Uitspraak
202108125/1/R1.
Datum uitspraak: 21 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D] (hierna: [appellant A] en anderen), allen wonend te Stompetoren, gemeente Alkmaar,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 november 2021 in zaken nrs. 20/3946 en 21/2474 in het geding tussen:
[partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij A]), wonend te Stompetoren,
en
het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juni 2019 heeft het college aan [partij B] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een berging op het perceel [locatie 1] in Stompetoren.
Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college het door [appellant A], [appellant C] en [appellant D] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 5 juni 2019 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Tegen dit besluit heeft [partij A] beroep ingesteld.
Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college [partij A] gelast de berging te verwijderen en verwijderd te houden binnen 8 weken na de uitspraak in beroep of hoger beroep tegen de weigering omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwwerk. Als [partij A] daar niet aan voldoet, verbeurt hij een dwangsom van € 30.000,00.
Bij besluit van 30 april 2021 heeft het college de door [appellant A] en anderen en de door [partij A] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, het besluit van 22 september 2020 herroepen en besloten de last onder dwangsom in stand te laten met een aangepaste begunstigingstermijn van 6 weken na het besluit van 30 april 2021.
Tegen dit besluit heeft [partij A] beroep ingesteld.
Bij besluit van 7 juli 2021 heeft het college het besluit van 23 juni 2020 ingetrokken, het besluit van 5 juni 2019 herroepen en nogmaals de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
Bij uitspraak van 22 november 2021 heeft de rechtbank de tegen de besluiten van 30 april 2021 en 7 juli 2021 gerichte beroepen van [partij A] gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, het besluit van 22 september 2020 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
[partij A] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2022, waar namens [appellant A] en anderen zijn verschenen [vier gemachtigden], bijgestaan door mr. R.M. Rensing, advocaat in Haarlem. Verder is verschenen het college, vertegenwoordigd door mr. M. Blom. Ook is ter zitting [partij A], bijgestaan door mr. T. de Beet, als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. [partij A] woont op het adres [locatie 1] in Stompetoren (hierna: het perceel). Hij heeft op 4 juli 2018 een stuk grond gekocht dat direct achter zijn perceel ligt. [partij A] wil daarop een berging neerzetten. Volgens [partij A] heeft het college toegezegd dat de berging omgevingsvergunningsvrij kan worden opgericht. Op 16 april 2019 ontving [partij A] van een plantoetser van de gemeente een e-mail dat voor de berging een omgevingsvergunning vereist is. Diezelfde dag heeft [partij A] een aanvraag gedaan voor het gebruik van de grond, waarop de inmiddels berging staat, voor wonen.
2. Voor een goed begrip van deze zaak wordt hierna in de overwegingen 3 en 4 eerst een samenvatting gegeven van de door het college genomen besluiten en de motivering die aan die besluiten ten grondslag ligt. Onder 3 komen de vergunningen aan bod en onder 4 de handhavingsbesluiten.
3. Bij besluit van 5 juni 2019 heeft het college de door [partij A] gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend. Volgens het college is de afwijking van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 2014" (hierna: het bestemmingsplan) gerechtvaardigd. De berging is volgens het college ruimtelijk en stedenbouwkundig aanvaardbaar, omdat de berging geen nadelige ruimtelijke effecten heeft en de berging wat functie, hoogte en oppervlakte betreft voldoet aan het toetsingskader voor bijbehorende bouwwerken in een achtererfgebied uit het "Afwijkingenbeleid", ondanks dat de berging niet in het achtererfgebied ligt.
Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college naar aanleiding van de bezwaren van [appellant A], [appellant C] en [appellant D] het besluit van 5 juni 2019 herroepen en alsnog de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Het college wil niet afwijken van het bestemmingsplan, zoals inmiddels gewijzigd met de "1e Partiële herziening Landelijk Gebied 2014". Het college merkte de grond waarop de berging staat inmiddels wel aan als achtererfgebied. Volgens het college wordt met toevoeging van de berging op het perceel de maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen uit het Afwijkingenbeleid met 23,6 m2 overschreden. Het college wenst niet van dit beleid af te wijken en wil voorkomen dat achtererfgebieden volgebouwd worden.
