Uitspraak
202006088/1/R3.
Datum uitspraak: 12 januari 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
Stichting Vlietvaardig, gevestigd te Leeuwarden,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank NoordNederland van 5 oktober 2020 in zaak nr. 20/839 in het geding tussen:
de Stichting
en
het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden.
Procesverloop
Bij besluit van 15 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden aan Paihia een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen, wijzigen en gebruiken van het rijksmonument op het perceel Oostersingel 38 t/m 62, 62a en 62b te Leeuwarden.
Bij uitspraak van 5 oktober 2020 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 januari 2020 vernietigd en bepaald de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
Paihia heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven op het hoger beroep van de Stichting en daarnaast incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2021, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. J. den Dulk en [gemachtigde A], Paihia, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. J. Herfkens en mr. N.E. Mantel, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door H. Helbig, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het in deze procedure aan de orde zijnde pand is een rijksmonument en was sinds 1976 in gebruik als kantoor. Het pand bestaat uit vijf bouwlagen. Paihia wil het pand verbouwen en op elke bouwlaag drie appartementen realiseren.
2. Ingevolge het voor het perceel geldende bestemmingsplan "Oranjewijk, Tulpenburg en 't Vliet" heeft het perceel de bestemming "Bedrijf" en de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 3". Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
3. Bij besluit van 15 januari 2020 heeft het college een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, c en f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) voor het bouwen, wijzigen en het gebruiken van het rijksmonument in strijd met het bestemmingsplan. Om af te wijken van het bestemmingsplan heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
De Stichting is het niet eens met de vergunningverlening. Volgens de Stichting is het woon- en leefklimaat in de wijk waarin het pand ligt al ernstig verstoord. Als gevolg van dit bouwplan zal dit erger worden.
Het incidenteel hoger beroep van Paihia
4. Paihia heeft op de zitting haar incidenteel hoger beroep ingetrokken. Gelet hierop hoeft alleen het hoger beroep van de Stichting te worden beoordeeld.
Het hoger beroep van de Stichting
5. Op de zitting heeft Paihia ook meegedeeld dat zij niet langer een oordeel van de Afdeling wenst over de vragen of per digitaal middel hoger beroep kon worden ingesteld en of de hogerberoepsgronden tijdig zijn ingediend. Ook ambtshalve geven deze punten de Afdeling geen aanleiding tot nadere overwegingen.
Mocht de rechtbank de rechtsgevolgen in stand laten?
6. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit in stand heeft gelaten. De rechtbank had moeten volstaan met een vernietiging van het besluit, omdat de Stichting in de procedure niet over alle relevante stukken beschikte.
De Stichting betoogt dat de aangevallen uitspraak onbegrijpelijk is gemotiveerd. Zij voert in dit verband aan dat de rechtbank aan de ene kant vaststelt dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure niet juist is gevolgd, maar aan de andere kant de rechtsgevolgen van het besluit in stand laat. Het gevolg is, volgens de Stichting, dat uitvoering is gegeven aan de omgevingsvergunning zonder dat daaraan zorgvuldige besluitvorming ten grondslag lag.
6.1. De rechtbank is ervan uitgegaan dat de adviezen van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed en de Adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit van Hûs en Hiem (hierna: de welstandscommissie) niet bij het ontwerpbesluit ter inzage hebben gelegen. Volgens de rechtbank is daarom artikel 3:11 van Pro de Awb niet goed toegepast. Omdat de Stichting de adviezen niet bij het opstellen van haar zienswijze heeft kunnen betrekken, is zij hierdoor benadeeld. De rechtbank heeft om die reden het beroep gegrond verklaard. Omdat de Stichting in beroep wel de gelegenheid heeft gehad haar standpunt te bepalen aan de hand van alle relevante stukken, heeft de rechtbank onderzocht of aanleiding bestond de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Zij is, na bespreking van de beroepsgronden van de Stichting, tot het oordeel gekomen dat de rechtsgevolgen in stand kunnen blijven.
6.2. Uit de stukken blijkt dat de Stichting in de beroepsfase de beschikking heeft gekregen over voormelde adviezen. Zij heeft, zoals de rechtbank ook heeft overwogen, dus alsnog de gelegenheid gehad haar standpunt te bepalen aan de hand van die adviezen. De rechtbank heeft daarom terecht onderzocht of aanleiding bestond de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. De Afdeling betrekt daarbij dat de Stichting, ook in hoger beroep, niet heeft aangevoerd dat zij iets anders zou hebben aangevoerd als zij vóór het nemen van het besluit al over die adviezen zou hebben beschikt.
