Uitspraak
202000502/1/A2.
Datum uitspraak: 21 december 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante A] en Exploitatiemaatschappij de "Voorste Heide" B.V., beiden gevestigd te Oss (hierna ook tezamen en in enkelvoud: [appellante A]),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 18 december 2019 in zaak nr. 16/2596 in het geding tussen:
[appellante A]
en
het college van burgemeester en wethouders van Oss.
Procesverloop
Bij besluit van 21 mei 2013 heeft het college een verzoek van [appellante A] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 19 juli 2016 heeft het college het door [appellante A] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een tegemoetkoming in planschade van € 22.305,00 toegekend.
[appellante A] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld.
Bij tussenuitspraak van 17 augustus 2017 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om het in het besluit van 19 juli 2017 geconstateerde gebrek te herstellen.
Bij besluit van 14 november 2017 heeft het college aan [appellante A] een tegemoetkoming in planschade van € 109.200,00 toegekend.
Bij uitspraak van 18 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellante A] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 juli 2016 vernietigd en het beroep tegen het besluit van 14 november 2017 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante A] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2021, waar [appellante A], vertegenwoordigd door mr. H.A. Pasveer, advocaat te 's-Hertogenbosch, en [directeur], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en C.C.H. Rollfs of Roelofs, zijn verschenen.
Na de zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) benoemd als deskundige voor het instellen van een onderzoek. De STAB heeft op 28 februari 2022 een verslag uitgebracht. [appellante A] en het college hebben beide een zienswijze ingediend.
De Afdeling heeft de zaak nogmaals ter zitting behandeld op 28 november 2022, waar [appellante A], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. H.A. Pasveer, advocaat te 's-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen, en C.M. van Rossem, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellante A] is sinds 19 december 1975 eigenaar van het perceel kadastraal bekend als gemeente Berghem, sectie C nummer 1147, ter grootte van ongeveer 4,79 ha. Het perceel ligt ten noorden van de (verlengde) Tweede Heistraat, ten oosten van de voormalige vuilstort op de "Osse driehoek", ten zuiden van de Bosstraat en ten westen van een woning en agrarische gronden. Het terrein werd door Exploitatiemaatschappij de "Voorste Heide" B.V. geëxploiteerd als grondbank.
2. Bij brief van 20 mei 2011 heeft [appellante A] het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij in de vorm van waardevermindering van zijn perceel heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied, 1e herziening (Bosstraat)" op 10 april 2008. Met dit plan heeft het perceel de bestemming "Bos en natuurgebied" gekregen waardoor het niet meer als grondbank kan worden gebruikt.
3. Nadat eerdere besluiten op bezwaar zijn vernietigd, heeft het college bij besluit van 19 juli 2016 een tegemoetkoming in planschade van € 22.305,00 aan [appellante A] toegekend. Dit besluit is door de rechtbank vernietigd. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld om het in dit besluit geconstateerde gebrek te herstellen. Met het besluit van 14 november 2017 heeft het college hieraan voldaan en besloten om een tegemoetkoming van € 109.200,00 toe te kennen. Naar het oordeel van de rechtbank is in het hieraan ten grondslag gelegde onderzoek ten onrechte de milieuvergunning leidend geacht. De rechtbank heeft daarom aanleiding gezien om de STAB in te schakelen. De rechtbank heeft aan de STAB verzocht om de schade als gevolg van de planologische wijziging vast te stellen. Daarbij geldt volgens de rechtbank als uitgangspunt dat de waarde van de grond in de nieuwe situatie € 47.900,00 bedraagt.
4. Op 23 maart 2019 heeft de STAB een advies uitgebracht. Volgens de STAB ontleende het perceel in de oude situatie zijn hoogste waarde aan het gebruik als grondbank. Daarbij is de STAB er van uitgegaan dat het perceel mocht worden gebruikt als grondbank voor schone grond, categorie 1-grond en baggerspecie AW2000 of kwaliteitsklasse A maar met een minerale oliegehalte lager dan 500 mg/kg, omdat hiervoor geen vloeistofdichte vloer nodig is. En dat het gebruik als grondbank voor categorie 2-grond en andere categorieën baggerspecie niet was toegestaan.