Bij besluit van 7 juli 2021 heeft het college, na intrekking van het besluit van 23 juni 2020, het besluit van 5 juni 2019 herroepen en opnieuw geweigerd omgevingsvergunning te verlenen. Wat betreft het bouwen van een bouwwerk in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het besluit van 5 juni 2019 herroepen, omdat deze activiteit niet is aangevraagd. Wat betreft het gebruik van gronden in strijd met een bestemmingsplan in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is de weigering omgevingsvergunning te verlenen nader gemotiveerd. Volgens het college is de grond waarop de berging staat geen onderdeel van het achtererfgebied. De grond heeft een agrarische bestemming en is dus niet gerelateerd aan de woning. Het Afwijkingenbeleid is dan ook niet van toepassing. Vanuit een goede ruimtelijke ordening is het volgens het college wel wenselijk om de in het Afwijkingenbeleid opgenomen maximale bebouwingsmogelijkheden bij de beoordeling van de aanvraag te betrekken. De oppervlakte van alle bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied overschrijdt al de maximale toegestane oppervlakte uit het Afwijkingenbeleid. Het college merkt op dat het toestaan van de berging de bouwmogelijkheden in het achtererfgebied weliswaar niet beperkt, omdat het daar geen deel van uitmaakt, maar het gevolg daarvan is wel dat er meer oppervlakte bebouwd kan worden dan wanneer het gehele perceel achtererfgebied zou zijn. Dat acht het college niet wenselijk. Ook wil het college precedentwerking voorkomen.
De rechtbank heeft het besluit van 7 juli 2021 bij haar beoordeling van het beroep betrokken.
4. Bij besluit van 22 september 2020 heeft het college, naar aanleiding van herhaalde handhavingsverzoeken van [appellant A] en anderen, [partij A] gelast het bouwwerk te verwijderen en verwijderd te houden. Dit vanwege het bouwen van een bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan en zonder omgevingsvergunning.
Bij besluit van 30 april 2021 heeft het college het besluit van 22 september 2020 herroepen en de last onder dwangsom in stand gelaten met een verkorte begunstigingstermijn. Het college heeft aan [partij A] een financiële compensatie toegekend voor de door hem gemaakte kosten voor de bouw van de berging tot 16 april 2019. Tot die datum mocht [partij A] er volgens het college op vertrouwen dat hij de berging vergunningsvrij kon bouwen. Vanaf 16 april 2019 heeft [partij A] volgens het college voor eigen risico verder gebouwd.
5. [appellant C] en [appellant D] wonen naast het perceel op het adres [locatie 2]. Daarnaast woont [appellant A] op het adres [locatie 3] en weer daarnaast woont [appellant B] op het adres [locatie 4]. Zij willen geen berging achter het perceel.
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat [partij A] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kon doen. Volgens de rechtbank zijn partijen het met elkaar eens dat er toezeggingen zijn gedaan en dat die toezeggingen aan het college kunnen worden toegerekend. Ook zijn er volgens de rechtbank geen zwaarwegende belangen die aan honorering van het gewekte vertrouwen in de weg staat. Het belang van [partij A] bij behoud van de schuur weegt zwaar omdat het vertrouwen is gewekt dat de schuur gebouwd mocht worden. Het college heeft volgens de rechtbank dan ook ten onrechte aan [partij A] een last onder dwangsom opgelegd die strekt tot verwijdering van de berging. Naar het oordeel van de rechtbank had het college de op 5 juni 2019 verleende omgevingsvergunning voor de berging daarom ook niet bij besluit op bezwaar van 7 juli 2021 mogen herroepen en niet alsnog de gevraagde vergunning mogen weigeren.
Regelgeving
7. Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel de enkelbestemming "Wonen" met de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 4" en op de gronden waarop de berging ligt de enkelbestemming "Agrarisch met waarden - Cultuurhistorie" met de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 4".