6.3. Het oordeel van de rechtbank dat de rechtsgevolgen van het besluit in stand kunnen blijven, heeft inderdaad, zoals de Stichting aanvoert, tot gevolg dat het college niet een nieuw besluit hoeft te nemen en dat Paihia aan de bij besluit van 15 januari 2020 verleende omgevingsvergunning uitvoering kan geven. Sterker, dat is precies de betekenis van het instandlaten van de rechtsgevolgen. Maar de vernietiging van het besluit, omdat artikel 3:11 van Pro de Awb niet goed is toegepast, wil niet zeggen dat het besluit wat de inhoud ervan betreft, niet deugt. De rechtbank heeft daarom alle gronden van de Stichting tegen het besluit beoordeeld en op basis daarvan geoordeeld dat het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Of de rechtbank terecht tot dit oordeel is gekomen, zal de Afdeling hieronder, aan de hand van wat de Stichting tegen de aangevallen uitspraak heeft aangevoerd, beoordelen.
Het betoog slaagt niet.
Is het advies van de welstandscommissie zorgvuldig?
7. De Stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de adviezen van de Rijksdienst en de welstandscommissie niet op zorgvuldige wijze tot stand zijn gekomen. Uit het advies van de welstandscommissie blijkt dat deze commissie heeft geadviseerd over een bouwplan met negen appartementen. De rechtbank is er ten onrechte van uitgegaan dat de vermelding van negen appartementen een vergissing is. Het college had volgens de Stichting de stukken die aan de commissie zijn verzonden, moeten overleggen, zodat duidelijk was waarover zij heeft geadviseerd.
7.1. Op de zitting heeft de Stichting aangegeven dat haar betoog in hoger beroep alleen betrekking heeft op de totstandkoming van het advies van de welstandscommissie. De Afdeling zal daarom alleen daarop ingaan.
7.2. Het college heeft zich in het besluit van 15 januari 2020 op het standpunt gesteld dat het bouwplan voldoet aan redelijke eisen van welstand. Het heeft in dat verband gewezen op het advies van de welstandscommissie van 15 april 2019.
In het advies staat dat het plan gaat over de verbouwing van het voormalig pakhuis tot negen appartementen. Bij de beoordeling van het plan is gebruik gemaakt van de bouwhistorische opname die door bureau Reitse de Vries Bouwhistorie in 2018 van het pand is gemaakt. Volgens de welstandscommissie voldoet het plan aan de door de gemeenteraad vastgestelde welstandscriteria.
7.3. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college zelf ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van Pro de Awb voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van Pro de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
7.4. Het bouwplan gaat over op de verbouwing van het pakhuis tot vijftien appartementen en niet negen appartementen, zoals in het advies staat. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat dit in het advies vermelde aantal van negen appartementen een vergissing is. Daarbij acht de Afdeling het volgende van belang. Bij het besluit behoren verschillende gewaarmerkte bijlagen, waaronder vijf bouwtekeningen met op elk een plattegrond van een bouwlaag. Op de plattegrond van elke bouwlaag is ook het aantal te bouwen appartementen op die bouwlaag vermeld. Uit deze bouwtekeningen blijkt dat het gaat om het realiseren van vijftien appartementen. Op deze vijf bouwtekeningen heeft de welstandscommissie een stempel geplaatst. De welstandscommissie was er dus van op de hoogte dat het bouwplan gaat over de verbouwing van het pakhuis tot vijftien appartementen en heeft daarover geadviseerd. Zij beschikte dus over de juiste informatie om het bouwplan te beoordelen.
Het betoog slaagt niet.
Is het college op een juiste grondslag van het bestemmingsplan afgeweken?
8. De Stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor niet had kunnen worden toegepast.
Zij voert in dit verband aan dat er substantiële en complexe werkzaamheden aan en in een rijksmonument worden verricht, zodat, gelet op artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd. Dit betekent volgens de Stichting dat het college geen toepassing had kunnen geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor. Deze artikelen vinden hun grondslag in de reguliere procedure. Volgens de Stichting is in dit geval op basis van twee voorbereidingsprocedures een omgevingsvergunning verstrekt, waarmee het systeem van de wettelijke regeling wordt doorkruist. Als een besluit wordt voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure moeten de artikelen 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo en 4 van bijlage II van het Bor buiten toepassing blijven. Het college had hoogstens op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef, onder a en onder 3˚, van de Wabo van het bestemmingsplan mogen afwijken.
De Stichting voert ook aan dat artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor niet is bedoeld om als grondslag te dienen voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor substantiële en complexe werkzaamheden als hier aan de orde. Zij wijst er in dit verband ook op dat met onderdeel 9 uitvoering is gegeven aan de motie Linhard c.s. (Kamerstukken II 2009/20, 32 123 XI, nr. 38) waarin werd verzocht een mogelijkheid te creëren om kantoorpanden tijdelijk te transformeren naar panden met een maatschappelijke functie. Van een tijdelijke wijziging is hier geen sprake, aldus de Stichting.
