Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/3113
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 februari 2023 in de zaak tussen
[eiser 1], uit [woonplaats 1],
[eiser 2], uit [woonplaats 1],
[eiser 3], uit [woonplaats 1],
[eiser 4], uit [woonplaats 1],
[eiser 5], uit [woonplaats 2],
[eiser 6], uit [woonplaats 2],
[eiser 7], uit [woonplaats 2] (hierna tezamen: eisers)
en
het college van burgemeester en wethouders van Gouda (verweerder)
(gemachtigde: ing. H.W. Spruit van de Omgevingsdienst Midden-Holland, hierna: ODMH).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [bedrijfsnaam] B.V., uit [vestigingsplaats] ([bedrijfsnaam])
(gemachtigde: M. Zwart).
Inleiding
In het besluit van 10 maart 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder aan [bedrijfsnaam] een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen en gebruiken van een parkeerterrein aan de Schielandse Hoge Zeedijk 23 in Gouda voor het parkeren van vervoerseenheden met vloeibare gevaarlijke stoffen in tankwagens en tankcontainers op een containerchassis. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 12 januari 2023 op zitting behandeld. Namens eisers zijn [eiser 1] en [eiser 5] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [A], [B] en [C]. [bedrijfsnaam] heeft zich laten vertegenwoordigen door [D] en [E].
Beoordeling door de rechtbank
Ontvankelijkheid van het beroep
1. Eisers hebben geen zienswijzen naar voren gebracht op het ontwerp van het bestreden besluit. Zij voeren aan dat uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat hen dit niet kan worden tegengeworpen en dat hun beroep ontvankelijk is.
1.1
Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb naar voren heeft gebracht. Een zienswijze als bedoeld in artikel 3:15 van de Awb is een zienswijze over het ter inzage gelegde ontwerpbesluit. In de uitspraak van 14 april 2021 [1] heeft de Afdeling bepaald dat artikel 6:13 van de Awb niet langer wordt tegengeworpen aan belanghebbenden in omgevingsrechtelijke zaken, waaronder onder meer worden begrepen zaken op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). De rechtbank is van oordeel dat de voorliggende zaak een omgevingsrechtelijke zaak is als bedoeld in deze uitspraak van de Afdeling, zodat eisers niet kan worden tegengeworpen dat zij geen zienswijze naar voren hebben gebracht over het ontwerpbesluit. Eisers zijn ontvankelijk in hun beroep.
Beoordeling van het beroep
2. Het bestreden besluit ziet op het parkeren van voertuigen met gevaarlijke en met niet-gevaarlijke stoffen op een parkeerterrein van [bedrijfsnaam]. Op de zitting is nader vastgesteld dat het bestreden besluit betrekking heeft op een parkeerterrein met 86 parkeerplaatsen, waarvan er 30 gebruikt mogen worden voor het parkeren van tankcontainers met gevaarlijke stoffen. De locatie van de 30 parkeerplaatsen voor gevaarlijke stoffen blijkt uit de plattegrond van het parkeerterrein die deel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning.
3. Het gaat in dit geval om een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. De aanvraag voor een dergelijke omgevingsvergunning wordt beoordeeld aan de hand van artikel 2.14 van de Wabo.
4. De rechtbank stelt vast dat de inhoudelijke beroepsgronden van eisers uitsluitend zien op de externe veiligheid. Eisers vinden het parkeerterrein niet geschikt voor de opslag van gevaarlijke stoffen, omdat dit zich bevindt binnen de bebouwde kom en op korte afstand ligt ingeklemd tussen woonwijken. Volgens eisers wordt niet voldaan aan de richtafstanden voor PGS-15 opslagvoorzieningen die zijn opgenomen in het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) en bevatten de scenariobeschrijvingen en de kwantitatieve risico-analyse (QRA) die [bedrijfsnaam] heeft overgelegd diverse tekortkomingen.
4.1
In artikel 8:69a van de Awb is het zogenoemde relativiteitsvereiste neergelegd. Dit artikel schrijft voor dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De rechtbank ziet zich voor de vraag gesteld of het relativiteitsvereiste in dit geval aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat. Daarover wordt het volgende overwogen.