8. Artikel 4.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
"De voor 'Agrarisch met waarden - Cultuurhistorie' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. een agrarisch grondgebonden bedrijf, niet zijnde bollenteelt of glastuinbouw;
b. agrarische bedrijfswoningen;
c. grasland of weiland al dan niet in gebruik voor hobbymatige beweiding door dieren;
d. ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van wonen -plattelandswoning’: […];
e. in afwijking van het bepaalde onder a: ter plaatse van de aanduiding glastuinbouw tevens een glastuinbouwbedrijf;
f. bestaande paardenbakken en paddocks;
g. bestaande intensieve veehouderij;
h. ter plaatse van de aanduiding ‘kampeerboerderij’ is tevens een kleinschalig kampeerterrein toegestaan als nevenactiviteit […];
[…]"
Artikel 4.2 van de planregels luidt:
"Op de in lid 4.1 genoemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten dienste van een volwaardig agrarisch bedrijf met een agrarisch bouwperceel van maximaal 2 hectare, met in achtneming van de volgende bepalingen:
[…]"
9. De berging is in strijd is met het bestemmingsplan en alle partijen erkennen dat ook.
Hoger beroep
Last onder dwangsom en weigering omgevingsvergunning
Doet [partij A] een gerechtvaardigd beroep op het vertrouwensbeginsel?
10. [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank er bij had moeten blijven dat [partij A] de berging moest verwijderen. Zij voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het vertrouwen heeft gewekt dat de berging gerealiseerd mocht worden, omdat deze vergunningsvrij zou zijn. De rechtbank is er volgens [appellant A] en anderen in de eerste plaats ten onrechte van uitgegaan dat partijen het erover eens zijn dat het college heeft toegezegd dat de berging vergunningsvrij kan worden opgericht. Zij wijzen erop dat de rechtbank voorbij is gegaan aan de e-mails van 24 oktober 2018 en 11 april 2019 van M. Admiraal, plantoetser van de gemeente, en aan zijn verklaring van 25 februari 2015. Uit deze e-mails en verklaring blijkt dat niet is toegezegd dat de berging zonder omgevingsvergunning gebouwd kan worden en dat [partij A] er steeds op is gewezen dat bouwen zonder omgevingsvergunning voor eigen risico is, zo stellen [appellant A] en anderen. Bovendien was er volgens hen vóór 18 april 2019 nog geen begin gemaakt met de bouw van de berging. [appellant A] en anderen stellen in de tweede plaats dat de rechtbank, voor zover er al sprake zou zijn van een toezegging, er ten onrechte van uit is gegaan dat tussen partijen niet in geschil is dat die toezegging aan het college kan worden toegerekend. Dat was volgens hen wel in geschil. Die zogenaamde toezegging kan niet aan het college worden toegerekend. Tot slot stellen zij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen zwaarder wegende belangen dan die van [partij A] zijn die aan honorering van het gewekte vertrouwen in de weg staan. Het oordeel van de rechtbank dat het college aan [partij A] ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd die strekt tot verwijdering van de berging, is dan ook onjuist volgens [appellant A] en anderen.
Omdat volgens [appellant A] en anderen het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, heeft de rechtbank ook ten onrechte geoordeeld dat het college de op 5 juni 2019 verleende omgevingsvergunning niet alsnog bij besluit van 7 juli 2021 mocht weigeren. Dit betekent volgens hen dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 7 juli 2021 heeft vernietigd.
10.1. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
10.2. De Afdeling zal, anders dan de rechtbank heeft gedaan, eerst beoordelen of er van de kant van het college toezeggingen zijn gedaan waaruit [partij A] redelijkerwijs mocht afleiden dat het college niet handhavend zou optreden tegen de berging.