De Stichting voert verder aan dat, aangezien alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3˚, van de Wabo van het bestemmingsplan kon worden afgeweken, gelet op artikel 6.5, eerste lid, van het Bor de omgevingsvergunning pas mag worden verleend als de raad heeft verklaard daartegen geen bedenkingen te hebben.
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, is de beantwoording van de vraag of op een aanvraag om omgevingsvergunning de reguliere dan wel de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, gelet op artikel 3.10, eerste lid, van de Wabo afhankelijk van de activiteit die is aangevraagd. De Wabo bepaalt daarmee exclusief welke procedure op een aanvraag van toepassing is. Het college heeft hierin dus geen keuze, maar moet de voorbereidingsprocedure toepassen die uit de Wabo voortvloeit. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1952, onder 3.1.
8.2. Zoals ook de rechtbank heeft overwogen en tussen partijen niet in geschil is, doet zich hier de situatie van artikel 2.26, derde lid, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 6.4, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bor voor en moet advies worden gevraagd bij de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Gelet op artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo, betekent alleen dit al dat op de aanvraag de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. En omdat op één aanvraag altijd maar één soort voorbereidingsprocedure van toepassing is, heeft het college terecht alleen de uniforme voorbereidingsprocedure en niet de reguliere procedure toegepast.
Daarmee komt de Afdeling nu toe aan het onderwerp waar het de Stichting bij deze grond eigenlijk om te doen is. De omstandigheid dat op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is, betekent niet dat het college niet meer bevoegd is om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo. Hiervoor is namelijk niet de gevolgde voorbereidingsprocedure bepalend, maar de vraag of een activiteit valt onder de in artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor genoemde categorieën van gevallen. Toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo en artikel 4 van Pro bijlage II is verder ook niet alleen beperkt tot planologisch ondergeschikte gevallen, zoals de Stichting meent. In artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor zijn de categorieën van gevallen aangewezen waarvoor met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning kan worden verleend, zonder nadere beperkingen te stellen aan de omstandigheden waarin deze regeling kan worden toegepast. Het is dus niet relevant of de werkzaamheden aan en in het pand substantieel en complex zijn. Ook staat in onderdeel 9 niet dat het om tijdelijk gebruik moet gaan.
Uit het voorgaande volgt dat, wanneer de activiteit valt onder de categorie vermeld in artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor, het college toepassing mag geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo. Omdat in dit geval aan onderdeel 9 wordt voldaan, was het college bevoegd om toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo. Dit betekent ook dat artikel 6.5, eerste lid, van het Bor niet van toepassing is.
Het betoog faalt.
Voorziet het bouwplan in voldoende parkeergelegenheid?
9. De Stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan niet voorziet in voldoende parkeergelegenheid en daarom in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voert aan dat de rechtbank bij haar oordeel is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten, gebaseerd op onjuiste mededelingen van het college op de zitting. Zij voert verder aan dat de rechtbank voorbij is gegaan aan haar betoog dat het college bij de toetsing van de aanvraag de geldende beleidsregels inzake parkeren niet heeft toegepast.
9.1. Artikel 32.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
"a. Een bouwwerk, waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht, kan niet worden gebouwd of gebruikt wanneer op het bouwperceel of in de omgeving daarvan niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien en in stand wordt gehouden.
b. Bij een omgevingsvergunning wordt aan de hand van op dat moment van toepassing zijnde beleidsregels bepaald of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid.
c. […]."
9.2. De in artikel 32.1, onder b, van de planregels bedoelde beleidsregels zijn het Parkeerbeleidsplan Leeuwarden 2015 en de daarin vermelde Nota Parkeernormen Leeuwarden 2014.
9.3. In paragraaf 3.1 van het door de raad van de gemeente vastgestelde Parkeerbeleidsplan staat dat door middel van parkeernormen is vastgelegd hoeveel parkeerplaatsen bij de bouw of vergunningplichtige verbouw van een pand moeten worden gerealiseerd. Verder staat er dat uitgangspunt bij de normering is dat parkeren op eigen terrein wordt opgelost, maar dat er situaties zijn waarbij dit ruimtelijk of financieel niet haalbaar is. In die gevallen kan maatwerk toegepast worden, waarvoor een kader is opgesteld, waaraan een (ver)bouwaanvraag wordt getoetst. Dit kader is opgenomen in hoofdstuk 3 van de Nota Parkeernormen.
In paragraaf 3.4 van het Parkeerbeleidsplan staat:
"Bij de berekening van de parkeernormen bij functiewijziging / verbouw hanteren wij als uitgangspunt dat (eventuele) problemen uit het verleden niet op de nieuwe functie worden afgewikkeld. Het verschil in parkeerplaatsen tussen de huidige bestemming en de nieuwe ontwikkeling wordt op een theoretische manier berekend.
