook de behoefte van de gebruikers van het horecaterras omvat. Het was niet nodig voor het terras extra parkeerplaatsen mee te nemen. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat bij het bepalen van de parkeervraag afzonderlijk rekening had moeten worden gehouden met het horecaterras.
Het betoog van het college slaagt alleen al daarom.
10.4.
Nu het betoog al slaagt kan en zal de Afdeling de door partijen opgeworpen vraag of het terras al dan niet onderdeel is van de aanvraag en in die zin al dan niet bij de beoordeling van het bouwplan moet worden betrokken, in het midden laten.
Parkeerruimte
11. Het college kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat het college niet heeft aangetoond dat er voldoende ruimte is om het tekort aan parkeerplaatsen op te vangen buiten het eigen terrein. Volgens het college staat niet ter discussie dat binnen blok 7 op het Indiëterrein sprake is van een parkeerbehoefte van 100 parkeerplaatsen en dat, omdat er binnen dit blok 95 parkeerplaatsen zijn, alleen voor een tekort van 5 parkeerplaatsen buiten blok 7 ruimte moet worden gevonden. Het college stelt dat uit de aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegde notitie van Roelofs volgt dat er buiten blok 7 22 parkeerplaatsen beschikbaar zijn binnen een loopafstand van 100 m van De Sterkerij, zodat daar ruimschoots kan worden voorzien in het tekort aan parkeerplaatsen binnen blok 7. Het college wijst er verder op dat dit wordt bevestigd in de aan de StAB overgelegde parkeerbalansen van de omliggende blokken. Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte deze parkeerbalansen niet in beschouwing genomen. Het college wijst er daarnaast op dat door een loopafstand van 100 m te hanteren, is uitgegaan van een worstcase-benadering, omdat op grond van de CROW-publicatie ook een afstand van 200 m tot 800 m had kunnen worden toegepast. Het college vindt dan ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college had moeten aangeven welke parkeerplaatsen precies beschikbaar zijn in de verschillende blokken op het Indiëterrein en dat parkeerdrukmetingen hadden moeten worden uitgevoerd om aan te tonen dat deze parkeerplaatsen niet door bezoekers van het gemeentehuis, het treinstation en het centrum worden gebruikt. Daarbij wijst het college erop dat het Indiëterrein nog in aanbouw is, waardoor een parkeerdrukmeting ook niet voldoende inzicht kan geven. Het college stelt verder dat de afstanden van het Indiëterrein tot het station, het gemeentehuis en het centrum van Almelo zo groot zijn dat het niet nodig is om daarmee bij het beoordelen van de restcapaciteit rekening te houden. Daarbij komt dat er meerdere parkeergelegenheden zijn tussen het Indiëterrein en het gemeentehuis en station, waaronder een parkeergarage waar reizigers korting krijgen. Bovendien zijn er parkeerplaatsen beschikbaar voor medewerkers van de gemeente, waarbij nog van belang is dat zij worden gestimuleerd om gebruik te maken van het openbaar vervoer. Ten slotte wijst het college erop dat het maatgevende moment waarmee is gerekend de koopavond is en dat dan het aantal medewerkers op en bezoekers aan het gemeentehuis beperkt zal zijn.
11.1.
De rechtbank heeft, onder verwijzing naar het deskundigenbericht, geoordeeld dat de restcapaciteit aan parkeerplaatsen die buiten het eigen terrein voor De Sterkerij zou kunnen worden benut, door bijvoorbeeld dubbelgebruik, niet is te berekenen, vanwege een gebrek aan voldoende onderzoekresultaten. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat niet is aangegeven welke parkeerplaatsen buiten het eigen terrein beschikbaar zijn voor De Sterkerij en dat ook niet inzichtelijk is gemaakt in hoeverre de parkeerbalansen voor de blokken 5, 6, 8, 10, 11 en 12 sluitend zijn gemaakt. Verder heeft de rechtbank van belang geacht dat een deel van het Indiëterrein binnen een acceptabele loopafstand van 800 m van het gemeentehuis ligt en dat aannemelijk is dat werknemers van het gemeentehuis gebruik zullen maken van parkeerplaatsen op het Indiëterrein. Daarover had in parkeerbalansen voor de blokken op het Indiëterrein inzicht moeten worden gegeven. Daarnaast heeft de rechtbank de [stelling in het deskundigenbericht gevolgd dat een parkeerdrukmeting nodig is om aan te tonen of het treinstation invloed heeft op de parkeersituatie op het Indiëterrein.
