Uitspraak
201701963/1/R1.
Datum uitspraak: 12 januari 2022
Datum uitspraak: 12 januari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Purmerend,
appellante,
en
de raad van de gemeente Purmerend,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Reparatie Wheermolen 2012 - tankstation en groenstroken 2017" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Tamoil Nederland B.V. een nadere uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:45, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu (hierna: staatssecretaris), die geen partij is, verzocht schriftelijke inlichtingen te verstrekken. De staatssecretaris heeft aan het verzoek gevolg gegeven.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een grote kamer.
De voorzitter van de Afdeling heeft staatsraad mr. R.J.G.M. Widdershoven (hierna: staatsraad advocaat-generaal) verzocht om een conclusie, als bedoeld in artikel 8:12a van de Awb. De conclusie heeft tevens betrekking op zaak nr. 201705745/1/A1 (over de omgevingsvergunning).
De Afdeling heeft beide zaken gevoegd ter zitting behandeld op 10 november 2017, waar [appellante], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, en drs. S. Koot, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Tamoil, vertegenwoordigd door mr. M.J.H. Koch, als partij gehoord. De staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.R.C. Tieman, is ter zitting gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
De staatsraad advocaat-generaal heeft op 22 december 2017 geconcludeerd (ECLI:NL:RVS:2017:3557).
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellante], de raad, Tamoil en de staatssecretaris op de conclusie gereageerd.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Bijlage
1. De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Het plan
2. Het plan heeft betrekking op het perceel John F. Kennedyplein 30 en een aantal groenstroken ten noorden van de Henri Dunantstraat in Purmerend. Op het perceel John F. Kennedyplein 30 is sinds 1972 een tankstation gevestigd. Vanaf 1977 verkoopt het tankstation ook LPG. Het tankstation wordt geëxploiteerd door Tamoil. In het plan is het bestaande tankstation als zodanig bestemd, met inbegrip van de verkoop van LPG. Daartoe is aan de gronden de bestemming "Bedrijf" toegekend, met de aanduiding "verkoop motorbrandstoffen met LPG". In artikel 3.1, aanhef en onder a, van de planregels is vastgelegd dat de jaarlijkse doorzet van LPG maximaal 499 m³ bedraagt.
3. Het plan is vastgesteld vanwege de actualiseringsverplichting van de Wet ruimtelijke ordening en naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:37. In deze uitspraak heeft de Afdeling naar aanleiding van het beroep van onder anderen [appellante] het besluit van de raad van 31 januari 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Wheermolen 2012" vernietigd voor zover dat betrekking had op de planregeling voor de gronden van het LPG-tankstation. De Afdeling heeft de planregeling vernietigd omdat - verkort weergegeven - niet werd voldaan aan de afstandseisen voor LPG-tankstations die ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan golden op grond van de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: Revi). De Afdeling heeft geoordeeld dat de raad niet vooruit mocht lopen op de wijziging (verkleining) van de aan te houden afstanden tot (beperkt) kwetsbare objecten in de Revi. Als gevolg van de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2014 werd voor de planregeling voor het LPG-tankstation teruggevallen op het bestemmingsplan "Wheermolen 1980". Ook dit bestemmingsplan staat ter plaatse de verkoop van LPG toe.
Eén kwestie, twee procedures
4. [ appellante] woont op een afstand van ongeveer 125 m ten noordoosten van het tankstation. Haar beroep is niet gericht tegen de aanwezigheid van het tankstation als zodanig, maar heeft alleen betrekking op de verkoop van LPG. Zij wil met de procedures tegen het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning bereiken dat die verkoop wordt gestaakt en ook juridisch onmogelijk wordt gemaakt.
5. Van belang voor de beoordeling van het beroep tegen het bestemmingsplan is dat het college van burgemeester en wethouders van Purmerend (hierna: college) bij besluit van 18 januari 2016 aan Tamoil een omgevingsvergunning heeft verleend voor het veranderen van de werking van het LPG-tankstation. Bij deze omgevingsvergunning zijn twee aanvullende voorschriften gesteld voor het in werking hebben van de inrichting van Tamoil. Het gaat om de voorschriften 1.1 en 1.2. Hierin is vastgelegd dat het tankstation alleen bevoorraad mag worden door LPG-tankwagens die zijn voorzien van hittewerende bekleding en beschikken over een verbeterde vulslang. [appellante] heeft tegen deze vergunning beroep ingesteld. Volgens [appellante] moeten de genoemde voorschriften worden vernietigd wegens strijd met artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn 2008/68/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 september 2008 betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over land (hierna: Richtlijn), dan wel artikel 34 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU).