5. Om de waarde van het perceel vast te stellen is vervolgens een taxatierapport opgesteld door J. van Lenthe RT MRICS van Van Ameyde Waarderingen B.V. (hierna: het taxatierapport). Daarin is de waarde van het perceel voorafgaand aan de planologische wijziging aan de hand van de vergelijkingsmethode en de Discounted Cash Flow-methode vastgesteld, wat resulteert in een waarde van € 325.000,00. Op de marktwaarde moet volgens de taxateur echter het risico dat een koper loopt op aanzienlijke kosten vanwege mogelijke bodemverontreiniging in mindering worden gebracht. Volgens het taxatierapport vormt de samenstelling van de bodem een moeilijk in te schatten en potentieel zeer omvangrijk risico voor een koper. Uit geen van de bronnen wordt volgens de taxateur duidelijk wat er in de voormalige zandwinningsplas is gestort. Uit de beschikbare informatie leidt de taxateur af dat onderin de voormalige zandwinningsplas, op ongeveer 18 meter diep, afgekeurde betonplaten van betonfabriek DATOS liggen. Daarbovenop moet in de jaren ’80 een laag, met een diepte van ongeveer 16 meter, zijn ontstaan waarvan de samenstelling niet duidelijk is. In die periode is de plas gehalveerd. Ook na 1992 is de plas volgens het rapport blijkens luchtfoto’s verder verkleind. Bovenop deze laag is eind jaren ’90 zand gestort. Daarbovenop bevindt zich grond met daarop vegetatie. Tijdens de opname was zichtbaar dat in deze laag gebroken puin aan de oppervlakte ligt, in ieder geval in de noordwesthoek van het perceel.
Met name de onduidelijkheid over wat er in de jaren ’80 in de plas is gestort, is volgens de taxateur zorgelijk omdat in die periode de gevaren van verontreinigde grond nog niet alom bekend waren en er weinig tot geen aandacht voor was. Die aandacht is volgens het rapport pas ontstaan in 1988 (Lekkerkerk). Ook de mededeling dat het veelal gaat om inerte materialen die gestort zijn, stelt de taxateur niet gerust. Met name gresbuizen en sloopafval uit naoorlogse wijken geven het risico op bijmenging van asbest en ook andere inerte materialen kunnen een potentieel nazorgrisico geven, zoals brokken teerhoudend asfalt.
Dat er grondwatermonsters rond de hoogstort zijn die geen indicatie geven van vervuiling, biedt volgens het taxatierapport geen garantie over de laagstort. Dat er bij de laagstort geen grondwatermonitoring is, vormt op zichzelf al een risico voor een koper. Mocht een dergelijke monitoring al aanwezig zijn, dan geven de schone monsters van vandaag geen garantie voor de toekomst, aldus het taxatierapport.
6. In het taxatierapport is verder uiteengezet dat het risico op verontreiniging beoordeeld moet worden op grond van de op de peildatum geldende wettelijke verplichtingen op basis waarvan een eigenaar geconfronteerd zou kunnen worden met van overheidswege opgelegde verplichtingen. Door de onduidelijke samenstelling van het perceel is het niet duidelijk of het kwalificeert als bodem of als voormalige stortplaats. Indien het wordt gezien als bodem dan geldt op grond van de Wet bodembescherming een saneringsplicht in het geval van ernstige verontreiniging. Verder kan de eigenaar aansprakelijk worden gesteld als de verontreiniging zich verspreidt of als anderen er schade van ondervinden. Stortplaatsen waar na 1996 nog is gestort vallen volgens het taxatierapport onder de nazorgregeling uit de Wet Milieubeheer (hierna: Wm). Op grond van die regeling moeten stortplaatsexploitanten een nazorgplan aan de provincie ter goedkeuring voorleggen. Op grond van artikel 8.49 van de Wm moeten maatregelen getroffen worden die waarborgen dat de stortplaats geen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt, dan wel de grootst mogelijke bescherming geboden worden tegen die nadelige gevolgen, zo volgt uit het taxatierapport. Volgens het taxatierapport is niet duidelijk wanneer het storten van afval is gestopt, zodat niet uitgesloten kan worden dat deze verplichting van toepassing is, maar op basis van het bodemonderzoekrapport en de opname ter plaatse is duidelijk dat zich bovenin de stort puin bevindt. Dit lijkt dan ook als laatste gestort te zijn, dus na de stort van zand eind jaren negentig, zodat volgens de taxateur het aannemelijk is dat er na 1 september 1996 nog materiaal is gestort.
7. Dit alles maakt volgens Van Lenthe dat onvoldoende duidelijk is wat de risico’s zijn, met in potentie een verontreiniging die tot zeer hoge kosten kan leiden. De risico’s van het eigenaarschap van het perceel wegen volgens de taxateur daarom niet op tegen de economische waarde van de restverdiencapaciteit die ontstaat uit de exploitatie van het perceel als grondbank. Op basis daarvan komt de STAB op een marktwaarde van nihil.
De rechtbank
8. Naar het oordeel van de rechtbank geeft het betoog van [appellante A] geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het advies van de STAB. De rechtbank is in navolging van de STAB van oordeel dat een potentiële koper op de peildatum niet het risico zou nemen om het perceel zonder nadere voorwaarden of exoneraties te kopen gelet op de in het taxatierapport geschetste geschiedenis van het perceel. De rechtbank hecht hierbij vooral waarde aan de inschatting van risico’s vanwege de dempingen die in het eerste deel van de jaren ’80 van de vorige eeuw zijn uitgevoerd. In die periode is er zonder dempingsplan of controles door derden materiaal in de plas gestort waarvan de samenstelling niet meer valt te achterhalen, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het herstelbesluit van 14 november 2017 wel in stand gelaten omdat [appellante A] door het instellen van beroep niet in een nadeliger positie mag komen te verkeren.