In het deskundigenbericht staat over het ontbreken van onderzoeksresultaten vermeld dat uit parkeerbalansen van de blokken 5, 6, 8, 10, 11 en 12 of een parkeerbalans van het gehele Indiëterrein, in combinatie met de parkeerbalans voor blok 7, moet blijken in hoeverre er parkeerplaatsen beschikbaar zijn binnen een loopafstand van 100 m van De Sterkerij. In het deskundigenbericht is daarbij aangetekend dat vanwege tussenliggende bebouwde percelen en omdat niet is gerekend vanaf het middelpunt van het gebouw De Sterkerij of vanaf de ingangen van het gebouw, bepaalde delen in de blokken rondom De Sterkerij op een grotere loopafstand liggen dan waarvan het college is uitgegaan. In het deskundigenbericht staat dat vanwege de loopafstanden van de Sterkerij tot het centrum van Almelo van 700 m en het gemeentehuis van 950 m het aannemelijk is dat werknemers van het gemeentehuis in de directe omgeving van De Sterkerij zullen parkeren. Ook het treinstation, dat op een loopafstand van 900 m van De Sterkerij ligt, is volgens het deskundigenbericht mogelijk van invloed op de parkeersituatie.
11.2.
Zoals hiervoor in R.O. 2 is overwogen heeft het college zich bij het beoordelen van de parkeerbehoefte gebaseerd op de notitie van Roelofs, waarin voor De Sterkerij een parkeerbehoefte is berekend van 57 parkeerplaatsen. Die behoefte kan niet op eigen terrein worden opgevangen. Vervolgens is bezien of in blok 7 voldoende ruimte is om deze parkeervraag op te vangen. Daarvoor is het aantal beschikbare parkeerplaatsen in blok 7 afgezet tegen de totale parkeerbehoefte binnen dit blok. Inclusief de parkeerbehoefte van De Sterkerij is de totale parkeerbehoefte binnen blok 7 138 parkeerplaatsen, waarbij, zoals in de Beleidsregel Parkeernormen Almelo is voorgeschreven, is uitgegaan van de maximale parkeerkencijfers uit de CROW-publicatie als parkeernorm. De totale parkeercapaciteit binnen blok 7 is 95 parkeerplaatsen. In de notitie is vervolgens onderzocht of dubbelgebruik van parkeerplaatsen mogelijk is, aan de hand van de in de CROW-publicatie opgenomen aanwezigheidspercentages. Deze percentages zijn gekoppeld aan de berekende parkeervraag. Daaruit volgt dat de parkeerbehoefte op het maatgevende moment, dat is het moment waarop de parkeervraag het hoogst is, in blok 7 100 parkeerplaatsen is. Omdat in blok 7 95 parkeerplaatsen beschikbaar zijn, betekent dit dat er een tekort van 5 parkeerplaatsen is op het maatgevende moment. Die parkeerbehoefte moet dus buiten blok 7 worden opgevangen.