Het hoger beroep van [appellante] in die zaak heeft geleid tot de (verwijzings)uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260. Daarbij heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: Hof van Justitie) verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de door haar gestelde vragen over onder meer de verenigbaarheid van het vergunningvoorschrift over de hittewerende bekleding met het Unierecht.
Bij arrest van 20 mei 2021, ECLI:EU:C:2021:398, heeft het Hof van Justitie de gestelde vragen beantwoord.
Bij uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:11, heeft de Afdeling uitspraak gedaan op het hoger beroep van [appellante]. Daarbij is het voorschrift over de hittewerende bekleding vernietigd.
Toetsingskader
6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Plaatsgebonden risico
7. [ appellante] betoogt dat de verkoop van LPG leidt tot een onaanvaardbaar risico voor de fysieke veiligheid in de omgeving, omdat het LPG-tankstation gesitueerd is in een woonwijk, althans in de nabijheid van woningen. Volgens [appellante] dient het tankstation gesaneerd te worden voor zover het betreft de verkoop van LPG. Planologisch bezien diende het tankstation volgens [appellante] in zoverre "wegbestemd" te worden. Het plan is weliswaar in overeenstemming met de afstanden die op grond van de op 28 juni 2016 gewijzigde Revi (Regeling van de Staatsecretaris van Infrastructuur en Milieu, van 14 juni 2016, nr. IENM/BSK-2016/120425, tot wijziging van de Regeling externe veiligheid inrichtingen in verband met het verkleinen van afstanden voor LPG-tankstations; Stcrt. 2016, nr. 31451) aangehouden dienen te worden tussen onderdelen van een LPG-tankstation en (beperkt) kwetsbare objecten, maar de (gewijzigde) Revi, in het bijzonder de afstanden die zijn opgenomen in Tabel 1 van Bijlage 1, is volgens [appellante] onverbindend wegens strijd met het Unierecht. Deze afstanden zijn bij genoemde wijziging van de Revi verkleind ten opzichte van de voorheen geldende afstanden. Hieraan ligt ten grondslag het uitgangspunt dat de in Nederland geregistreerde tankwagens voor het leveren van LPG zijn voorzien van hittewerende bekleding en een verbeterde vulslang. Volgens [appellante] mogen deze aanvullende veiligheidsvoorzieningen voor LPG-tankwagens niet worden gesteld, omdat dit in strijd is met artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn. Het eisen van de genoemde voorzieningen is volgens [appellante] eveneens in strijd met artikel 34 van Pro het VWEU omdat het gaat om maatregelen die de werking van de interne markt belemmeren. Dit betekent volgens [appellante] dat de genoemde veiligheidsvoorzieningen niet ten grondslag gelegd mogen worden aan de (onderbouwing van de) verkleining van de afstanden voor de externe veiligheid voor LPG-tankstations in de (gewijzigde) Revi.
7.1. Volgens de raad kan het betoog van [appellante] niet slagen gelet op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb. [appellante] kan geen beroep doen op de bepalingen van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) en/of de Revi over het plaatsgebonden risico, omdat zij op een te grote afstand van het LPG-tankstation woont. Inhoudelijk stelt de raad dat de (gewijzigde) Revi niet in strijd is met het Unierecht of een ander hoger wettelijk voorschrift of een algemeen rechtsbeginsel. De twee aanvullende veiligheidsvoorzieningen voor LPG-tankwagens hebben tot gevolg dat de omvang van de contour voor het plaatsgebonden risico van een LPG-tankstation is afgenomen, maar in de Revi, noch in enig ander wettelijk voorschrift, is verplicht gesteld dat LPG-tankwagens moeten zijn uitgerust met een hittewerende bekleding en een verbeterde vulslang. De meeste in Nederland gevestigde LPG-tankstations worden bevoorraad door in Nederland geregistreerde LPG-tankwagens, die feitelijk allang voorzien zijn van hittewerende bekleding en een verbeterde vulslang. In de omgevingsvergunning voor het LPG-tankstation zijn voorschriften opgenomen over de wijze van bevoorrading, aldus de raad.