Het aantal te realiseren parkeerplaatsen = parkeernormen huidige situatie (het huidige gebruik), minus parkeernormen nieuwe situatie. Is dit een positief getal dan zijn er voldoende (of te veel) parkeerplaatsen. Is de uitkomst negatief dan zal dit aantal parkeerplaatsen extra gerealiseerd moeten worden om aan de parkeereis te voldoen."
9.4. In hoofdstuk 3 van de Nota Parkeernormen staat dat op basis van de parkeernormensystematiek die in hoofdstuk 2 is beschreven, een stappenplan wordt gehanteerd voor het opleggen van parkeernormen bij aanvragen voor een omgevingsvergunning. Dit stappenplan is vervolgens schematisch weergegeven. In stap 1 staat, kort gezegd, dat elke initiatiefnemer van een bouwplan zelf verantwoordelijk is voor het oplossen van zijn eigen parkeerbehoefte. De parkeerbehoefte moet op eigen terrein worden opgelost. Als de parkeerbehoefte niet op eigen terrein wordt opgelost, is stap 2 aan de orde. Daar is herhaald wat in paragraaf 3.4 van het Parkeerbeleidsplan staat over de berekening van de parkeernorm bij functiewijziging of verbouw. Uit het Parkeerbeleidsplan en het daarbij behorende stappenplan uit de Nota Parkeernormen volgt dat, indien uit de in stap 2 opgenomen berekening een positief getal komt, er voldoende (of te veel) parkeerplaatsen zijn en er geen extra parkeerplaatsen hoeven te worden aangelegd. In de schematische weergave van het stappenplan staat dat het bouwplan dan kan worden uitgewerkt.
9.5. Het college heeft in het besluit verwezen naar wat in het gemeentelijke parkeerbeleid is vermeld over de berekening van de parkeerbehoefte bij verbouwsituaties. Volgens het college bedraagt de parkeerbehoefte in de huidige situatie 27 parkeerplaatsen en in de nieuwe situatie 22. Volgens het college is geen sprake van een toename van de parkeerdruk en wordt er voldaan aan het parkeerbeleid.
9.6. De rechtbank heeft overwogen dat zij geen aanleiding ziet om het beleid in het Parkeerbeleidsplan als kennelijk onredelijk aan te merken. De Stichting heeft dit niet bestreden.
De Afdeling volgt de Stichting niet in haar betoog dat het college bij de toetsing van de aanvraag het parkeerbeleid, meer in het bijzonder, het stappenplan, verkeerd heeft toegepast. Niet in geschil is dat de parkeerbehoefte niet op eigen terrein wordt opgelost. Dat betekent dat niet aan stap 1 van het stappenplan wordt voldaan. In stap 2 wordt ingegaan op de situatie van functiewijziging/verbouw, waar in dit geval sprake van is. De parkeerbehoefte van de oude kantoorfunctie is 27 parkeerplaatsen en van de nieuwe woonfunctie 22. Uit stap 2 van het stappenplan volgt dus dat er voldoende parkeerplaatsen zijn. Dit betekent dat er aan artikel 32.1, onder a, van de planregels wordt voldaan. De rechtbank is terecht tot dit oordeel gekomen. Of het college tijdens de zitting van de rechtbank al dan niet onjuiste mededelingen heeft gedaan over het feitelijke gebruik van het parkeerterrein achter het pand is niet relevant. Gelet op wat in het Parkeerbeleidsplan is vermeld, gaat het immers om het verschil in parkeerplaatsen tussen de huidige bestemming en de nieuwe ontwikkeling, waarbij een theoretische berekeningswijze wordt gehanteerd.
Het betoog slaagt niet.
Is het bouwplan in overeenstemming met de goede ruimtelijke ordening?
10. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college voldoende heeft onderbouwd dat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en dat er voor de door de Stichting gevreesde overlast geen concrete aanwijzing is. De Stichting voert in dit verband aan dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan een opwaardering vormt voor de Oostersingel en dat de woonfunctie aansluit op de overige functies in het gebied. Volgens de Stichting ligt het perceel in een wijk waar grote problemen bestaan met leefbaarheid en veiligheid. Het college heeft niet gemotiveerd hoe het bouwplan een positief effect kan hebben op het woon- en leefklimaat van de wijk. De Stichting wijst er in dit verband op dat de appartementen een lage plafondhoogte, weinig daglicht en geen buitenberging hebben en niet beschikken over voldoende parkeergelegenheid voor de toekomstige bewoners. Drie van de appartementen hebben een gebruiksoppervlakte die veel kleiner is dan de minimale oppervlakte van 65 m² die in het gemeentelijk woonbeleid staat. Als wordt gekeken naar het verblijfsgebied voldoen zelfs twaalf appartementen niet aan het woonbeleid. Volgens de Stichting is het duidelijk dat de wooneenheden zullen worden verhuurd aan studenten. Het oordeel van de rechtbank dat voor overlast geen concrete aanwijzing is, is daarom onbegrijpelijk. Een studentencomplex met vijftien wooneenheden in een dichtbevolkte wijk zal overlast geven, aldus de Stichting.