Volgens de notitie van Roelofs zijn er in de omgeving van blok 7 voldoende parkeerplaatsen om dit tekort van 5 parkeerplaatsen op te vangen. Daarbij is uitgegaan van een loopafstand van 100 m. Binnen deze afstand zijn er volgens de notitie van Roelofs in totaal 106 parkeerplaatsen, in de blokken 5, 8, 10, 11 en 12 van het Indiëterrein. Deze parkeerplaatsen voorzien, uitgaande van een parkeernorm van 1,8 voor grondgebonden woningen, in een parkeerbehoefte van 58 woningen. Als daarop de aanwezigheidspercentages voor het maatgevende moment worden toegepast, zijn er in deze blokken in totaal nog 22 parkeerplaatsen vrij, waarmee in het tekort van 5 parkeerplaatsen kan worden voorzien. Daarbij is er in de notitie van Roelofs op gewezen dat voor de functie werken volgens de CROW-publicatie mag worden uitgegaan van een grotere loopafstand van 200 tot 800 m. Daarom is met 100 m een ruime en veilige marge aangehouden en zal het resultaat in de praktijk gunstiger uitvallen, zo staat in de notitie.
11.3.
De Afdeling overweegt dat niet in geding is dat de parkeercapaciteit binnen blok 7 95 openbare parkeerplaatsen is, zoals in de notitie van Roelofs staat. Over de 106 parkeerplaatsen buiten blok 7, die in de notitie van Roelofs zijn betrokken, overweegt de Afdeling het volgende.
Het college heeft, ter verduidelijking van wat in de notitie van Roelofs staat, aan de StAB parkeerbalansen en inrichtingstekeningen van de blokken 5, 8, 10, 11 en 12 overgelegd. De overgelegde parkeerbalansen geven aan wat de parkeerbehoefte binnen deze afzonderlijke blokken is en hoeveel parkeerplaatsen er zijn. Daarbij is niet uitgegaan van dubbelgebruik. Op de overgelegde inrichtingstekeningen zijn parkeerplaatsen ingetekend. Verder heeft [bedrijf] bij de zienswijze over het deskundigenbericht een inrichtingstekening aan de rechtbank overgelegd, waarop de parkeerplaatsen binnen een cirkel van 100 m van De Sterkerij zijn te zien.
In het deskundigenbericht is erop gewezen dat de afstand van 100 m, waarvan in de notitie van Roelofs is uitgegaan, niet de daadwerkelijke loopafstand tot parkeerplaatsen weergeeft, omdat daarmee niet is uitgegaan van het middelpunt of de ingangen van het gebouw De Sterkerij en tussenliggende percelen bebouwd zijn. De Afdeling overweegt dat het bouwplan voorziet in voornamelijk commerciële ruimten met daarbij een (ondergeschikte) horecavoorziening. Volgens de CROW-publicatie uit 2018 is voor de functie werken een loopafstand van 200 m tot 800 m acceptabel en voor de functie ontspanning, waaronder de horeca valt, geldt een acceptabele loopafstand van 100 m tot 600 m. In paragraaf 6.3 van het deskundigenbericht staat dat de loopafstanden voor de functies die in De Sterkerij zijn voorzien in het algemeen groter zijn dan 100 m, ook voor de functie horeca. De Afdeling stelt vast dat het aantal parkeerplaatsen buiten blok 7 die in de notitie van Roelofs in beschouwing zijn genomen, volgens de overgelegde inrichtingstekeningen in ieder geval wel alle liggen binnen de minimale acceptabele loopafstand voor de functie werken van 200 m van het middelpunt of de ingang van het gebouw De Sterkerij. Deze afstand vindt het college ook aanvaardbaar, zoals hij in het hogerberoepschrift en op de zitting naar voren heeft gebracht. Voor zover de in de notitie van Roelofs betrokken 106 parkeerplaatsen buiten blok 7 dus verder dan 100 m zouden liggen, heeft het college deze toch bij zijn oordeel mogen betrekken omdat deze in ieder geval binnen een acceptabele loopafstand van 200 m liggen.
11.4.