4.2
Met betrekking tot het aspect externe veiligheid spelen de regels neergelegd in het Bevi en de Regeling externe veiligheid inrichtingen (Revi) een rol.
4.3
In het Bevi is als algemeen uitgangspunt vastgelegd dat de kans dat een persoon acuut overlijdt ten gevolge van een ongeval met gevaarlijke stoffen binnen een risicovolle inrichting niet groter mag zijn dan 1 op de 1 miljoen per jaar. Daartoe wordt in het Bevi een systeem van zonering voorgeschreven, waarbij het begrip "plaatsgebonden risico" een centrale plaats inneemt. Dit begrip is in artikel 1, eerste lid, onder o, van het Bevi gedefinieerd als het "risico op een plaats buiten een inrichting, uitgedrukt als de kans per jaar dat een persoon die onafgebroken en onbeschermd op die plaats zou verblijven, overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof of gevaarlijke afvalstof betrokken is". De (praktische) toepassing van dit systeem houdt in dat rondom een risicovolle inrichting zogeheten risicocontouren (oftewel: afstanden die corresponderen met een bepaalde kans op overlijden) in kaart gebracht of berekend dienen te worden. Binnen de zogeheten 10-6 risicocontour voor het plaatsgebonden risico van een risicovolle inrichting mogen geen kwetsbare objecten worden gesitueerd. [2]
4.4
In artikel 2 van het Bevi is het toepassingsbereik van het Bevi afgebakend. De rechtbank volgt het standpunt van verweerder dat het Bevi en de Revi niet rechtstreeks van toepassing zijn op de inrichting van [bedrijfsnaam], omdat het parkeerterrein geen inrichting is als bedoeld in artikel 2 van het Bevi of artikel 1b van de Revi. Voor zover eisers hebben aangevoerd dat het parkeerterrein een zogenaamde PGS-15-inrichting is, kunnen zij daarin niet gevolgd worden. Zoals verweerder en [bedrijfsnaam] ter zitting nader hebben toegelicht, is het parkeerterrein namelijk geen inrichting waar verpakte gevaarlijke stoffen worden opgeslagen in de hoeveelheden als bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bevi. Eisers hebben de juistheid van dit standpunt niet gemotiveerd bestreden. Dit betekent dat de regels die zijn neergelegd in het Bevi en de Revi, waaronder de hierin opgenomen richtafstanden tot de inrichting, niet rechtstreeks gelden voor de inrichting van [bedrijfsnaam].
4.5
Bij de beoordeling van de gevolgen voor het milieu die de inrichting kan hebben, heeft verweerder – waar het gaat om het aspect externe veiligheid – aansluiting gezocht bij het Bevi en de Revi. Verweerder heeft zich hierbij onder meer gebaseerd op de kwantitatieve risicoanalyse (QRA) die [bedrijfsnaam] heeft laten opstellen door adviesbureau voor milieu en externe veiligheid TOP-consultants Zuid B.V. In de QRA is het invloedsgebied en – aan de hand van de risicocontouren – het plaatsgebonden risico van de inrichting bepaald. Uit de QRA volgt dat het invloedsgebied van de inrichting tot maximaal circa 46 meter buiten de inrichting reikt. De contouren van het plaatsgebonden risico liggen grotendeels binnen de inrichting. Op één plaats ligt de contour van het plaatsgebonden risico tot circa 14 meter buiten de inrichting. Ter plaatse gelden een groenbestemming en verkeersbestemming. Binnen de plaatsgebonden risicocontour zijn geen (beperkt) kwetsbare objecten aanwezig. Uit de QRA volgt verder dat geen sprake is van een groepsrisico.