10.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het initiatief, vanwege de afmetingen en de kwaliteit van de woningen in een monumentaal pakhuis, voldoet aan het gemeentelijke woonbeleid. Het college heeft er daarbij op gewezen dat het gaat om de bouw van vijftien huurwoningen van 57 m² tot ruim 105 m² bruto vloeroppervlakte (hierna: bvo). Het initiatief past volgens het college ook in het gemeentelijke beleid om incourante kantoorpanden te transformeren naar andere passende functies. De nieuwe woonfunctie sluit goed aan bij de overige functies in het gebied. Het gaat volgens het college om vijftien hoogwaardige huurappartementen in het hogere segment. Er is geen sprake van kamerverhuur en bewoning door studenten of, via een zorginstelling, door probleemjongeren. Er is geen aanleiding om te veronderstellen dat de bewoners overlast in de buurt zullen veroorzaken, aldus het college.
10.2. De Stichting heeft op de zitting aangegeven dat zij het betoog dat de wooneenheden niet aan het Bouwbesluit 2012 voldoen, omdat zij een te lage plafondhoogte, te weinig daglicht en geen buitenberging hebben, niet als afzonderlijke hogerberoepsgrond aanvoert, maar alleen als onderbouwing van haar stelling dat de wooneenheden alleen geschikt zijn voor studenten.
10.3. In hoofdstuk 5 van het woonbeleid staat dat de gemeente voor ontwikkelende partijen en andere betrokkenen voldoende duidelijkheid wil bieden. In dat hoofdstuk zijn de beleidskaders geformuleerd. Onder 6 staat dat een groot deel van de bestaande woningvoorraad uit kleine wooneenheden bestaat en dat er geen behoefte is dit aantal verder uit te breiden. Er is juist behoefte aan grotere appartementen. Het in woonbeleid opgenomen criterium van 65 m² is gekozen omdat vanaf die oppervlakte een woning groot genoeg is om een twee- tot driekamerwoning of appartement te maken. Verder staat in hoofdstuk 5 dat er de mogelijkheid bestaat om van deze oppervlaktemaat af te wijken wanneer dit tot onwenselijke situaties leidt.
10.4. Op het punt dat de Stichting betoogt dat de appartementen niet voldoen aan het criterium van 65 m² is allereerst in geschil of nu moet worden uitgegaan van bvo, zoals het college doet, of van gebruiksoppervlakte of verblijfsgebied, zoals de Stichting doet.
Hoewel dit in hoofdstuk 5 niet expliciet staat, blijkt uit het woonbeleid naar het oordeel van de Afdeling voldoende dat met het daarin vermelde oppervlakte van 65 m² wordt bedoeld een bvo van 65 m². De Afdeling volgt dus de uitleg van het college. In de tekstpassages die nu specifiek aan de orde zijn, staat het niet, maar als het elders in het woonbeleid gaat om oppervlakte voor wonen, dan gaat het om bvo. Dat een deel van de appartementen een gebruiksoppervlakte of een verblijfsgebied kleiner dan 65 m² heeft, betekent dus niet dat het bouwplan in zoverre niet voldoet aan het woonbeleid. Het gaat om de bvo van de appartementen.
Niet in geschil is dat veertien van de vijftien appartementen een bvo hebben van meer dan 65 m². De Stichting heeft geen aanknopingspunten gegeven dat het college niet in redelijkheid voor het vijftiende appartement van het oppervlaktecriterium heeft kunnen afwijken. Daarbij betrekt de Afdeling de overweging van het college dat het hier gaat om een herbestemming van een monumentaal pand, waardoor de mogelijkheden bij herinrichting beperkt zijn.
Het betoog faalt in zoverre.
10.5. Op de zitting heeft Paihia aangegeven dat de huurprijs van de appartementen ongeveer € 925,00 tot € 975,00 zal bedragen. Volgens Paihia worden er in het pand kwalitatief mooie appartementen gerealiseerd. Om deze, volgens haar, hoogwaardige afwerking van de appartementen te laten zien, heeft zij op de zitting foto's overgelegd.