De Afdeling is van oordeel dat niet is gebleken dat aan [partij A] een toezegging of andere uitlating is gedaan of dat een gedraging is verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs mocht afleiden dat de berging vergunningsvrij zou mogen worden opgericht zodat daartegen niet handhavend zou worden opgetreden. De Afdeling stelt allereerst op grond van de verschillende door partijen overgelegde foto’s vast dat de berging op 16 april 2019 nog niet was gebouwd. Dat mogelijk wel het fundament van de berging aanwezig was, betekent, anders dan [partij A] stelt, niet dat de berging als gebouwd moest worden beschouwd. De Afdeling stelt vervolgens vast dat de e-mail van 16 april 2019 van Admiraal geen toezegging bevat dat de berging op dit deel van het perceel mag worden geplaatst. Uit deze e-mail blijkt dat de berging komt te staan op de bestemming "Agrarisch met waarden - Cultuurhistorie" en dat op die bestemming niet vergunningsvrij een berging ten dienste van de bestemming "Wonen" kan worden opgericht. Volgens de e-mail van 16 april 2019 is daarom een vergunning vereist. De omstandigheid dat in die e-mail ook is vermeld dat uit eerdere e-mails ten onrechte bleek dat de berging vergunningsvrij zou zijn, maakt niet dat daaruit moet worden afgeleid dat na 16 april 2019 de berging toch kon worden opgericht. Bovendien kan naar het oordeel van de Afdeling ook uit de eerdere e-mail van 24 oktober 2018 niet de conclusie worden getrokken dat is toegezegd dat de berging vergunningsvrij is. Weliswaar wordt in die e-mail geschetst wanneer de berging vergunningsvrij zou kunnen zijn, maar dat doet niet af aan de in die e-mail opgenomen conclusie dat voor de berging een vergunning is vereist voor de activiteit "handelen in strijd met de regels ruimtelijke ordening". Ook in de e-mail van 11 april 2019 van Admiraal staat niet dat dat wat gebouwd gaat worden volgens hem vergunningsvrij is. In die e-mail worden slechts opties geschetst. De stelling van [partij A] dat de reikwijdte van de volgens hem eerder gedane toezegging niet is opgehouden op 16 april 2019 maar is overgegaan in een nieuwe toezegging daarna, volgt de Afdeling niet. Hij mocht dus niet redelijkerwijs menen dat hij de berging vergunningsvrij mocht bouwen. Het telefonisch onderhoud tussen [partij A] en Admiraal naar aanleiding van de e-mail van 16 april 2019 is onvoldoende om zo’n toezegging aan te nemen. In dat gesprek heeft Admiraal volgens [partij A] geadviseerd door te gaan met de bouw van de berging en gezegd dat hij de gevraagde omgevingsvergunning wel zou krijgen. Behalve een verklaring van de opdrachtnemer van [partij A] die stelt te hebben gehoord dat Admiraal adviseerde door te gaan met de bouw, is er geen schriftelijk stuk waaruit blijkt dat aan de e-mail van 16 april 2019 geen waarde meer toekomt. Alles tezamen is er daarmee geen basis om te menen dat vanwege dat gestelde telefonische onderhoud ervan kon worden uitgegaan dat zonder gevolgen de berging kon worden opgericht.
10.3. De conclusie is dat er naar het oordeel van de Afdeling geen toezegging is gedaan en er redelijkerwijs geen vertrouwen is gewekt. Daarom komt de Afdeling niet toe aan het betoog van [appellant A] en anderen over de toerekening van die mogelijke toezegging aan het college en over mogelijke belangen die aan honorering van het gewekte vertrouwen in de weg staan.
10.4. Omdat er geen sprake is van gewekt vertrouwen, is de rechtbank ten onrechte op grond daarvan tot het oordeel gekomen dat het college ten onrechte aan [partij A] een last onder dwangsom heeft opgelegd.
De rechtbank heeft verder ten onrechte geoordeeld dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet alsnog bij besluit van 7 juli 2021 mocht weigeren, omdat volgens haar vertrouwen is gewekt en daar een zwaarwegend belang aan moet worden toegekend.
10.5. Het voorgaande betekent dat het betoog slaagt.
Conclusie hoger beroep
11. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd.
12. Dit betekent dat de Afdeling moet onderzoeken of het college in het besluit van 7 juli 2021 de voor de berging gevraagde omgevingsvergunning mocht weigeren en of het college aan [partij A] een last onder dwangsom mocht opleggen die strekt tot verwijdering van de berging. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling allereerst de beroepsgronden van [partij A] tegen de weigering omgevingsvergunning te verlenen, behandelen. Daarna zal de Afdeling ook ingaan op de gronden van [partij A] tegen de last onder dwangsom.
Weigering omgevingsvergunning
Is de aanvraag om omgevingsvergunning aangepast?
13. Het betoog van [partij A] dat het college zijn aanvraag om omgevingsvergunning zonder zijn instemming heeft aangepast en daardoor onzorgvuldig heeft gehandeld, faalt.