Het hoger beroep
Waarde perceel nieuwe situatie
9. In hoger beroep betoogt [appellante A] ten eerste dat de rechtbank ten onrechte is teruggekomen op haar oordeel in de tussenuitspraak over de waarde van het perceel in de situatie na de planologische wijziging. In het STAB-advies, dat door de rechtbank is overgenomen, is volgens [appellante A] overwogen dat de waarde nihil is in plaats van één euro per vierkante meter zoals overwogen in de tussenuitspraak.
9.1. De Afdeling stelt vast dat de rechtbank in overweging 2 van de uitspraak van 18 december 2019 heeft overwogen dat partijen het eens zijn over de waarde van de grond in de nieuwe planologische situatie, namelijk dat de waarde één euro per vierkante meter bedraagt, wat in totaal een bedrag is van € 47.900,00. Anders dan [appellante A] betoogt, is de rechtbank in haar uitspraak daar dan ook niet op teruggekomen, zodat het betoog niet slaagt.
Waarde perceel oude situatie
Het geschil
10. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de STAB de waarde van het perceel in de oude situatie terecht op nihil heeft vastgesteld. Tussen partijen is in geschil of de taxateur terecht een aftrek heeft toegepast vanwege het financiële risico van onvoorziene kosten voor saneren, beheren, controleren of isoleren van bodemverontreiniging, dat kleeft aan het eigenaarschap van het perceel als gevolg van oude en onbekende stortingen, na eerdere afgraving, tot 18 meter diep.
Beoordelingskader
11. Bij de beantwoording van de vraag of de rechtbank in de aangevallen uitspraak de STAB heeft mogen volgen door het hiervoor bedoelde financiële risico in mindering te brengen op de waarde van de grond, is maatgevend welke prijs een redelijk denkend en handelend koper voor de onroerende zaak zou hebben geboden onmiddellijk voor de inwerkingtreding van het nieuwe planologische regime en op het tijdstip direct daarna, uitgaande van hetgeen maximaal op grond van het oude en nieuwe planologische regime kon worden gerealiseerd (zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 4.6).
12. Een redelijk denkend en handelend koper zal bij de koop inzicht willen krijgen in de eigenschappen van het perceel en in de omvang van mogelijke kosten die als gevolg van bodemverontreiniging mogelijk gemaakt moeten worden. Daarbij geldt dat bij het bepalen van de waarde van het perceel rekening moet worden gehouden met alle feiten en omstandigheden op de peildatum die van invloed zijn op de hoogte van de waarde, ook als daarvan pas gebleken is uit rapporten van latere datum (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 3 maart 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU5703).
13. Verder geldt bij de beantwoording van deze vraag dat een bestuursrechter in beginsel mag afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige als bedoeld in artikel 8:47 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat, dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd (zie de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016, onder 8.12).
Nadere STAB-advies
14. In wat [appellante A] heeft aangevoerd en het verhandelde op de zitting van 3 november 2021, heeft de Afdeling aanleiding gezien om de STAB als deskundige te benoemen. Zij heeft de STAB verzocht om nader in te gaan op de mogelijke gevolgen van het in de jaren ’80 gestorte materiaal en op de vraag wat een redelijk denkend en handelend koper met die informatie zou hebben gedaan bij zijn beslissing over de koop van het perceel. Op 28 februari 2022 heeft de STAB een advies (hierna: het nadere STAB-advies) uitgebracht.
15. In het nadere STAB-advies heeft de STAB nader onderbouwd waarom er in dit geval sprake is van een financieel risico van onvoorziene kosten voor saneren, beheren, controleren of isoleren van bodemverontreiniging, dat kleeft aan het eigenaarschap van het perceel met oude en onbekende stortingen, na eerdere afgraving, tot 18 meter diep. De STAB onderbouwt ook waarom dat tot gevolg heeft dat de marktwaarde van het perceel op peildatum, volgens haar, op nihil gesteld dient te worden. Zij concludeert dat een koper op deze specifieke markt niet een dusdanig voordeel heeft, dat hij makkelijk over de geschetste risico’s heen zal stappen. Een koper zou wel onderzoek laten uitvoeren. Volgens de STAB zijn er drie onderzoeken nodig om bodemverontreiniging uit te kunnen sluiten. Een verkennend bodemonderzoek conform NEN 5740, een asbestonderzoek conform NEN 5707 en een aanvullend onderzoek naar de kwaliteit van het (diepe) grondwater. Als uit deze onderzoeken zou blijken dat er geen verspreiding plaatsvindt, dan zou dit volgens de STAB een koper gerust kunnen stellen. De kosten daarvan worden geschat op € 20.000,00 (grondwater), € 5.000,00 (plaatsen extra peilbuizen), € 8.500,00 (asbestonderzoek). Gelet op de totale kosten die de benodigde onderzoeken met zich brengen en de kans dat een koper op basis van de uitkomsten van de onderzoeken moet afzien van de koop, zal een gegadigde zich volgens de STAB die investering niet getroosten en dus afzien van een verder aankooptraject. Daarbij wijst de STAB ook op de geringe waarde die aan het specifieke gebruik als grondbank te ontlenen is en de omvangrijke aansprakelijkheidsrisico’s die kleven aan het eigenaarschap.