10.6. De Afdeling stelt vast dat het betoog van de Stichting dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening is gebaseerd op de vrees dat het pand zal worden bewoond via kamerverhuur, door studenten of door probleemjongeren. Gelet op de oppervlakte van de appartementen, de huurprijs en de hoogwaardige afwerking oordeelt de Afdeling dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het hier niet gaat om studentenhuisvesting en dat er geen aanleiding is bij voorbaat te veronderstellen dat de toekomstige bewoners voor overlast zullen zorgen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich daarom in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bouwplan niet leidt tot strijd met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij heeft het college van belang kunnen achten dat in de bestaande situatie sprake is van een leegstaand kantoorpand, dat er een overschot aan kantoren is, dat het pand zal worden getransformeerd in appartementen en dat deze woonfunctie past bij de overige functies in de wijk.
Het betoog slaagt niet.
Gierzwaluwen en vleermuizen
11. De Stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich op de adviezen 'Toetsing Wet natuurbescherming' van Bureau FaunaX van augustus 2018 en 'Nader onderzoek Leeuwarden, Oostersingel 62' van JM Ecologie van 11 september 2019 heeft mogen baseren. Zij voert in dit verband aan dat zij in beroep specifiek heeft benoemd en gemotiveerd welke punten en beweringen in de rapportages niet juist kunnen zijn. De rechtbank had daarom niet kunnen volstaan met de enkele opmerking dat uit wat zij heeft aangevoerd niet volgt dat de gegeven adviezen ondeugdelijk zijn.
11.1. In het advies van Bureau FaunaX van augustus 2018 staan de resultaten van een ecologische quickscan. In het advies is vastgesteld dat in het plangebied geen graslanden, bomen en bosschages aanwezig zijn, zodat het voorkomen van nesten van vogels die in vegetatie broeden en verblijfplaatsen van vleermuizen die in bomen verblijven op voorhand kan worden uitgesloten. In het advies staat wel dat het pakhuis in potentie geschikt is als broedhabitat voor gierzwaluwen en mogelijkheden biedt tot verblijven voor verschillende soorten vleermuizen, waarbij is gewezen op de watervleermuis, de meervleermuis, de laatvlieger en de gewone dwergvleermuis. Er is geadviseerd een nader onderzoek te verrichten. Over het nadere onderzoek naar vleermuizen is vermeld dat dit moet gebeuren volgens een onderzoeksmethodiek die is vastgelegd in het zogeheten Vleermuizenprotocol.
Het in het advies van Bureau FaunaX bedoelde nadere onderzoek naar onder meer de aanwezigheid van gierzwaluwen en vleermuizen is uitgevoerd door JM Ecologie. In het advies van 11 september 2019 staat dat er tijdens de gierzwaluwcontroles vier nesten zijn aangetroffen. De gierzwaluwen vliegen het pand in bij de ruimte tussen de dakgoot en de muur. Verder staat er dat er tijdens de zogeheten 'kraamcontroles' geen in- en uitvliegende vleermuizen zijn aangetroffen. Tijdens de zogeheten 'paarcontroles' zijn twee territoria van de gewone dwergvleermuis en één van de ruige dwergvleermuis aangetroffen. Er zijn geen in- of uitvliegende vleermuizen waargenomen, maar gezien het territoriale gedrag is het volgens het advies aannemelijk dat deze drie vleermuizen een paarverblijf hebben in het pand en als invlieglocatie ergens binnenkomen bij de ruimte tussen de dakgoot en de muur. Er is geen enkel gedrag gevonden wat duidt op een binding met de aanwezige kozijnen in het pand. De vleermuizen vlogen op dakhoogte. Samenvattend is vermeld dat de gierzwaluwnesten die gevonden zijn en de paarverblijven van de gewone- en ruige dwergvleermuis waarvan de aanwezigheid aannemelijk is, binnen het plangebied zich bevinden onder de dakrand (nabij de regengoot). Er is geen activiteit vastgesteld rondom de te verwijderen opbouw op het dak, de te vervangen kozijnen of elders op het scheve dak. Indien de werkzaamheden aan het dak voor het plaatsen van de nieuwe dakramen zullen plaatsenvinden met een afstand tot 1,5 m van de dakrand zullen de aangetroffen beschermde soorten geen hinder ondervinden van de werkzaamheden. Deze 1,5 meter mag niet worden aangetast om negatieve effecten aan de beschermde soorten te voorkomen. Indien de werkzaamheden zullen plaatsvinden in het vogelbroedseizoen of het actieve vleermuisseizoen zal de dakrand te allen tijden vrij moeten blijven om de toegankelijkheid voor de aanwezige beschermde soorten te waarborgen. Ook mag er geen verlichting op potentiële verblijfplaatsen van vleermuizen worden geplaatst tijdens de werkzaamheden om verstoring te voorkomen. Geadviseerd wordt om de werkzaamheden daarom buiten deze seizoenen te laten plaatsvinden. Concluderend staat in het advies dat er door die werkzaamheden geen negatieve effecten optreden op de aangetroffen beschermde soorten als de aangegeven maatregelen worden opgevolgd. Een aanvraag van een ontheffing op verbodsartikelen in de Wet natuurbescherming of verklaring van geen bedenkingen is daarom niet noodzakelijk.