Anders dan de rechtbank vindt de Afdeling dat het college de parkeervraag die van het gemeentehuis en van het treinstation uitgaat niet bij het beoordelen van de parkeerbehoefte van De Sterkerij heeft hoeven betrekken. De loopafstanden van het gemeentehuis, het treinstation en overigens ook het centrum van Almelo tot De Sterkerij zijn groter dan de afstanden die volgens de CROW-publicatie maximaal acceptabel zijn voor de verschillende functies. De loopafstand van 800 m voor de functie werken is in de CROW-publicatie de grootste maximale afstand. De afstand van het gemeentehuis tot het Indiëterrein valt wel binnen deze maximale loopafstand van 800 m. Maar het college heeft erop gewezen dat er tussen het Indiëterrein en het gemeentehuis en station parkeergelegenheid is, waaronder 2 parkeergarages. In één van deze parkeergarages krijgen reizigers korting. Daarnaast zijn er parkeerplaatsen beschikbaar voor medewerkers van de gemeente. Bovendien worden zij gestimuleerd om gebruik te maken van het openbaar vervoer. De Afdeling acht het gelet daarop, en op de loopafstanden, niet aannemelijk dat de parkeerdruk op het Indiëterrein vanwege het gemeentehuis, het station en het centrum van Almelo van zodanige betekenis zal zijn dat niet van de conclusies uit de notitie van Roelofs over het dubbelgebruik van de in de omgeving van De Sterkerij aanwezige parkeerplaatsen kan worden uitgegaan. Daarbij is ook van belang dat het college op de zitting naar voren heeft gebracht dat er geen sprake is van onaanvaardbare parkeerdruk op het Indiëterrein. [appellant A] heeft dat niet weersproken. Het college heeft dus de parkeervraag die van het gemeentehuis en van het treinstation uitgaat niet bij het beoordelen van de parkeerbehoefte van De Sterkerij hoeven betrekken.
11.5.
Een parkeerdrukmeting en een verduidelijking of aanvulling van de aan de StAB overgelegde parkeerbalansen heeft het college, anders dan de rechtbank heeft overwogen, naar het oordeel van de Afdeling ook niet nodig hoeven achten bij de beoordeling of de parkeervraag van De Sterkerij buiten het eigen terrein en blok 7 in de omgeving kan worden opgevangen. Uit de overgelegde parkeerbalansen van de blokken 5, 8, 10, 11 en 12, welke blokken in de notitie van Roelofs zijn betrokken bij de vraag of in de omgeving buiten blok 7 voldoende parkeercapaciteit is om het tekort van 5 plaatsen op te vangen, volgt dat per saldo aan de parkeerbehoefte in deze blokken kan worden voldaan. Daaruit volgt ook dat daarenboven ruimte is voor de opvang van het tekort van 5 plaatsen, waarbij nog niet is betrokken het dubbelgebruik van parkeerplaatsen. Zoals hiervoor in R.O. 11.2 is overwogen is in de notitie van Roelofs berekend dat bij dubbelgebruik een parkeercapaciteit op het maatgevende moment van 22 parkeerplaatsen bestaat. De Afdeling ziet geen aanleiding voor de conclusie dat in de notitie van Roelofs niet van het dubbelgebruik van de in aanmerking genomen hoeveelheid parkeerplaatsen mocht worden uitgegaan aan de hand van de op de CROW-publicatie gebaseerde aanwezigheidspercentages voor de verschillende functies.
Voorts heeft het college mogen afzien van het uitvoeren van een parkeerdrukmeting omdat het Indiëterrein nog in ontwikkeling is en een meting op dit moment dus geen betrouwbaar resultaat geeft.
De rechtbank is daarom ten onrechte tot het oordeel gekomen dat onvoldoende onderzoeksresultaten beschikbaar zijn om te beoordelen of in de parkeerbehoefte kan worden voorzien.
11.6.