Volgens de STAB geven de door [appellante A] overlegde onderzoeken aanleiding voor nader onderzoek omdat daarin sprake is van een overschrijding van de streefwaarden in het grondwater van een aantal stoffen. Uit de grondwatermonitoring blijkt dat er onder meer naftaleen is aangetroffen. Ook is nader onderzoek naar het grondwater nodig omdat in de door [appellante A] overlegde onderzoeken alleen het oppervlaktewater is bemonsterd. Op grond van de beschikbare gegevens is dan ook niet uit te sluiten dat geen verspreiding plaatsvindt.
Over asbest is verder vermeld dat zolang dit is afgedekt er geen risico op verspreiding bestaat. In het hogerberoepschrift van [appellante A] is echter vermeld dat door het egaliseren van het perceel de deklaag vermengd is geraakt met het stortmateriaal, waardoor de afdeklaag met asbest verontreinigd kan zijn en er verspreiding kan plaatsvinden. Dat moet worden onderzocht. Voor zover in de door [appellante A] overgelegde onderzoeken is gesteld dat de bovengrond voldoet aan categorie 1 uit het voormalige Bouwstoffenbesluit, had volgens de STAB aan de Circulaire streefwaarden en interventiewaarden bodemsanering moeten worden getoetst.
Goede procesorde
16. [appellante A] heeft verschillende beroepsgronden naar voren gebracht die hierna per deelvraag zullen worden beoordeeld. Anders dan het college heeft betoogd, ziet de Afdeling daarbij geen aanleiding om de nadere bewijsstukken die [appellante A] bij zijn reactie op het nadere STAB-advies heeft ingebracht wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten. Deze stukken zijn ingebracht ter onderbouwing van eerder door [appellante A] ingenomen standpunten dan wel ter bestrijding van het nadere STAB-advies. Bovendien zijn de stukken ruimschoots voor het sluiten van het onderzoek ingediend, zodat het college voldoende gelegenheid heeft gehad om op de stukken te reageren, van welke gelegenheid het college ook gebruik heeft gemaakt.
Is er een mogelijke wettelijke verplichting?
17. [appellante A] betoogt dat de Wet bodembescherming niet van toepassing is op de afvalstoffen en het puin dat in de tweede helft van de jaren ’70 en begin jaren ’80 is gestort. Uit deze wet vloeit volgens hem dan ook geen verplichting voort om dat puin te verwijderen. Uit het taxatierapport blijkt volgens [appellante A] dat het college daar ook van uitgaat.
Ook is de nazorgverplichting van de Wm volgens [appellante A] niet van toepassing omdat er na 1 september 1996 geen afval is gestort. Daarbij wijst hij erop dat perceel C1147 door het bevoegde gezag niet is aangemerkt als een perceel waarvoor een nazorgverplichting geldt, terwijl dat voor de naastgelegen hoogstort wel is gedaan. Ook bestrijdt hij dat het in de bovenlaag aangetroffen puin afkomstig is van stortingen na 1996.
Het voorgaande maakt volgens [appellante A] dat alleen een verplichting tot saneren zou kunnen bestaan in het geval het aanwezige puin zou uitlogen en zich zou verspreiden in het grondwater.
17.1. Gelet op de voorgeschiedenis van het perceel ligt het in dit geval voor de hand dat mogelijke bodemverontreiniging een rol zal hebben gespeeld bij de totstandkoming van een koopprijs voor het perceel tussen een redelijk denkend en handelend koper en verkoper. Het is daarbij onder meer de vraag, of er op de peildatum (10 april 2008) wettelijke verplichtingen golden op basis waarvan een koper geconfronteerd zou kunnen worden met van overheidswege opgelegde verplichtingen als gevolg van de mogelijke aanwezigheid van verontreinigende stoffen in de bodem van het perceel.