7.2. De voor deze zaak relevante regeling voor de externe veiligheid van LPG-tankstations volgt uit een samenstel van bepalingen van het Bevi en de Revi. In artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van het Bevi, gelezen in samenhang met het eerste lid, onder e, is bepaald dat het Bevi van toepassing is op de besluiten, bedoeld in artikel 5, eerste lid, met betrekking tot de bestemming van grond, voor zover die grond ligt binnen het invloedsgebied van een LPG-tankstation. In artikel 5, eerste lid, van het Bevi, is vastgelegd dat het bevoegd gezag bij het vaststellen van een bestemmingsplan op grond waarvan de bouw of vestiging van kwetsbare objecten wordt toegelaten, de grenswaarde (voor het plaatsgebonden risico), genoemd in artikel 8, eerste lid, in acht neemt. Uit het bepaalde in het derde lid van artikel 5 volgt Pro dat bij de vaststelling van een bestemmingsplan, in afwijking van het eerste lid, de in de Revi vastgestelde afstanden tot kwetsbare objecten in acht moeten worden genomen. In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Revi, is bepaald dat de afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, bedoeld in artikel 5, derde lid, van het Bevi, de afstanden zijn die zijn vermeld in of volgen uit Bijlage 1, Tabel 1, indien het risico wordt veroorzaakt door een LPG-tankstation.
7.3. Bij het plaatsgebonden risico gaat het om de kans per jaar dat een gemiddelde persoon op een bepaalde geografische plaats in de omgeving van een inrichting overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen in die inrichting, ervan uitgaande dat die persoon onbeschermd en permanent op die plaats aanwezig is. In artikel 8, eerste lid, van het Bevi is als algemene norm vastgelegd dat de kans dat een persoon acuut overlijdt ten gevolge van een ongeval met gevaarlijke stoffen binnen een risicovolle inrichting niet groter mag zijn dan 1 op de 1 miljoen per jaar, oftewel 10-6/jaar. Voor de aan te houden afstand tussen risicovolle inrichtingen en (beperkt) kwetsbare objecten wordt in het Bevi onderscheid gemaakt tussen twee categorieën van risicovolle inrichtingen. Dit zijn enerzijds inrichtingen met zodanig specifieke kenmerken dat voor de vaststelling van risico’s een specifieke risicoanalyse moet worden uitgevoerd en anderzijds inrichtingen waarvoor, door de aard van de activiteit of aanwezige gevaarlijke stoffen, een standaardbenadering kan worden gevolgd. Voor eerstgenoemde categorie geldt dat per individueel geval een zogenoemde "kwantitatieve risicoanalyse (Quantitative Risk Analysis of QRA)" gemaakt dient te worden. Daarbij wordt de ligging of omvang van de 10-6 risicocontour rondom de inrichting vastgesteld per individueel geval. De tweede categorie zijn inrichtingen waarvoor de wetgever de omvang van de 10-6 risicocontour bij voorbaat heeft geconcretiseerd door deze "te vertalen" naar concrete veiligheidsafstanden in de Revi. Tot deze tweede categorie inrichtingen behoren onder andere LPG-tankstations. Voor LPG-tankstations gelden de afstanden die zijn vastgelegd in Tabel 1 van Bijlage 1 bij de Revi. Aan de initiële berekening van de vaste afstanden voor LPG-tankstations in de Revi (2004) ligt een "generieke" door TNO verrichte kwantitatieve risicoanalyse ten grondslag (TNO-rapport R 2001/435a). Uit dit rapport van TNO kan worden afgeleid dat het LPG-vulpunt het meest "risicovolle" onderdeel is van een LPG-tankstation. Dat is de plek waar de aansluiting met een LPG-transportwagen wordt gerealiseerd teneinde de (ondergrondse) opslagtanks van het station te vullen. Naarmate de jaarlijkse doorzet van het LPG-tankstation hoger is, neemt ook de jaarlijkse beleveringsfrequentie toe en daarmee ook de totale tijd dat LPG uit een transportwagen gepompt wordt in het reservoir van het tankstation. Voor een LPG-tankstation met een doorzet van minder dan 500 m³/jaar, zoals het tankstation van Tamoil, geldt op grond van artikel 5, derde lid, van het Bevi, gelezen in samenhang met artikel 2, eerste lid, aanhef en onder a, en Tabel 1 van Bijlage 1 van de Revi, een aan te houden afstand van 25 m vanaf het vulpunt en vanaf een ondergronds of ingeterpt reservoir tot een kwetsbaar object, bijvoorbeeld een woning. Verder geldt een aan te houden afstand van 15 m vanaf een afleverzuil tot een kwetsbaar object.