De Afdeling ziet ook verder geen grond voor het oordeel dat wat in de notitie van Roelofs staat niet kan worden gevolgd. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft het college zich daarom naar het oordeel van de Afdeling op de notitie van Roelofs mogen baseren voor zijn conclusie dat er voldoende parkeercapaciteit is in de omgeving van De Sterkerij om de parkeerbehoefte van het bouwplan buiten het eigen terrein op te vangen. Het college heeft geen aanleiding hoeven zien voor de conclusie dat het woon- en leefklimaat in de directe omgeving en de parkeersituatie in de openbare ruimte daardoor onevenredig wordt aangetast.
De conclusie is dat het college zich op het standpunt heeft mogen [stellen dat wordt voldaan aan de vereisten van artikel 4.3 van de planregels van het bestemmingsplan "Parapluherziening parkeren" en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo voor het verlenen van de omgevingsvergunning.
Het betoog van het college slaagt.
Conclusie hoger beroep en beroep tegen het besluit van 5 april 2019
12. Het incidenteel hoger beroep van [appellant A] en [appellante B] is ongegrond. De uitspraak blijft dus in stand, voor zover daarin het beroep van [appellante B] niet-ontvankelijk is verklaard. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak moet dan ook worden vernietigd, voor zover daarbij het besluit van 5 april 2019 is vernietigd en het college daarbij is opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen. Uit het voorgaande volgt ook dat het door [appellant A] bij de rechtbank ingediende beroep tegen het besluit op bezwaar van 5 april 2019 alsnog ongegrond is en dat dit besluit alsnog in stand blijft.
Het beroep tegen het herstelbesluit
13. Bij besluit van 24 december 2021 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw op het bezwaar van [appellant A] beslist. Het college heeft daarbij het bezwaar ten aanzien van het parkeren gegrond verklaard en een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard.
14. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
15. Het herstelbesluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank wat betreft het aspect parkeren. De uitspraak zal op dit punt worden vernietigd. Daarom is de grondslag aan het herstelbesluit komen te ontvallen. Alleen al daarom moet het herstelbesluit worden vernietigd.
Redelijke termijn
16. [ appellant A] en [appellante B] hebben op de zitting verzocht om vergoeding van de immateriële schade die zij hebben geleden wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
16.1.
De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek van [appellant A] en [appellante B] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, waartoe de Afdeling het onderzoek zal heropenen. Aan deze zaak is het nr. 202103550/2/R3 toegekend.
Proceskosten
17. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Almelo gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant A] en [appellante B] ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 april 2021 in zaak nr. 19/925, voor zover daarbij het besluit van 5 april 2019 is vernietigd en het college daarbij is opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen;
IV. verklaart het beroep tegen het besluit van 5 april 2019, voor zover het is ingesteld door [appellant A], ongegrond;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Almelo van 21 december 2021, kenmerk Z/19/106483.
VII. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder zaak nr. 202103550/2/R3 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Ten Veen
voorzitter
voorzitter
w.g. Witsen
griffier
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 september 2023
378
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:13
Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Bestemmingsplan "De Sterkerij Indië"
Artikel 1.29
horeca: een horecabedrijf bedoeld als wijkvoorziening met een onderscheidend een kwalitatief hoogwaardig horecaconcept, passend bij de visie zoals beschreven in Bijlage 1 bij deze regels.
artikel 1.30
horecabedrijf: een bedrijf of in[stelling met een wijkverzorgende functie met de daarbij behorende ruimtelijke uitstraling met een onderscheidend en kwalitatief hoogwaardig horecaconcept, waar bedrijfsmatig bereide hoogwaardigere etenswaren (al dan niet voor consumptie ter plaatse) worden verstrekt.
artikel 1.32
maatschappelijke voorzieningen: educatieve, sociaal en/of medische, sociaal-culturele, levensbeschouwelijke, recreatieve voorzieningen en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening, niet zijnde een dansschool, verslavingszorg, daklozenopvang of hiermee vergelijkbare voorzieningen.
artikel 1.34
ondergeschikte horeca: horeca welke dient ter ondersteuning van de hoofdfunctie en daar onderdeel van uitmaakt, waarbij de horecafunctie qua oppervlak, aard en ruimtelijke uitstraling ondergeschikt is aan de hoofdfunctie, de horecafunctie uitsluitend te bereiken is via de entree van de hoofdfunctie en de openingstijden van de horecafunctie niet langer zijn dan de openingstijden van de hoofdfunctie, zoals een kantine.