In het besluit van 7 juli 2021 heeft het college erkend dat de plantoetser de aanvraag van [partij A] heeft aangepast door de aanvraag voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan ook op te vatten als een aanvraag voor bouwen. Het college heeft zich in het besluit van 7 juli 2021 al op het standpunt gesteld dat de activiteit bouwen niet is aangevraagd. Omdat voor de activiteit bouwen op 5 juli 2019 wel een vergunning was verleend, heeft het college het besluit van 5 juli 2019 onder meer op dit onderdeel herroepen. Dat wil zeggen dat het besluit dat nu ter beoordeling staat terecht niet uitgaat van een vergunningaanvraag voor bouwen. Het betoog van [partij A] gaat langs het besluit.
Is [partij A] gehoord in bezwaar?
14. [partij A] betoogt dat hij in strijd met artikel 7:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ten onrechte niet is gehoord voordat op zijn bezwaar is beslist.
14.1. Van het horen van een belanghebbende kan slechts worden afgezien in de in artikel 7:3 van Pro de Awb genoemde situaties. Die situaties zijn in dit geval niet aan de orde. Het college heeft daarom ten onrechte afgezien van het horen van [partij A]. Hoewel het horen een essentieel onderdeel vormt van de bezwaarschriftprocedure, kan dit gebrek naar het oordeel van de Afdeling in dit geval worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb. In artikel 6:22 is Pro namelijk bepaald dat een besluit waartegen beroep is ingesteld, ondanks schending van een rechtsregel in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Naar het oordeel van de Afdeling is aannemelijk dat [partij A] door het afzien van horen in de bezwaarprocedure niet is benadeeld. [partij A] heeft zoals het college heeft toegelicht hangende de bezwaarprocedure diverse keren de gelegenheid gekregen om zijn standpunt toe te lichten en heeft dat ook gedaan. Verder is [partij A] in beroep en hoger beroep ook in de gelegenheid gesteld zijn standpunt naar voren te brengen en dus te zeggen op welke punten hij dan wel iets had willen zeggen tijdens een hoorzitting. Ook andere eventuele belanghebbenden zijn niet benadeeld. Onder deze omstandigheden is het betoog terecht voorgedragen, maar leidt het niet tot het oordeel dat het besluit van 7 juli 2021 in strijd met artikel 7:2 van Pro de Awb is.
Is het college verplicht een advies bij een bezwaarschriftencommissie in te winnen?
15. Het betoog van [partij A] dat het college ten onrechte een besluit op bezwaar heeft genomen zonder vooraf advies te vragen aan de bezwaarschriftencommissie, faalt. Het college heeft voorafgaande aan de besluiten van 23 juni 2020 en 7 juli 2021 geen advies van de bezwaarschriftencommissie ingewonnen. In de Verordening bezwaarschriften Alkmaar zijn gevallen beschreven waarin het college een bezwaarschrift ter advisering moet voorleggen aan de externe commissie. Die verplichte situaties doen zich hier niet voor. Het college heeft verder de vrijheid om in individuele gevallen te besluiten een bezwaarschrift voor te leggen aan de externe commissie. Overigens is naar aanleiding van het bezwaar tegen de last onder dwangsom wel een advies van de bezwaarschriftencommissie gevraagd en heeft het college mede door dat advies het besluit van 7 juli 2021 over de vergunning genomen.
Heeft het college mogen weigeren om af te wijken van het bestemmingsplan - is er sprake van een goede ruimtelijke ordening?
16. [partij A] betoogt dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet had mogen weigeren. Het college houdt in het besluit van 7 juli 2021 volgens [partij A] ten onrechte vast aan het doel om het volbouwen van achtererfgebieden te voorkomen. Volgens [partij A] is van volbouwen van het achtererfgebied geen sprake omdat de maximale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken niet wordt overschreden. [partij A] wijst erop dat de aanbouw tot het hoofdgebouw behoort en dus geen bijbehorend bouwwerk is. [partij A] heeft ter zitting nader toegelicht dat het college zich in het besluit van 5 juni 2019 nog op het standpunt stelde dat de berging in overeenstemming was met een goede ruimtelijke ordening. In de besluiten erna niet meer. Dat is voor [partij A] niet te volgen, zeker gelet op het advies van de bezwaarschriftencommissie in bezwaar tegen de last onder dwangsom. De bezwaarschriftencommissie schrijft in dat advies dat de ruimtelijke gevolgen voor de omwonenden beperkt zijn en dat onvoldoende gemotiveerd is dat het algemeen belang en de belangen van omwonenden zwaarder moeten wegen dan het belang van [partij A]. Hij wijst er verder op dat de desbetreffende strook grond al grotendeels is volgebouwd en het college niet hoeft te vrezen voor precedentwerking.