17.2. Op grond van artikel 43 van Pro de Wet bodembescherming, zoals luidend op de peildatum, kan in het geval van ernstige verontreiniging een bevel gegeven worden om tijdelijke beveiligingsmaatregelen te treffen. Daarbij kan tevens een beschikking als bedoeld in artikel 37 gegeven Pro worden, in welk geval tevens wordt vastgesteld of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 13 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3832) kan daarbij het uitgangspunt worden gehanteerd dat een puinlaag die voor meer dan 50% uit bodemvreemd materiaal bestaat, niet als bodem als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet bodembescherming wordt beschouwd. Uit de reactie van het college zoals verwoord op pagina 19 van het taxatierapport, leidt de Afdeling af dat niet in geschil is dat de laag die in de jaren ’80 is gestort, en die, volgens het taxatierapport, voor een koper potentieel een zeer omvangrijk risico met zich brengt, niet als bodem kwalificeert. Dit betekent echter niet dat de gevolgen van de inhoud van die laag op de kwaliteit van het grondwater en de deklaag buiten beschouwing gelaten kunnen worden omdat ook het risico op verspreiding van verontreiniging kan leiden tot het moeten nemen van maatregelen. Aannemelijk is dan ook dat een redelijk denkend en handelend koper bij de mogelijke koop van het perceel rekening zal houden met de mogelijk uit deze wet voortvloeiende verplichtingen en daaraan gekoppelde financiële risico’s.
17.3. Ook wordt in het taxatierapport gewezen op titel 8.3 van de Wm, zoals luidend op de peildatum. Deze titel bevat regels met betrekking tot gesloten stortplaatsen. Uit artikel 8.48 van de Wm volgt dat de titel alleen van toepassing is op stortplaatsen waar op of na 1 september 1996 afvalstoffen zijn gestort. De STAB heeft er in dit kader op gewezen dat puin is aangetroffen in de bovenste laag, die bovenop de - volgens [appellante A] - in 1990 aangebrachte zandlaag is aangebracht. Daarnaast staat vast dat de met het Streekgewest gesloten afvalstortovereenkomst pas eind 2001 is beëindigd. Op basis van deze gegevens was er voor een koper op de peildatum aanleiding om te veronderstellen dat de nazorgverplichting mogelijk van toepassing zou kunnen zijn op het perceel. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat [appellante A] aanvankelijk aan taxateur Van Lenthe heeft medegedeeld dat tot en met de jaren 2005 afvalstoffen zijn gestort op het perceel. Op de zitting bij de Afdeling heeft [appellante A] echter aangegeven dat dit een vergissing was en gesteld dat het puin in de bovenste laag het gevolg is van het egaliseren van het terrein in 2010, waardoor puin uit diepere lagen naar boven is gekomen. Ook deze verklaring heeft hij later ingetrokken en gesteld dat het puin afkomstig is van het grond van de grondbank dat 5% puin mocht bevatten en dat in 2010 is gebruikt om het perceel te egaliseren. Nu niet gebleken is dat er op de peildatum objectieve gegevens beschikbaar waren waaruit kon worden opgemaakt dat er na 1996 geen afval meer is gestort op het perceel, en gelet op de wisselende verklaringen van [appellante A] over het aangetroffen puin in de bovenste laag, zou een redelijk denkend en handelend koper in 2008 niet uitsluiten dat de nazorgverplichting van toepassing is op het perceel. Ook de omstandigheid dat het bevoegde gezag geen nazorgverplichting heeft opgelegd, zou daarvoor onvoldoende zijn geweest. Daarmee staat voor een koper immers niet vast dat het bevoegde gezag dat in de toekomst niet alsnog zou kunnen doen. Aannemelijk is dan ook dat een redelijk denkend en handelend koper bij de mogelijke koop van het perceel ook rekening zal houden met de mogelijk uit titel 8.3 van de Wm voortvloeiende verplichtingen en daaraan gekoppelde financiële risico’s.
Zijn er mogelijk verontreinigende stoffen gestort?
18. [appellante A] betoogt dat de STAB er ten onrechte van is uitgegaan dat de waterplas in de jaren ’80 is gehalveerd. Uit luchtfoto’s blijkt dat de plas tot de uitvoering van het in 1987 opgestelde dempingsplan nagenoeg gelijk is gebleven in omvang. Pas in 1988, als de uitvoering van het dempingsplan in volle gang is, is de plas veel kleiner geworden. Bovendien is anders dan de STAB meent bekend op welke voorwaarden de stort mocht plaatsvinden. Uit verschillende stukken volgt volgens [appellante A] dat er uitsluitend grond en restanten van bouwafval afkomstig van nieuwbouw of sloop, met uitsluiting van giftige producten of mengsels, in de waterpartij gestort mochten worden. Dat er tot 1988 (Lekkerkerk) geen aandacht werd besteed aan mogelijke bodemverontreiniging is volgens hem dan ook niet juist, zodat het uitgangspunt van de STAB dat de stort van afvalstoffen voor 1988 een groot risico op bodemverontreiniging met zich brengt eveneens onjuist is. Ten slotte wijst [appellante A] er op dat het college in het verleden nauw betrokken is geweest bij de stort van afvalstoffen en zeer veel kennis heeft over het terrein. In dat kader wijst [appellante A] ook op onderhandelingen die hij rond 1996 heeft gevoerd met het Streekgewest Brabant-Noordoost, waarvan de gemeente Oss onderdeel uitmaakt, over de verkoop van het perceel. In deze onderhandelingen is nooit enig voorbehoud gemaakt ten aanzien van bodemverontreiniging.
