Uitspraak
202102608/1/A3.
Datum uitspraak: 19 oktober 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Bodegraven, gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 maart 2021 in zaak nr. 19/2458 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2018 heeft het college op verzoek van [appellant] een aantal documenten geheel en een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij besluit van 27 maart 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 maart 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), verleend.
De Afdeling heeft de zaak op de zitting van 10 juni 2022 behandeld, waar [appellant], vertegenwoordigd door F. van der Tempel, rechtsbijstandsverlener te Zwammerdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.H. Norde, advocaat te Leiden, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] heeft het college op 5 oktober 2018 verzocht om de volgende informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) openbaar te maken:
• informatie over beraadslagingen van het college over de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2017, zoals informatie in verslagen van collegevergaderingen over deze uitspraak;
• correspondentie met Hekkelman advocaten & notarissen;
• verstrekte opdracht aan Hekkelman advocaten & notarissen;
• advies van Hekkelman advocaten & notarissen;
• factuur van Hekkelman advocaten & notarissen;
• correspondentie van ambtenaren en wethouders over de uitspraak van 8 december 2017;
• correspondentie van voor het college werkzame ambtenaren met raadsleden over de uitspraak van 8 december 2017 en over en ten behoeve van de besluitvorming naar aanleiding van die uitspraak;
• informatie over afschriften/kennisgevingen van in april 2018 ingediende beroepschriften SGR 18/3164 en SGR 18/3029 aan het college, voor het college werkzame ambtenaren, aan de griffie en aan raadsleden;
• informatie in bijvoorbeeld verslagen van collegevergaderingen over beraadslagingen over de in april 2018 ingediende beroepschriften
SGR 18/3164 en SGR 18/3029;
• correspondentie van ambtenaren en wethouder over ingediende beroepschriften;
• ontvangen adviezen over ingediend beroepschrift en, indien van toepassing, ingediende facturen naar aanleiding van verstrekte adviezen;
• informatie over afschriften/kennisgevingen van ingediend verweer op beroepschriften SGR 18/3164 en SGR 18/3029 en over (aan gemeenteraad gerichte) uitnodigingen voor het bijwonen van de zitting op 3 augustus 2018 aan griffie en raadsleden.
Kort samengevat gaat het om informatie over de voorbereiding en afwikkeling van de beroepsprocedure die heeft geleid tot de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2017, waaronder informatie over besluitvorming naar aanleiding van die uitspraak en nadien ingediende beroepschriften.
1.1. Het college heeft diverse documenten aangetroffen die onder de reikwijdte van het verzoek vallen en deze documenten, met inachtneming van de artikelen 10 en 11 van de Wob, al dan niet gedeeltelijk, openbaar gemaakt. Dit besluit heeft het college in bezwaar gehandhaafd. De rechtbank heeft geoordeeld dat dat besluit op goede gronden berust en daarom in stand kan blijven.
Hoger beroep
2. [appellant] heeft de gronden van zijn hoger beroep zeer uitvoerig uiteengezet. Maar uit de artikelen 8:69 en 8:77 van de Awb vloeit niet voort dat de Afdeling in haar uitspraak op alle aangevoerde argumenten afzonderlijk hoeft in te gaan. Hoewel de Afdeling alle argumenten heeft bezien, zal zij zich hierna beperken tot de kern van de door [appellant] naar voren gebrachte gronden. In de kern betoogt [appellant] allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij in beroep zijn gronden in bezwaar ongemotiveerd heeft herhaald, waardoor de rechtbank daaraan ten onrechte voorbij is gegaan. Daarnaast is de rechtbank volgens hem van een verkeerde inhoud en reikwijdte van zijn verzoek uitgegaan en heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het onderzoek naar de gevraagde informatie volledig is geweest. Volgens [appellant] moet er meer informatie onder het college berusten. De rechtbank had ten slotte moeten oordelen dat het college openbaarmaking van de informatie niet heeft mogen weigeren met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob, aldus [appellant].
Beoordeling hoger beroep
In beroep herhaalde gronden
3. De rechtbank heeft overwogen dat zij in de door [appellant] aangevoerde beroepsgronden, voor zover die een herhaling zijn van wat hij in bezwaar al heeft aangevoerd en waarop het college gemotiveerd heeft gereageerd, geen aanleiding ziet het beroep gegrond te verklaren. De reden daarvoor is dat [appellant] op die manier niet te kennen heeft gegeven wat er niet juist is aan de gemotiveerde reactie van het college in het besluit op bezwaar van 27 maart 2019. De rechtbank heeft daarmee gehandeld in overeenstemming met vaste rechtspraak. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:960, onder 4.1. [appellant] stelt dat onduidelijk is welke bezwaargronden hij volgens de rechtbank in het beroepschrift ongemotiveerd heeft herhaald, maar hij heeft zelf niet te kennen gegeven over welke gronden de rechtbank zich ten onrechte niet heeft uitgelaten.