16.1. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
16.2. De grond waarop de berging staat heeft de bestemming "Agrarisch met waarden - Cultuurhistorie". Dat deel van het perceel van [partij A] staat daarom niet ten dienste van zijn woning, die op gronden met de bestemming "Wonen" staat. Omdat de berging is opgericht ten behoeve van wonen, is het gebruik van de grond voor de berging in strijd met het bestemmingsplan. Dit betekent ook dat de grond waarop de berging staat, niet kan worden aangemerkt als achtererfgebied bij de woning als bedoeld in het Afwijkingenbeleid. Het college heeft zich in het besluit van 7 juli 2021 dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het Afwijkingenbeleid niet rechtstreeks van toepassing is. Het college heeft mede onder verwijzing naar dat beleid wel goed gemotiveerd waarom het niet bereid is mee te werken aan afwijking van het bestemmingsplan. Nog los van de juistheid van de door het college en [partij A] overgelegde berekeningen van de maximale bouwmogelijkheden voor bijbehorende bouwwerken in het achtererfgebied, heeft het college toegelicht dat het vanuit ruimtelijk oogpunt niet aanvaardbaar is als agrarische grond voor wonen wordt gebruikt en percelen worden volgebouwd. Dat is volgens het college in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft daarbij mogen betrekken dat de berging de bouwmogelijkheden in het achtererfgebied weliswaar niet beperkt omdat deze niet in het achtererfgebied staat. Toch heeft dat wel tot gevolg dat, naast het gebruik van de agrarische grond voor wonen, het bij de woning aansluitende erf met inachtneming van de daarvoor geldende regels ook bebouwd kan worden. Dit kan ertoe leiden dat bij de woning van [partij A] in totaal meer oppervlak kan worden bebouwd. Het college heeft alleen al daarom het algemeen belang bij het vasthouden aan het bestemmingsplan zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van [partij A] bij het gebruik van de grond voor een berging. Het feit dat op meerdere percelen met een agrarische bestemming niet-vergunde bouwwerken aanwezig zijn, leidt niet tot een ander oordeel. Het college heeft voldoende toegelicht dat het uitgangspunt is het tegengaan van het volbouwen van (agrarische) percelen. Verder heeft het college in het besluit van 30 april 2021 toegelicht dat voor deze bouwwerken geen vergunning is verleend en er beoordeeld zal worden of in die gevallen een handhavingsprocedure moet worden gestart. De Afdeling ziet geen reden hieraan te twijfelen.
Het betoog faalt.
Last onder dwangsom
17. De berging is in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en de artikelen 4.1 en 4.2 van de planregels.
Is de last duidelijk?
18. [partij A] betoogt dat de last in strijd is met de rechtszekerheid omdat die last niet duidelijk is. Hij weet niet of hij alleen het gebouw zelf moet weghalen of ook de fundering om aan de last te voldoen.
18.1. De last is naar het oordeel van de Afdeling duidelijk en daarom niet in strijd met de rechtszekerheid. In het besluit van 22 september 2020 staat dat [partij A] om aan de last te voldoen het bijgebouw moet verwijderen en verwijderd houden. Het college heeft zich in het verweerschrift bij de rechtbank op het standpunt gesteld dat dit betekent dat alle elementen van het bijgebouw moeten worden verwijderd, dus ook de fundering. Dat vindt de Afdeling geen onredelijke uitleg.
Het betoog faalt.
Zijn er bijzondere omstandigheden die maken dat het college van handhavend optreden had moeten afzien?
19. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
20. [partij A] betoogt dat het college geen rekening heeft gehouden met zijn belangen. Hij stelt dat het afbreken van de berging financiële gevolgen heeft. Ook stelt hij dat omwonenden geen last hebben van de berging. [partij A] wijst op het advies van de bezwaarschriftencommissie waarin staat dat de ruimtelijke gevolgen voor de omwonenden beperkt zijn en dat onvoldoende gemotiveerd is dat het algemeen belang bij behoud van de agrarische bestemming en de belangen van omwonenden zwaarder moeten wegen dan het belang van [partij A] bij behoud van de berging. Hij wijst er ook op dat de strook grond al grotendeels is volgebouwd en het college niet hoeft te vrezen voor precedentwerking.