11.2. Wat hiervoor onder 7.3 is overwogen over het welstandsadvies geldt ook voor de hierboven genoemde adviezen. Het college mag daarop afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Als een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het college niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het de adviseur een reactie op wat over het advies is aangevoerd.
11.3. De Stichting voert aan dat in het advies van Bureau FaunaX ten onrechte is vermeld dat er in het plangebied geen grasland, bomen en bosschages zijn. Volgens de Stichting grenst het perceel aan het Vijverpark waar oude bomen met holtes staan en grasland en bosschages aanwezig zijn. Het advies is in zoverre niet in overeenstemming met de werkelijkheid, waardoor er volgens de Stichting vraagtekens kunnen worden gezet bij de mate van betrouwbaarheid en zorgvuldigheid van het onderzoek.
11.3.1. De Afdeling volgt de Stichting hierin niet. De door de Stichting bedoelde passage heeft betrekking op het perceel en niet op het nabij gelegen Vijverpark. Niet in geschil is dat zich op het perceel zelf geen grasland, bomen en bosschages bevinden, zodat in het advies mocht worden geconcludeerd dat het voorkomen van nesten van vogels die in vegetatie broeden en verblijfplaatsen van vleermuizen die in bomen verblijven op het perceel op voorhand kan worden uitgesloten.
11.4. De Stichting voert aan dat zich, anders dan in het advies van JM Ecologie is vermeld, ook gierzwaluwnesten in de nok van het pand bevinden.
11.4.1. In het advies van JM ecologie staat dat er vier gierzwaluwnesten zijn aangetroffen en dat deze zich bevinden onder de dakrand, nabij de regengoot. De Stichting heeft weliswaar gesteld dat een ambtenaar van de provincie Fryslân in de nok van het pand gierzwaluwnesten heeft aangetroffen, maar zij heeft deze stelling niet concreet onderbouwd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Stichting daarom niet aannemelijk gemaakt dat het advies van JM Ecologie op dit punt onjuist is.
11.5. De Stichting voert aan dat JM Ecologie het Vleermuizenprotocol ten onrechte niet heeft gevolgd. Volgens de Stichting is in ieder geval één dag het verkeerde pand bestudeerd, zijn de kraamcontroles van de meervleermuis niet op de juiste tijd gestart en geëindigd, blijkt niet dat de determinatie bij de kraamcontroles op juiste wijze, namelijk met geluidswaarneming, is verricht en is niet gebleken dat het onderzoek is verricht door ecologisch geschoolde en ervaren vleermuiswaarnemers.
11.5.1. In het advies is vermeld op welke data en tussen welke tijdstippen de kraamcontroles zijn verricht. Gelet op de in het Vleermuizenprotocol opgenomen start- en eindtijden voor de kraamcontroles van de meervleermuis ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de uitgevoerde controles in strijd daarmee zijn uitgevoerd. Dat de controles eerder zijn begonnen of later zijn geëindigd dan in het Vleermuizenprotocol staat, betekent natuurlijk niet dat in strijd met het protocol is gehandeld. De controles hebben namelijk in ieder geval plaatsgevonden op de momenten waarop ze volgens het protocol moesten plaatsvinden. Dat ze langer hebben geduurd dan voorgeschreven, is niet in strijd met dat protocol. Op dit punt is het onderzoek dus overeenkomstig het Vleermuizenprotocol uitgevoerd.
11.5.2. Aan haar stelling dat de determinatie van vleermuizen niet overeenkomstig het Vleermuizenprotocol heeft plaatsgevonden, legt de Stichting ten grondslag dat uit het rapport van JM Ecologie niet kan worden opgemaakt dat die met geluidswaarneming heeft plaatsgevonden, zoals het Vleermuizenprotocol voorschrijft. Verder heeft de Stichting al in beroep gesteld dat niet blijkt dat de waarnemers deskundig waren. Uit tabel 1.1 van het rapport van JM Ecologie blijkt dat er zeven verschillende waarnemers zijn geweest. Ook stelt de Stichting dat uit eigen waarneming van buurtbewoners blijkt dat gedurende een dag het verkeerde pand is bekeken.