Het betoog slaagt niet.
Inhoud en reikwijdte van het verzoek
4. Het betoog dat de rechtbank van een andere inhoud en verkeerde reikwijdte van het verzoek is uitgegaan, heeft [appellant] tijdens de zitting bij de Afdeling ingetrokken.
Is inzichtelijk hoe de zoekslag naar documenten is uitgevoerd?
5. [appellant] betoogt dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt hoe de zoekslag is uitgevoerd. Hij heeft er onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675, onder 13.1, op gewezen dat het college moet aangeven hoe, door wie en met welke trefwoorden is gezocht naar voor het verzoek relevante informatie. Het college heeft toegelicht dat het bij de betrokken medewerkers zowel hun mailbox heeft onderzocht als het registratiesysteem JOIN. Daarbij hebben de betrokken medewerkers de duidelijke opdracht meegekregen om te zoeken naar informatie neergelegd in documenten over de in het verzoek genoemde punten. Zij hebben gezocht met relevante zoektermen, zoals ‘Centrumvisie’. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college daarmee voldoende inzichtelijk gemaakt hoe de zoekslag is uitgevoerd.
Het betoog slaagt niet.
Zijn er meer stukken?
6. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:310, onder 4.1, is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
6.1. De Afdeling zal hierna per door [appellant] aangevoerde grond de vraag beantwoorden of hij aannemelijk heeft gemaakt dat een bepaald document toch onder het college berust.
Facturen van Hekkelman advocaten & notarissen
6.2. Volgens [appellant] moet het college beschikken over facturen van Hekkelman die zijn verstuurd voor de werkzaamheden voor de Centrumvisie. Hij stelt dat op de door Hekkelman verstuurde facturen meerdere werkzaamheden vermeld kunnen staan, waaronder ook werkzaamheden voor de Centrumvisie. Het college heeft toegelicht dat er geen facturen van Hekkelman zijn. Destijds had de gemeente een dienstverleningsovereenkomst met dit advocatenkantoor. Een onderdeel van die overeenkomst was een telefonische helpdesk bij korte juridische vragen. Voor dergelijke korte adviezen werd geen aparte factuur gestuurd, aldus het college. Die toelichting komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dergelijke facturen toch onder het college berusten.
Agenda’s van collegevergaderingen
6.3. [appellant] stelt dat het college over agenda’s van collegevergaderingen moet beschikken. Dat leidt hij af uit de Besluitenlijst van 23 januari 2018, waarin wordt verwezen naar een agenda.
Het college heeft toegelicht dat de gemeente niet werkt met agenda’s en verslagen, maar met zogenoemde (te nemen) besluitenlijsten met bestuurlijke afspraken. Daarop staan alle tijdens een vergadering te bespreken punten en adviezen. Na afloop van de vergadering wordt daarop aangegeven of het college met het voorgestelde punt al dan niet akkoord is gegaan, eventueel in aangepaste vorm. De betreffende besluitenlijst is al openbaar gemaakt. Het college heeft gelet op deze werkwijze en het feit dat de gemeentesecretaris niet inhoudelijk betrokken was bij de voorbereiding en afwikkeling van de beroepsprocedure geen aanleiding gezien om de documentatie van de gemeentesecretaris bij het onderzoek te betrekken. Het college heeft verder toegelicht dat in het ‘Reglement van orde voor de vergaderingen en andere werkzaamheden van het college van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk’ uit 2011 weliswaar een andere werkwijze wordt beschreven waarbij er fysieke inzage van de betreffende stukken mogelijk is bij de gemeentesecretaris, maar dat inmiddels meer digitaal wordt gewerkt en die beschreven werkwijze niet meer wordt gevolgd.
Die toelichting komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:774, onder 22.2. De door [appellant] overgelegde personeelsadvertentie van de gemeente waarin staat dat er naar iemand wordt gezocht die vergaderingen kan notuleren, betekent, anders dan [appellant] stelt, ten slotte nog niet dat het aannemelijk is dat er in dit geval meer documenten zijn.