20.1. De Afdeling is van oordeel dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat de gevolgen voor [partij A] van de last onder dwangsom niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
Anders dan [partij A] betoogt, heeft het college in het besluit van 30 april 2021 wel gemotiveerd waarom het niet bereid is van het bestemmingsplan af te wijken en de berging te legaliseren. Daaruit volgt dat voor het college doorslaggevend is het algemeen belang dat gediend is bij het tegengaan van het volbouwen van (agrarische) percelen. De Afdeling verwijst verder naar haar uitspraak van 16 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2657, onder 3.1, waaruit volgt dat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat in beginsel het enkele feit volstaat dat het college niet bereid is omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan. In wat [partij A] heeft aangevoerd, bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de vereiste medewerking niet mocht worden geweigerd. De Afdeling verwijst in dat verband kortheidshalve naar wat zij hiervoor onder 16.2 heeft overwogen over de vergunbaarheid.
De omstandigheid dat het afbreken van de berging financiële gevolgen heeft, is geen bijzondere omstandigheid om van handhavend optreden af te zien. In alle gevallen waarin iemand het bestemmingsplan heeft overtreden door in strijd daarmee te bouwen, zal het afbreken van dat bouwwerk financiële gevolgen voor hem hebben. Dat is hier niet genoeg om te oordelen dat er een bijzondere omstandigheid is. Meer in het bijzonder betrekt de Afdeling daarbij dat [partij A] na 16 april 2019 is doorgegaan met de bouw van de berging, terwijl hem in ieder geval op dat moment duidelijk moest zijn dat voor de berging een omgevingsvergunning nodig was en het bouwen zonder omgevingsvergunning voor eigen risico kwam.
Het betoog faalt.
Is de begunstigingstermijn te kort?
21. [partij A] betoogt dat als de fundering moet worden verwijderd de begunstigingstermijn te kort is.
21.1. Het college heeft [partij A] 6 weken gegeven om aan de last te voldoen. Een termijn van 6 weken om een schuur met fundering af te breken en te verwijderen vindt de Afdeling niet onredelijk kort. Een dergelijke termijn is voldoende voor het uitvoeren van de feitelijke werkzaamheden. [partij A] heeft niet onderbouwd waarom die termijn toch te kort zou zijn.
Het betoog faalt.
Conclusie beroep
22. Het beroep van [partij A] tegen de besluiten van 30 april 2021 en 7 juli 2021 is ongegrond.
Slotoverwegingen
23. Het college moet de proceskosten van [appellant A] en anderen vergoeden.
Wat betreft de op het proceskostenformulier gevraagde verletkosten voor [appellant B], overweegt de Afdeling dat het opgegeven uurtarief niet is toegelicht. Vanwege het ontbreken van de onderbouwing van de gestelde kosten wordt het minimumtarief van € 7,00 per uur toegekend.
Ook moet het college vanwege het onder 14.1 geconstateerde gebrek de proceskosten van [partij A] vergoeden. Ook ziet de Afdeling, in dat gebrek in 14.1, aanleiding om te bepalen dat het college het door [partij A] bij de rechtbank betaalde griffierecht vergoedt.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 november 2021 in zaken nrs. 20/3946 en 21/2474;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [partij A] en [partij B] tegen de besluiten van 30 april 2021 en 7 juli 2021 ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar tot vergoeding van bij [appellant A] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.602,38, waarvan een gedeelte groot € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij geldt dat het college bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar tot vergoeding van bij [partij A] en [partij B] in verband met de behandeling van het beroep in zaak nr. 20/3946 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij geldt dat het college bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar aan [appellant A] en anderen het door hen betaalde griffierecht van € 270,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, waarbij geldt dat het college bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar aan [partij A] en [partij B] het door hen betaalde griffierecht van € 181,00 voor de behandeling van het beroep in zaak nr. 20/3946 vergoedt, waarbij geldt dat het college bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Verburg
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Montagne
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022
374-1008