18.1. De Afdeling ziet geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het door de STAB gehanteerde uitgangspunt dat de plas in de jaren ’80, voorafgaand aan het dempingsplan uit 1987, is gehalveerd. Uit de in het STAB advies van 23 maart 2019 opgenomen luchtfoto’s uit 1981, 1983 en 1988 kan worden afgeleid dat de plas in deze periode aanzienlijk kleiner van omvang is geworden. Bovendien is in het dempingsplan vermeld dat er in de jaren 1985 en 1986 - dus voor 1987 - 30.000 m3, respectievelijk 41.000 m3 bouw- en sloopafval in de put is gestort. Ter zitting heeft [appellante A] dit ook erkend. Dat slechts schoon puin zou zijn gestort, zoals [appellante A] betoogt, kan niet met zekerheid uit de door [appellante A] overgelegde documenten worden afgeleid. Weliswaar is in de verschillende door [appellante A] genoemde documenten vastgelegd wat er mocht worden gestort, maar zoals ter zitting ook is vastgesteld, is er niet gebleken van gegevens op basis waarvan een koper in 2008 had kunnen vaststellen wanneer er wat in de plas is gestort. Daarbij is van belang dat in de Hinderwetvergunning niets is gezegd over de wijze waarop het afval moest worden gecontroleerd en in het dempingsplan is alleen voorgeschreven dat het visueel beoordeeld moest worden. Niet uitgesloten kan dan ook worden dat het gestorte materiaal (onbedoeld) giftige stoffen bevatte. Ook omdat bepaalde stoffen, waaronder asbest, begin jaren ‘80 nog niet verboden waren. Dat eventuele bodemverontreiniging niet is betrokken bij de onderhandelingen die [appellante A] rond 1996 met het Streekgewest Brabant-Noordoost heeft gevoerd, doet daar niet aan af. Daaruit volgt immers niet dat geen bodemverontreinigende stoffen aanwezig zijn in de grond.
Zijn er objectieve gegevens waaruit blijkt dat er geen sprake is van verontreiniging?
19. [appellante A] betoogt verder dat een redelijk denkend en handelend koper op de peildatum op basis van verschillende gegevens had kunnen vaststellen dat geen sprake is van bodemverontreiniging op het perceel waarmee hij bij het bepalen van de koopprijs rekening zou moeten houden. Ten eerste wijst hij op een onderzoek uit 1989 waarin vrijwel geen verontreinigingen zijn aangetroffen. Verder waren er op de peildatum de monitoringsgegevens van het door het Stadsgewest Oss in overleg met de provincie Noord-Brabant in 1987 aangelegde monitoringssysteem aanwezig. Anders dan de STAB veronderstelt, zag dit systeem volgens [appellante A] ook op de monitoring van perceel C 1147. Uit de grondwatermonitoring is volgens [appellante A] geen verontreiniging van enige betekenis gebleken.
Verder heeft [appellante A] ter onderbouwing van zijn standpunt het onderzoek "Dossieronderzoek grondwaterkwaliteit diepstort Voorste Heide te Oss" van NIPA van 12 februari 2019, en het onderzoek "Verkennend bodemonderzoek diepstort Voorste Heide te Oss" van NIPA milieutechniek B.V. van 8 februari 2019, overgelegd. Uit deze onderzoeken volgt volgens [appellante A] dat de interventiewaarden die gelden voor verschillende verontreinigende stoffen niet worden overschreden en dat er in de grond geen bijzonderheden zijn waargenomen. Daarbij wijst [appellante A] erop dat het storten van het afval in de jaren ’80 al vele jaren geleden is. Indien sprake zou zijn van het uitlogen van verontreinigende stoffen, dan had dat al geconstateerd moeten zijn. Over het oordeel van de rechtbank dat deze onderzoeken niet zien op de diepere grondlagen, betoogt [appellante A] dat de onderzoeken zijn uitgevoerd door een voor bodemonderzoeken gecertificeerd bedrijf en conform NEN 5740, welke norm ook door een potentiële koper zou zijn gehanteerd.
Ook bestrijdt [appellante A] het oordeel van de rechtbank dat de onderzoeken van NIPA geen rol kunnen spelen bij de waardebepaling en de stelling van de STAB dat een koper gelet op de hoogte van de onderzoekskosten zou hebben afgezien van het doen van de onderzoeken. Indien een koper niet bereid zou zijn om dergelijke onderzoeken uit te voeren dan zouden deze volgens [appellante A] door hem zijn uitgevoerd.