7.4. In artikel 5, derde lid, van het Bevi, is bepaald dat de vaste afstanden van Bijlage 1, Tabel 1, van de Revi rechtstreeks van toepassing zijn ingeval de raad een bestemmingsplan vaststelt dat kwetsbare objecten mogelijk maakt op gronden die liggen binnen de invloedsfeer van een LPG-tankstation. Het bevoegd gezag moet in dat geval de door de minister vastgestelde veiligheidsafstanden toepassen. Dit staat ook in de toelichting bij het Bevi (Stb. 2004, 250; blz. 37):
"In het geval van een LPG-tankstation met een jaarlijkse doorzet van minder dan 1.500 m³, een bedrijf met een koel- of vriesinstallatie met een inhoud vanaf 400 tot 10.000 kg ammoniak of een CPR-15 bedrijf dat qua uitvoering overeenkomt met het type waarvoor de veiligheidsafstanden zijn vastgesteld door de Minister van VROM, moet het bevoegd gezag die veiligheidsafstanden toepassen (zie de artikelen 4, vijfde lid, en 5, derde lid). Bij die afstanden wordt voldaan aan de grenswaarden ten aanzien van het niveau van het plaatsgebonden risico. Hierbij is ervan uitgegaan dat aan de overigens voor die inrichtingen geldende regels op grond van de Wm die betrekking hebben op externe veiligheid, is voldaan." (Blz. 37).
7.5. Het thans voorliggende bestemmingsplan voorziet niet in kwetsbare objecten nabij een LPG-tankstation, maar in een LPG-tankstation nabij bestaande kwetsbare objecten (woningen). Het Bevi is daarom niet het rechtstreekse toetsingskader bij het vaststellen van het plan. Voor de aanvaardbaarheid van de gevolgen van het LPG-tankstation voor de externe veiligheid bij bestaande woningen geldt de norm van een goede ruimtelijke ordening van artikel 3.1 van de Wro. In haar uitspraak van 5 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:717, heeft de Afdeling overwogen dat de raad bij het vaststellen van een bestemmingsplan voor de nadere invulling van de norm van artikel 3.1 van de Wro aansluiting diende te zoeken bij de in (of krachtens) het Bevi vastgelegde concrete materiële norm. Nadien, in 2016, zijn de afstanden van de Revi gewijzigd. In de nu voorliggende zaak ligt de vraag voor of de raad aansluiting heeft mogen zoeken bij de in 2016 in de Revi opgenomen nieuwe afstanden.
7.6. Bij het bespreken van het betoog van [appellante] dat de raad geen aansluiting heeft mogen zoeken bij de vaste aftanden uit de Revi, omdat hieraan onjuiste uitgangspunten ten grondslag liggen over de wijze waarop LPG-tankstations worden bevoorraad, moet worden vooropgesteld dat deze afstanden niet een alternatieve, van het Bevi afwijkende, materiële norm voor het plaatsgebonden risico zijn. De Revi-afstanden zijn een concrete uitwerking van de abstracte (hoofd)norm van artikel 8, eerste lid, van het Bevi. Dat volgt uit de systematiek en de geschiedenis van de totstandkoming van het Bevi en de Revi. Hieronder zal dit nader worden toegelicht.
7.7. In de toelichting bij het Bevi (Stb. 2004, 250) staat het volgende.
"Van de inrichtingen die tot de eerste categorie behoren, kunnen het plaatsgebonden risico en het groepsrisico uitsluitend worden vastgesteld door middel van een kwantitatieve risico-analyse (hierna: QRA). Voor de wijze van berekenen van het plaatsgebonden risico en het groepsrisico zijn regels gegeven in een ministeriële regeling. […].
Voor inrichtingen die tot de tweede hierboven genoemde categorie behoren, een systematiek is ontwikkeld waarbij per type inrichting, afhankelijk van de aard van de daarin aanwezige gevaarlijke stoffen en de getroffen risicoreducerende maatregelen, uit een tabel kan worden afgelezen bij welke veiligheidsafstand tot kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten aan de daarvoor geldende grens- respectievelijk richtwaarde is voldaan. De bedoelde veiligheidsafstanden zijn vastgesteld bij ministeriële regeling. Die regeling treedt gelijktijdig met dit besluit in werking." (Blz. 24-25).