Het college heeft in beroep en in hoger beroep niet gereageerd op deze stellingen van de Stichting. Ook op de zitting heeft het daarop naar aanleiding van vragen van de Afdeling geen adequate antwoorden kunnen geven. Het is aan het college om zich ervan te vergewissen dat het advies van JM Ecologie zorgvuldig tot stand is gekomen. Het had daarom op de weg van het college gelegen om, zo nodig na het vragen van een reactie van JM Ecologie, te motiveren dat het onderzoek van JM Ecologie wel zorgvuldig is uitgevoerd of een andere conclusie had moeten trekken over de vraag of het onderzoek voldoende basis biedt voor het besluit.
11.6. De Stichting voert aan dat de in het advies van JM Ecologie vermelde maatregelen niet toereikend en zeker ook niet haalbaar zijn. Zij wijst er in dit verband op dat de werkzaamheden aan het dak ook betrekking zullen moeten hebben op de dakgoot en de aansluiting van het dak op de buitenmuur, waar de diersoorten zijn aangetroffen. De dakgoten zijn namelijk verrot en verstopt en zullen moeten worden hersteld. De Stichting heeft er verder op gewezen dat het dak is verwijderd en dat tijdens de werkzaamheden rond het pand steigers, afgedekt met netten, zijn geplaatst. In het advies kon daarom niet worden geconcludeerd dat, als de maatregelen worden getroffen die in dat advies zijn omschreven, er geen negatieve effecten zullen optreden voor de beschermde diersoorten, aldus de Stichting.
11.6.1. Uit de stukken in het dossier, waaronder de bouwtekeningen, blijkt niet dat de aanvraag betrekking heeft op werkzaamheden aan de goten en op de vervanging van het gehele dak. Het plaatsen van de steigers maakt ook geen onderdeel uit van de aanvraag. Deze activiteiten zijn dus ook niet vergund. De Afdeling volgt de Stichting daarom niet in haar stelling dat de geadviseerde maatregelen door deze activiteiten niet uit te voeren zijn.
11.6.2. Op de zitting is ook aan de orde geweest of het vervangen van de kozijnen in de gevel en het plaatsen van nieuwe ramen in het schuine dak wel op een afstand van minimaal 1,5 m van de dakrand kunnen plaatsvinden. Het valt op dat in het advies van JM Ecologie wel is geadviseerd de werkzaamheden aan het dak voor het plaatsen van de dakramen plaats te laten vinden op een afstand tot 1,5 m van de dakrand, maar dat over de werkzaamheden aan de kozijnen in de gevel, die volgens Paihia op minder dan 1,5 m van de dakrand liggen, niets is vermeld. Naar het oordeel van de Afdeling is het daarom niet duidelijk geworden of het noodzakelijk is dat de werkzaamheden aan de kozijnen in de gevel op minder dan 1,5 m van de dakrand moeten plaatsvinden om negatieve effecten aan de beschermde soorten te voorkomen. Ook is het niet helder of, indien dat het geval is, met de werkzaamheden aan de kozijnen in de gevel aan de door JM Ecologie geadviseerde afstand van 1,5 m van de dakrand kan worden voldaan.
Conclusie
12. Gelet op wat is overwogen in 11.5.2 en 11.6.2 heeft het college zich er niet voldoende van vergewist of het onderzoek van JM Ecologie zorgvuldig tot stand is gekomen.
Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college op voet van artikel 8:51d van de Awb opdragen om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak het gebrek te herstellen.
Het college kan dit doen door alsnog toereikend te motiveren dat het onderzoek van JM Ecologie op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen of, indien dat niet het geval is, onzorgvuldigheden in het onderzoek te (laten) herstellen. Daarbij moet het college in ieder aangeven of de determinatie van de vleermuizen bij de kraamcontrole overeenkomstig het Vleermuizenprotocol heeft plaatsgevonden en ingaan op de stelling van de Stichting dat gedurende een dag het verkeerde pand is beoordeeld en dat de waarnemers niet voldoende geschoold of ervaren waren.
Het college kan dit verder doen door alsnog toereikend te motiveren dat de werkzaamheden aan de kozijnen in de gevel op minder dan 1,5 m kunnen worden uitgevoerd zonder negatieven effecten op de beschermde soorten.
Het college moet vervolgens bezien of, en zo ja, welke gevolgen zijn nadere motivering heeft voor het besluit.
13. Als het college in zijn poging het gebrek te herstellen tot nieuwe besluitvorming overgaat, hoeft afdeling 3.4 van de Awb bij de voorbereiding daarvan niet opnieuw te worden toegepast. Een nieuw besluit moet wel op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt worden.
14. In de einduitspraak wordt beslist over de overige hogerberoepsgronden en over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Leeuwarden op om:
- binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat onder 12 is overwogen het besluit van 15 januari 2020 te herstellen;
- de Afdeling en partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. J.J.W.P. van Gastel leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2022
473