In zijn reactie op het STAB verslag uit 2022 wijst [appellante A] er, onder verwijzing naar een notitie van NIPA van 18 maart 2022, nogmaals op dat uit de eerder overgelegde onderzoeken blijkt dat er geen verontreinigingen boven de interventiewaarden zijn waargenomen. Daarbij is van belang dat in peilbuis G2, die ligt in de stroomrichting vanaf de plas op het perceel C1147, wordt gemeten tot maximaal 30 meter onder maaiveld.
[appellante A] betwist verder dat een aanvullend onderzoek naar de aanwezigheid van asbest nodig zou zijn. Volgens [appellante A] is het niet mogelijk dat er zich asbest bevindt in de deklaag. Indien zich al asbest bevindt in de laag die in de jaren ’80 is gestort, dan is het volgens [appellante A] onmogelijk dat die laag vermengd is geraakt met de deklaag, als gevolg waarvan sprake zou zijn van een blootstellingsrisico. Verder betoogt [appellante A] dat de op die laag gestorte lagen, geen asbest kunnen bevatten. De laag die is ontstaan door het dempen van de plas is 1987 mocht op grond van het dempingsplan alleen schoon puin bevatten. De daarbovenop in 1999 gestorte laag zand diende gecontroleerd schoon zand te zijn. Ten slotte is in het kader van de grondbank grond gestort. Dat grond mocht volgens [appellante A] voor 5% bestaan uit puin. Dit mocht niet asbesthoudend zijn. In dat kader wijst [appellante A] erop dat op dat moment al regelgeving gold op grond waarvan asbest voorafgaand aan de sloop gesaneerd diende te worden. Hierop werd volgens [appellante A] ook toezicht gehouden door de provincie. Ten slotte wijst [appellante A] op het verkennend bodemonderzoek waarbij geen asbest is aangetroffen.
19.1. Bij de beantwoording van de vraag of op de peildatum voldoende objectieve gegevens beschikbaar waren op basis waarvan een redelijk denkend en handelend koper voldoende inzicht in de eigenschappen van het perceel kon verkrijgen, is om te beginnen van belang dat, zoals hiervoor overwogen onder 12, ook de door [appellante A] overlegde onderzoeken die zijn opgesteld na de peildatum een rol kunnen spelen voor zover die onderzoeken zien op de eigenschappen van het perceel op de peildatum. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de Afdeling dan ook van oordeel dat deze onderzoeken niet reeds buiten beschouwing gelaten moeten worden omdat de onderzoeken op de peildatum niet beschikbaar waren. Aannemelijk is dat, zoals [appellante A] heeft betoogd, de kosten voor de benodigde onderzoeken in dit geval door de verkoper gedragen zouden zijn, indien een koper daartoe niet bereid zou blijken.
19.2. [appellante A] heeft verschillende onderzoeksrapporten en gegevens overgelegd waaruit een redelijk denkend en handelend koper, indien deze onderzoeksrapporten op de peildatum beschikbaar waren, volgens hem kon afleiden dat het perceel geen relevante verontreiniging bevat die in de toekomst tot kosten zou kunnen leiden. In het nadere advies concludeert de STAB echter dat deze gegevens aan een koper onvoldoende zekerheid zouden bieden. De Afdeling ziet in wat [appellante A] heeft aangevoerd onvoldoende grond om, wat betreft de mogelijke verspreiding van verontreinigende stoffen via het grondwater, aan de juistheid hiervan te twijfelen. Daarbij wordt ten eerste in aanmerking genomen dat het door [appellante A] overgelegde rapport van NIPA van 8 februari 2019, waarin een verkennend bodemonderzoek is verricht, anders dan hij betoogt, niet voldoet aan NEN 5740, wat volgens de STAB nodig is om aan een koper de benodigde zekerheid te kunnen bieden. In het onderzoek is in afwijking van NEN 5740 namelijk niet het grondwater maar het oppervlaktewater bemonsterd. Verder kan uit het nadere advies van de STAB worden afgeleid dat de STAB het aanwezige monitoringssysteem waarop [appellante A] heeft gewezen, onvoldoende heeft geacht om de nodige zekerheid aan een koper over de kwaliteit van het grondwater te kunnen bieden. Aanvullend op het NEN 5740-onderzoek zouden volgens de STAB namelijk minimaal vier diepe peilbuizen geplaatst moeten worden om het (diepe) grondwater stroomafwaarts van de diepstort te onderzoeken. Niet gebleken is dat het monitoringssysteem, dat is aangelegd ten behoeve van de naast het perceel gelegen voormalige hoogstort, voldoende peilbuizen bevat die zien op perceel C 1147. Uit de door [appellante A] overgelegde gegevens blijkt enkel dat peilbuis G2 daarvoor relevant is aangezien deze in de stroomrichting vanaf de plas op het perceel C 1147 ligt. Verder blijkt uit de daarvan afkomstige monitoringsgegevens en het door [appellante A] overgelegde onderzoek "Dossieronderzoek grondwaterkwaliteit diepstort Voorste Heide te Oss" van NIPA van 12 februari 2019 dat in peilbuis G2 ten aanzien van een aantal stoffen, waaronder naftaleen, de streefwaarden worden overschreden. Weliswaar volgt hieruit dat geen sprake is van een overschrijding van de interventiewaarden zoals [appellante A] betoogt, in welk geval op grond van de Wet bodembescherming mogelijk maatregelen getroffen moeten worden, maar dat maakt niet dat een koper de geconstateerde overschrijdingen niet in zijn aankoopbeslissing zou betrekken. Daarbij is van belang dat de STAB er op heeft gewezen dat naftaleen wordt gezien als een van de mobielere PAK’s afkomstig uit teerhoudende producten. Volgens de STAB is het niet uitgesloten dat stoffen uit teerhoudende materialen zoals PAK’s oplossen in het grondwater, waarna verspreiding via het grondwater kan plaatsvinden. Nu, zoals volgt uit het NIPA onderzoek van 12 februari 2019, de bron van deze verhoogde waarde niet kan worden vastgesteld, kan dan ook niet worden uitgesloten dat de verhoogde waarde van naftaleen het gevolg is van teerhoudende materialen in de put op het perceel, wat voor een koper een potentieel risico oplevert. Dat, zoals [appellante A] stelt, na verloop van tijd geen extra uitloging meer te verwachten is, is niet met objectieve gegevens onderbouwd.