"De toepassing van tabellen met veiligheidsafstanden en personendichtheden in plaats van het uitvoeren van risicoberekeningen heeft het voordeel van de eenvoud en draagt bij aan de beperking van de uitvoeringslasten, zowel voor het bedrijfsleven als voor de overheid. Zoals gezegd komen de afstanden en dichtheden overeen met de grens- en richtwaarden ten aanzien van het niveau van het plaatsgebonden risico respectievelijk de oriëntatiewaarde voor het groepsrisico. Dat betekent dat het in acht nemen van de toepasselijke veiligheidsafstand en personen-dichtheid er automatisch toe leidt dat het desbetreffende besluit voldoet aan de grenswaarden ten aanzien van het niveau van het plaatsgebonden risico en aan de waarde voor het groepsrisico. Voor LPG-tankstations komen de afstanden ten minste overeen met de grens- en richtwaarden voor het plaatsgebonden risico. Voor de goede orde wordt erop gewezen dat de door de Minister van VROM vastgestelde afstanden de functie vervullen van grens- en richtwaarde als bedoeld in dit besluit." (Blz. 26).
7.8. De toelichting bij de Revi (Stcrt. 2004, nr. 183) vermeldt het volgende.
"Op basis van de TNO-rapportage ‘Kwantitatieve risico-analyse (generiek) voor LPG-tankstations’ (oktober 2001) en een aanvullende studie door TNO naar de invloed van systeemreacties van de LPG-tankinstallatie op het risico van een LPG-tankstation (maart 2004), waarin in het bijzonder de invloed van de doorstroombegrenzers (excess flow valves) in het systeem van een lossende tankauto is bestudeerd, heeft TNO afstanden tot de 10-5 en de 10-6 contour voor het plaatsgebonden risico berekend voor verschillende doorzetten van LPG. Daarbij is de doorzet van kubieke meters LPG per jaar voor de standaardsituatie evenredig met het aantal verladingen." (Blz. 10).
7.9. Uit de toelichting bij de wijziging van de Revi (Stcrt. 2016, nr. 31451) blijkt dat de afstanden van Tabel 1 van Bijlage 1 bij de Revi, de 10-6 risicocontour van de inrichting weergeven en dat het gebruik van de hittewerende bekleding leidt tot een minder omvangrijke contour en dus tot kortere veiligheidsafstanden.
"De afstanden voor LPG-tankstations zijn zodanig gewijzigd dat de afstanden uit de oude tabel 2a van bijlage 1 van de Revi voortaan voor alle LPG-tankstations gelden. Voor de inwerkingtreding van deze wijzigingsregeling waren in bijlage 1 van de Revi in tabel 1 afstanden opgenomen voor nieuwe situaties en in tabel 2a voor bestaande situaties. Van een nieuwe situatie is sprake wanneer een besluit genomen wordt waarop het Bevi van toepassing is, bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor milieu voor een risicovolle inrichting of een ruimtelijke ordeningsbesluit voor een kwetsbaar object nabij een dergelijke inrichting. In een bestaande situatie wordt geen besluit genomen, maar dienen de afstanden om te beoordelen of er gesaneerd moet worden. De grotere afstanden uit tabel 1 gaven de 10-6 contour weer wanneer geen gebruik gemaakt wordt van hittewerend beklede LPG-tankwagens. De afstanden uit tabel 2a representeerden grofweg de 10-6 contour wanneer wel gebruik gemaakt wordt van hittewerend beklede LPG-tankwagens." (Blz. 4).
7.10. De Afdeling wijst ten slotte op het opschrift bij Tabel 1 van Bijlage 1 bij de Revi (2016): "Afstanden in meters tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, waarbij wordt voldaan aan de grenswaarde 10-6 per jaar, onderscheidenlijk de richtwaarde 10-6 per jaar […]".
Relativiteitsvereiste
7.11. Over het verweer van de raad dat het betoog van [appellante] niet kan leiden tot vernietiging van het plan vanwege het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb, overweegt de Afdeling als volgt. Materieel bezien doet [appellante] in wezen een beroep op de norm voor het plaatsgebonden risico van artikel 8, eerste lid, van het Bevi dat kwetsbare objecten niet mogen zijn gesitueerd binnen de 10-6 risicocontour van een risicovolle inrichting. De norm uit de afstandstabel van de Revi, die volgens [appellante] in strijd is met hoger recht, is een nadere concretisering van deze (hoofd)norm van het Bevi. De norm van het Bevi is, zoals hiervoor in overweging 7.5 is toegelicht, niet rechtstreeks van toepassing op het bestreden besluit. De wel rechtstreeks toepasselijke norm is de goede ruimtelijke ordening (artikel 3.1 van de Wro). Voor de invulling daarvan heeft de raad aansluiting gezocht bij de specifieke normen van het Bevi en de Revi. Daarom wordt het beschermingsbereik van de algemene norm van een goede ruimtelijke ordening bij de toepassing op het voorliggende geval bepaald door de specifieke normen van het Bevi en het Revi. De Afdeling verwijst in dit verband naar haar overzichtsuitspraak over het relativiteitsvereiste van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706. Daarin heeft de Afdeling overwogen dat appellanten die opkomen tegen een bestemmingsplan waarvoor de norm geldt dat sprake moet zijn van een goede ruimtelijke ordening, daarbij tevens specifieke normen aan de orde kunnen stellen die het bevoegd gezag in acht neemt ter invulling van een goede ruimtelijke ordening.