4.6
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder bij de beoordeling van de milieugevolgen van de inrichting – waar het gaat om het aspect externe veiligheid – aansluiting mogen zoeken bij het Bevi en de Revi. Verweerder heeft hierbij gewicht mogen toekennen aan de in opdracht van [bedrijfsnaam] opgestelde QRA en de hierin opgenomen scenariobeschrijvingen. In wat eisers hebben aangevoerd, ziet de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming en de inhoudelijke juistheid van de QRA. Uit de QRA volgt dat deze tot stand gekomen is met gebruikmaking van de Handleiding Risicoberekeningen Bevi en het rekenprogramma Safeti-NL, zoals voorgeschreven in de Revi. Eisers hebben geen deskundigenrapport overgelegd waarin de bevindingen uit de QRA – met name de berekening van het invloedsgebied van de inrichting en de contour van het plaatsgebonden risico – worden betwist. De rechtbank acht voorts van belang dat de omgevingsvergunning is verleend voor een totaal van 86 parkeerplaatsen, waarvan 30 parkeerplaatsen specifiek zijn bedoeld voor tankcontainers met gevaarlijke stoffen. Daarmee is sprake van een vergunde situatie waarin eventuele calamiteiten minder vergaande gevolgen zullen hebben dan de worst case-situatie die in de QRA is beoordeeld. In de QRA is namelijk uitgegaan van een totaal van 100 parkeerplaatsen, waarop gemiddeld 40 tankcontainers met gevaarlijke stoffen aanwezig zullen zijn.
4.7
Eisers doen in wezen een beroep op de normen zoals neergelegd in het Bevi en de Revi. De normen van het Bevi en de Revi zijn, zoals hiervoor in 4.4 is overwogen, niet rechtstreeks van toepassing op deze inrichting. De wel rechtstreeks toepasselijke norm is de bescherming van het milieu (artikel 2.14 van de Wabo). Voor de invulling daarvan heeft verweerder – voor zover het gaat om de externe veiligheid – aansluiting gezocht bij de specifieke normen van het Bevi en de Revi. Daarom wordt het beschermingsbereik van de algemene norm van de bescherming van het milieu in dit geval bepaald door de specifieke normen van het Bevi en de Revi. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in rechtspraak van de Afdeling. [3]
4.8
De normen uit het Bevi en de Revi voor het bepalen van het invloedsgebied van de inrichting en het plaatsgevonden risico hebben als doel het waarborgen van de fysieke veiligheid in de omgeving van een risicovolle inrichting. Deze normen strekken in het bijzonder tot bescherming van de eigenaren en gebruikers van (beperkt) kwetsbare objecten binnen de invloedssfeer van een risicovolle inrichting. De rechtbank stelt vast dat eisers weliswaar allen in de buurt van de inrichting wonen, maar op een minimale afstand van circa 70 meter. Eisers wonen dus niet binnen het invloedsgebied van de inrichting zoals dit is vastgelegd in de QRA. Ter zitting hebben zij bevestigd dat zij ook geen eigendommen hebben binnen dit invloedsgebied. De normen van het Bevi en de Revi, in dit geval als nadere invulling van het milieubelang zoals bedoeld in artikel 2.14 van de Wabo, strekken daarom naar het oordeel van de rechtbank niet tot de bescherming van de belangen van eisers. Gelet op artikel 8:69a van de Awb kunnen de beroepsgronden van eisers over externe veiligheid dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank komt daarom niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van deze beroepsgronden.
Publicatie van het bestreden besluit
5. Eisers betogen dat het bestreden besluit niet op de juiste wijze is gepubliceerd.
5.1
Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat voor de inroepbaarheid van schending van een procedurele norm het beschermingsbereik van de onderliggende materiële norm bepalend is. De schending van procedurele normen kan bij de toepassing van het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb niet los worden gezien van de materiële normen waarop een betrokkene zich beroept. Aan deze procedurele normen komt in zoverre geen zelfstandige betekenis toe. Wanneer de schending van de ingeroepen materiële normen niet tot vernietiging van een besluit kan leiden, geldt dat ook voor een door betrokkene gestelde schending van procedurele normen. [4]
5.2
Gelet op wat is overwogen onder 4.1 tot en met 4.8, staat het relativiteitsvereiste aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg. Reeds daarom kan ook de door eisers gestelde schending van de procedurele normen met betrekking tot de terinzagelegging van het bestreden besluit, niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Klaus, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.