Artikel 3.1
De voor 'Gemengd-1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het uitoefenen van ambachtelijke bedrijven/bedrijvigheid die voorkomen/voorkomt in milieucategorieën 1 en 2, zoals vermeld in de bij deze regels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten - 1, met inbegrip van ondergeschikte detailhandel;
b. kantoren;
c. maatschappelijke voorzieningen;
d. (ondergeschikte) horeca;
e. horeca terras ter plaatse van de aanduiding 'terras';
(…)
Artikel 3.3
3.3.1 Strijdig gebruik
a. Het gebruik van gronden voor een horeca terras, anders dan ter plaatse van de aanduiding "terras";
b. Het gebruik van bouwwerken voor het hebben van gasten tussen 23.00 uur en 9.00 uur;
c. Het gebruik van gronden voor het hebben van gasten tussen 21.00 uur en 9.00 uur;
d. Het gebruik van gronden voor het hebben van gasten buiten de aanduiding "terras";
e. Het gebruik van gronden en bouwwerken voor het in gebouwen ten gehore brengen van muziek, anders dan achtergrondmuziek alsmede het gebruik van gronden en bouwwerken voor het buiten gebouwen ten gehore brengen van muziek of versterkte spraak;
f. Het gebruik van horecaruimten en bijbehorende terrassen ten behoeve van recepties, feesten en partijen;
g. Tot een met de bestemming strijdig gebruik wordt in elk geval gerekend het gebruik en het in gebruik laten nemen van het horecabedrijf zonder passend te zijn in de horeca visie zoals opgenomen in Bijlage 1 van deze regels.
3.3.4 Horeca terras
Voor een horecaterras geldt:
a. maximum bruto vloeroppervlak: 50 m2
b. maximum aantal zitplaatsen van: 25.
Bestemmingsplan "Parapluherziening parkeren"
Artikel 4.1
a. Een omgevingsvergunning voor het bouwen, het uitbreiden en/of het wijzigen van de functie van gebouwen en/of gronden wordt slechts verleend indien bij de aanvraag om een omgevingsvergunning wordt aangetoond dat gelet op de omvang of de bestemming van het gebouw en/of gronden in voldoende mate wordt voorzien in ruimte voor het parkeren of stallen van motorvoertuigen in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Hierbij gelden de parkeernormen, zoals vastgelegd in de vastgestelde beleidsnota Parkeerbeleidsplan Gemeente Almelo "Parkeren Optimaliseren 2013-2018". Indien deze beleidsregel gedurende de planperiode wordt gewijzigd (herzien, aangevuld of nader uitgewerkt), treedt diens rechtsopvolger hiervoor in de plaats.
(…)
Artikel 4.3
a. Burgemeester en wethouders kunnen bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 4.1 en 4.2:
1. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
2. voor zover op andere wijze in de nodige parkeerruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.
b. De vergunning als bedoeld in lid 4.3 a. kan slechts verleend worden, indien:
1. het woon- en leefklimaat in de directe omgeving niet onevenredig wordt aangetast; en
2. de parkeersituatie in de openbare ruimte niet onevenredig wordt aangetast.
Artikel 4.4
Tot een strijdig gebruik wordt in ieder geval gerekend het gebruik van gronden en bouwwerken met een parkeerbehoefte dan wel een behoefte aan ruimte voor het laden en lossen van goederen zonder dat hierin in voldoende mate is voorzien overeenkomstig het gestelde onder artikel 4.1 en 4.2.