7.12. De norm voor het plaatsgebonden risico van het Bevi en de daarmee corresponderende vaste afstanden van de Revi hebben als doel het waarborgen van de fysieke veiligheid in de omgeving van een risicovolle inrichting. Deze normen strekken in het bijzonder tot de bescherming van de eigenaren en gebruikers van de binnen de invloedssfeer van een risicovolle inrichting gelegen (beperkt) kwetsbare objecten. De woning van [appellante] ligt op een afstand van ongeveer 125 m tot het LPG-tankstation en daardoor binnen het invloedsgebied van deze inrichting. De Afdeling motiveert dit als volgt. In artikel 1, eerste lid, onder k, van het Bevi is bepaald dat onder "invloedsgebied" in de zin van het Bevi wordt verstaan het gebied waarin volgens bij de Revi gestelde regels personen worden meegeteld voor de berekening van het groepsrisico. Het groepsrisico is - kortheidshalve - de kans dat een calamiteit met een gevaarlijke stof leidt tot een groot aantal slachtoffers. Op grond van artikel 13 van Pro het Bevi geldt een verantwoordingsplicht voor het groepsrisico binnen het invloedsgebied van een inrichting. De omvang van het invloedsgebied van specifieke (categorieën) inrichtingen is vastgelegd in de Revi. In bijlage 2 van de Revi is vastgelegd dat het gebied binnen de afstand van 150 m tot een LPG-tankstation gerekend wordt tot het invloedsgebied. Zoals hiervoor vermeld woont [appellante] op een afstand van ongeveer 125 m van het LPG-tankstation, dus binnen het invloedsgebied. De norm van artikel 8, eerste lid, van het Bevi, in dit geval als specificatie van de goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 3.1 van de Wro, strekt daarom naar het oordeel van de Afdeling tot de bescherming van het veiligheidsbelang van [appellante].
Inhoudelijke beoordeling
7.13. De raad heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat voldaan wordt aan de in Tabel 1 van Bijlage 1 van de Revi vastgelegde afstanden voor het plaatsgebonden risico tussen onderdelen van een LPG-tankstation en kwetsbare objecten, zodat volgens de raad kan worden aangenomen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Dat aan deze afstanden wordt voldaan is niet in geschil. Wel is in geschil of met het in acht nemen van deze afstanden het veiligheidsbelang van [appellante], in het kader van de goede ruimtelijke ordening, voldoende wordt beschermd.
7.14. In haar uitspraak van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:260, heeft de Afdeling geoordeeld dat het in de omgevingsvergunning opgenomen voorschrift over de verbeterde vulslang niet in strijd is met het Unierecht, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat dit voorschrift niet handhaafbaar zal zijn. De Afdeling heeft in haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2022:11, geoordeeld dat het vergunningvoorschrift over de hittewerende bekleding niet handhaafbaar is, ook niet indien het in rechte onaantastbaar zou worden. Het voorschrift over de hittewerende bekleding had daarom niet gesteld mogen worden. De Afdeling heeft het voorschrift daarom vernietigd.
7.15. Aan de bepaling van de vaste afstanden van de Revi ligt ten grondslag dat de hittewerende bekleding een mitigerend effect heeft op de omvang van de 10-6 contour voor het plaatsgebonden risico van LPG-tankstations (zie ook overweging 7.9). De veronderstelling dat LPG-tankstations worden bevoorraad door tankwagens die voorzien zijn van een hittewerende bekleding is evenwel onjuist, omdat deze voorziening niet mag worden geëist en niet afdwingbaar is. Daarom staat niet vast dat de afstanden van Tabel 1 van Bijlage 1 bij de Revi een juiste weergave zijn van de 10-6 contour voor het plaatsgebonden risico van het LPG-tankstation.