19.3. Ook wat betreft de mogelijke aanwezigheid van asbest in de bovenste laag van het perceel, die een blootstellingsrisico met zich brengt, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de conclusie van de STAB dat de door [appellante A] overgelegde gegevens onvoldoende zekerheid zouden bieden aan een potentiële koper. Uit het nadere advies van de STAB kan worden afgeleid dat de STAB dit risico aanwezig acht vanwege het gebroken puin dat in de noordwesthoek van het perceel is aangetroffen bij de opname die is uitgevoerd in het kader van het eerste STAB-advies. Voor zover [appellante A] bestrijdt dat de puinresten die zijn aangetroffen in de bovenste laag van het perceel asbest zou kunnen bevatten, is niet gebleken van objectieve gegevens op basis waarvan een potentiële koper op de peildatum die zekerheid kon verkrijgen. Voor zover [appellante A] in dit kader gewezen heeft op het dempingsplan, wordt gewezen op wat hierover onder 18.1 is overwogen. Ook ten aanzien van de laag zand die eind jaren ’90 is gestort is evenmin gebleken van objectieve gegevens op basis waarvan kan worden uitgesloten dat het gestorte zand (onbedoeld) asbest bevatte. Dat uit de overeenkomst op grond waarvan het zand is geleverd volgt dat afgesproken is om schoon zand te leveren, maakt niet dat de geleverde partijen zand hieraan voldeden. Dit geldt ook voor de grond die is gebruikt om het terrein in 2010 te egaliseren. Daarbij is ook van belang dat [appellante A], zoals hiervoor overwogen onder 17.3, verschillende verklaringen heeft afgeleid over de wijze waarop het puin in de bovenste laag terecht kan zijn gekomen. Op basis van het voorgaande bestaat dan ook geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van de conclusie in het nadere STAB-advies dat een potentiële koper zonder onderzoek niet de zekerheid kon hebben dat het puin geen asbest bevat. In het overgelegde verkennend bodemonderzoek van NIPA van 8 februari 2019 is verder weliswaar aangegeven dat geen bijzonderheden zijn waargenomen die op een mogelijke bodemverontreiniging, waaronder asbest, duiden. [appellante A] heeft evenwel niet bestreden dat dit onderzoek niet is uitgevoerd conform NEN 5707, zoals volgens de STAB is vereist om een potentiële koper de benodigde zekerheid te kunnen bieden over de eigenschappen van het perceel.
Conclusie
20. Het voorgaande maakt dat de conclusie van de STAB dat het financiële risico als gevolg van mogelijke bodemverontreiniging en de daardoor mogelijk van overheidswege opgelegde verplichtingen aan de eigenaar, in mindering moet worden gebracht op de waarde van de grond, wat tot gevolg heeft dat de waarde van de grond in de situatie voorafgaand aan de planologische wijziging nihil was, gevolgd kan worden. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen, zodat het betoog van [appellante A] niet slaagt.
Conclusie hoger beroep en proceskosten
21. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, zoals overwogen onder overweging 8, het besluit van 14 november 2017 in stand gelaten omdat [appellante A] door het instellen van beroep niet in een nadeliger positie mag komen te verkeren. Het bevestigen van de aangevallen uitspraak betekent dus dat [appellante A] recht heeft op een tegemoetkoming in de planschade van € 109.200,00 en dat het college geen nieuw besluit op zijn bezwaar hoeft te nemen.
22. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
w.g. Van Ravels
voorzitter
w.g. Donner-Haan
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2022