Aanvullend onderzoek risicococontour (QRA)
7.16. Het oordeel dat de raad bij het vaststellen van het plan geen aansluiting heeft mogen zoeken bij de afstandstabel van Bijlage I bij de Revi, laat onverlet dat aan de norm van een goede ruimtelijke ordening van artikel 3.1 van de Wro materieel kan worden voldaan door adequaat inhoud te geven aan de (hoofd)norm van artikel 8, eerste lid, van het Bevi. Weliswaar bepaalt artikel 5, derde lid, van het Bevi dat ingeval vaste afstanden zijn opgenomen in de Revi, die afstanden in acht genomen moeten worden, maar in de situatie dat de raad bij het vaststellen van het bestemmingsplan niet mag aansluiten bij de materiële normen van de Revi, komt aan artikel 5, derde lid, van het Bevi geen betekenis toe. Zoals hiervoor is toegelicht houdt de (hoofd)norm van het Bevi in dat er geen kwetsbare objecten mogen liggen binnen de 10-6 contour van de inrichting. Dit moet worden aangetoond door een specifieke risicoanalyse (QRA) voor het LPG-tankstation.
7.17. Naar aanleiding van het beroep van [appellante] tegen het plan en het hoger beroep over de omgevingsvergunning heeft de raad aanvullend onderzoek laten verrichten naar de ligging en omvang van de 10-6 contour voor het plaatsgebonden risico van het LPG-tankstation. De resultaten van het nadere onderzoek zijn vastgelegd in twee notities van HaskoningDHV. Dit zijn de notities "Bepaling plaatsgebonden risico contouren LPG-tankstation Wheermolen Kennedyplein Purmerend door middel van een Quantitative Risk Analysis (QRA)" van 31 augustus 2017 en "Aanvullende berekeningen plaatsgebonden risicocontouren LPG-tankstation Wheermolen Kennedyplein Purmerend" van 16 januari 2018. In deze notities is de 10-6 contour voor het plaatsgebonden risico berekend en grafisch weergegeven. Dit is gedaan voor zes verschillende situaties, waarin gedifferentieerd is ten aanzien van de veiligheidsmaatregelen aan de tankwagens en de jaarlijkse doorzet van LPG. Het in de notitie van 16 januari 2018 onderzochte "scenario 5" gaat uit van de situatie dat de jaarlijkse doorzet van LPG 499 m³ bedraagt en de LPG-tankwagens niet zijn voorzien van hittewerende bekleding, maar wel van een verbeterde vulslang. In deze notitie staat dat dit een situatie is die representatief is voor het LPG-tankstation in deze zaak. Verder wordt in deze notitie geconcludeerd dat de 10-6 contour van het LPG-tankstation in deze situatie niet over woningen ten noorden van de inrichting komt te liggen. De verklaring voor deze uitkomst is volgens de raad dat bij een geringe jaarlijkse doorzet van LPG het persoonsgebonden risico voornamelijk wordt bepaald door de kans op het falen van de vulslang. De (mitigerende) effecten van de hittewerende bekleding voor de risicocontour zijn volgens de raad pas zichtbaar bij een grote(re) jaarlijkse doorzet van LPG.
7.18. [appellante] heeft de notities van HaskoningDHV van 31 augustus 2017 en 16 januari 2018 niet inhoudelijk bestreden. Gelet daarop gaat de Afdeling ervan uit dat die notities inhoudelijk correct zijn en dat de raad met die notities heeft aangetoond dat de 10-6 contour voor het plaatsgebonden risico zich niet uitstrekt over gevoelige objecten (woningen). Het bestemmingsplan voldoet daarmee aan de norm van artikel 8, eerste lid, van het Bevi.
Overige beroepsgronden
8. De beroepsgrond van [appellante] dat de hittewerende bekleding geen absolute veiligheidsgarantie biedt behoeft geen bespreking, gelet op het hiervoor in 7.15 gegeven oordeel dat de raad bij het vaststellen van het bestemmingsplan er niet van heeft mogen uitgaan dat het LPG-tankstation zal worden bevoorraad door tankwagens die zijn uitgerust met deze voorziening.
Conclusie
9. Het beroep is gegrond. Het plandeel met de bestemming "Bedrijf" dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:2 en Pro 3:46 van de Awb. Wat in 7.16 tot en met 7.18 is overwogen geeft evenwel aanleiding de rechtsgevolgen van het vernietigde plandeel met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, in stand te laten. Dit betekent dat het (geactualiseerde) bestemmingsplan voor het tankstation van kracht blijft.
Proceskosten
10. De raad moet de proceskosten van [appellante] vergoeden. Het gaat concreet om de reis- en verletkosten die zij heeft gemaakt om de zitting op 10 november 2017 bij de Afdeling te kunnen bijwonen. De Afdeling heeft in haar uitspraak van heden op het hoger beroep over de omgevingsvergunning deze reis- en verletkosten al voor vergoeding in aanmerking gebracht. Van overige voor vergoeding in aanmerking te komen kosten is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Purmerend van 2 maart 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Reparatie Wheermolen 2012 - tankstation en groenstroken 2017", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijf";
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover vernietigd, in stand blijven;
IV. gelast dat de raad van de gemeente Purmerend aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 168,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons, mr. H.C.P. Venema, mr. R.J. Koopman en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
w.g. Van Ettekoven
voorzitter
voorzitter
w.g. Milosavljević
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022
739.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 3:4
1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Artikel 8:72
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk.
2. De vernietiging van een besluit of een gedeelte van een besluit brengt vernietiging van de rechtsgevolgen van dat besluit of van het vernietigde gedeelte daarvan mee.
3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, of
[…].
Besluit externe veiligheid inrichtingen
Artikel 1:
In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…];
l. kwetsbaar object:
- a. woningen […];
[…];
k. invloedsgebied: gebied waarin volgens bij regeling van Onze Minister gestelde regels personen worden meegeteld voor de berekening van het groepsrisico;
[…];
o. plaatsgebonden risico: risico op een plaats buiten een inrichting, uitgedrukt als de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op die plaats zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof of gevaarlijke afvalstof betrokken is;
[…].
Artikel 2,
1. Dit besluit is van toepassing op de besluiten, bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, met betrekking tot:
[…];
een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer, waarop paragraaf 5.3.1 van dat besluit van toepassing is;
[…];
2. Dit besluit is van toepassing op de besluiten, bedoeld in artikel 5, eerste, tweede en zesde lid, met betrekking tot de bestemming van grond, voorzover die grond ligt:
a. binnen het invloedsgebied van een inrichting als bedoeld in het eerste lid, of
[…].
Artikel 4, eerste lid
1. Het bevoegd gezag neemt bij de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de grenswaarde, genoemd in artikel 6, eerste lid, in acht.
[…];
5. Het bevoegd gezag neemt bij de beslissing op een aanvraag, in afwijking van het eerste en derde lid, de bij regeling van Onze Minister vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare objecten in acht en houdt bij die beslissing, in afwijking van het tweede en vierde lid, rekening met de bij die regeling vastgestelde afstanden tot al dan niet geprojecteerde beperkt kwetsbare objecten, indien die aanvraag betrekking heeft op:
a. een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel e;
[…].
Artikel 5, eerste lid
Het bevoegd gezag neemt bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in de artikelen 3.1, eerste tot en met derde lid, 3.6, eerste lid, 3.26, eerste lid, 3.28, eerste lid, 4.2, eerste lid, of 4.4, eerste lid, onder a, van de Wet ruimtelijke ordening en bij het verlenen van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken dan wel krachtens artikel 11 van Pro de Woningwet van de bouwverordening wordt afgeweken, op grond waarvan de bouw of vestiging van kwetsbare objecten wordt toegelaten, de grenswaarde, genoemd in artikel 8, eerste lid, in acht.
Artikel 5, derde lid
Het bevoegd gezag neemt bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid, in afwijking van het eerste lid, de bij regeling van Onze Minister vastgestelde afstanden tot kwetsbare objecten in acht en houdt bij de vaststelling van een besluit als bedoeld in het tweede lid, in afwijking van het tweede lid, rekening met de bij die regeling vastgestelde afstanden tot beperkt kwetsbare objecten, indien dat besluit betrekking heeft op een gebied dat geheel of gedeeltelijk ligt binnen het invloedsgebied van een inrichting als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onderdelen a tot en met d.
Artikel 8, eerste lid
De grenswaarde voor kwetsbare objecten in een gebied waarvoor een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste lid, wordt vastgesteld, is 10-6 per jaar.
Regeling externe veiligheid inrichtingen
Artikel 2
1. De afstanden tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten, bedoeld in de artikelen 4, vijfde lid, en 5, derde lid, van het besluit, zijn de afstanden die zijn vermeld in of volgen uit:
a. bijlage 1, tabel 1, indien het risico wordt veroorzaakt door een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onderdeel a, van het besluit;
[…].