Informatie over instellen hoger beroep
6.4. [appellant] stelt dat er informatie beschikbaar moet zijn over het instellen van hoger beroep tegen de uitspraak van 8 december 2017. Volgens hem is daarover niets terug te vinden in de besluitenlijsten en ook niet in het betreffende raadsvoorstel en raadsadvies. Op pagina 3 van het advies wordt bijvoorbeeld gesproken over de mogelijkheid om hoger beroep in te stellen. Op pagina 2 van het voorstel wordt gemeld: "Inmiddels is een pro-forma beroepschrift ingediend." Er moet volgens [appellant] een besluit genomen zijn over het instellen van hoger beroep. Tijdens de zitting bij de Afdeling heeft het college toegelicht dat de betreffende portefeuillehouder binnen de gemeente besloten heeft om zonder het daarvoor benodigde procesbesluit pro forma hoger beroep in te stellen. Ook een procesbesluit voor het intrekken van het hoger beroep is niet aangetroffen. Bij de zoekslag is alleen de bevestiging van de Afdeling aangetroffen dat het hoger beroep is ingetrokken. Die toelichting komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor en [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de betreffende documenten toch onder het college berusten.
WhatsAppcorrespondentie
6.5. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899, heeft overwogen, vallen WhatsAppberichten over bestuurlijke aangelegenheden op privételefoons van ambtenaren onder de werking van de Wob. [appellant] stelt dat er geen onderzoek is gedaan naar de WhatsAppcorrespondentie van de betrokken ambtenaren. Het college heeft aangevoerd dat het onderzoek heeft verricht naar de aanwezigheid van onder het Wob-verzoek vallende WhatsAppberichten, maar dat die zijn niet aangetroffen. De hierbij gegeven toelichting komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. [appellant] heeft weliswaar verwezen naar een e-mailbericht waarin in de handtekening een WhatsApp-/telefoonnummer is vermeld, maar hiermee heeft [appellant] nog niet aannemelijk gemaakt dat er WhatsAppberichten op privételefoons staan die onder zijn verzoek vallen.
Betrokkenheid centrummanager
6.6. [appellant] stelt dat de centrummanager de Centrumvisie moest gaan uitvoeren en dat hij daarbij omwonenden moest gaan betrekken. De centrummanager was daarnaast aanwezig bij de zitting van de rechtbank Den Haag van 3 augustus 2018, zoals ook blijkt uit de zittingsaantekeningen. Het is volgens [appellant] daarom aannemelijk dat hij ook betrokken is geweest bij de besluitvorming over inspraak voorafgaand aan het vaststellen van de Centrumvisie. Het college had om die reden onderzoek moeten doen naar de documenten die onder de centrummanager berusten. Het college heeft tijdens de zitting bij de Afdeling toegelicht dat de centrummanager tegelijkertijd zowel voor de Bodegraafse Ondernemers Vereniging (hierna: de BOV) als voor de gemeente werkte. Hij kreeg binnen zijn functie als gemeenteambtenaar ruimte om zijn taken bij de BOV af te ronden en de gemeente heeft er bewust voor gekozen om hem als ambtenaar niet taken te laten verrichten die hij ook bij de BOV verrichtte. Binnen de gemeente was hij belast met andere taken. Zijn mailbox bij de gemeente is betrokken in het onderzoek naar documenten naar aanleiding van het verzoek van [appellant], maar dat heeft niets opgeleverd. Er zijn geen aanwijzingen dat de centrummanager zijn e-mailadres van de BOV heeft gebruikt voor het versturen van e-mails over bestuurlijke aangelegenheden vanuit zijn functie als gemeenteambtenaar. Zie ook de uitspraak van Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:774, onder 13.1. Daarnaast heeft het college toegelicht dat de centrummanager weliswaar bij de zitting van de rechtbank aanwezig was, maar alleen als toehoorder om een keer het verloop van een zitting mee te maken. Hij was niet inhoudelijk betrokken en uit de zittingsaantekeningen blijkt ook niet dat hij het woord gevoerd heeft. De Afdeling vindt de toelichting van het college niet ongeloofwaardig en [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er toch documenten onder de centrummanager berusten die onder zijn verzoek vallen.
Gegevens op privécomputers
6.7. [appellant] stelt dat ook onderzoek gedaan had moeten worden naar de privécomputers van ambtenaren waarmee zij verbinding maakten met Microsoft 365. Zoals het college heeft toegelicht, loggen ambtenaren in op een externe server en werken zij feitelijk dus niet op hun privécomputer. Die toelichting komt de Afdeling niet ongeloofwaardig voor. Met de stelling dat er e-mails laat op de avond zijn verstuurd en dat deze alleen vanaf een privécomputer verstuurd kunnen zijn, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat er documenten op privécomputers staan. Ambtenaren kunnen immers ook in de avond inloggen op een werkaccount. Ook de stelling dat er maar weinig documenten openbaar zijn gemaakt, is geen concrete aanwijzing dat er documenten op privécomputers zouden moeten zijn.
Betrokkenheid van meer personen
6.8. [appellant] stelt dat er meer ambtenaren, medewerkers van het bestuurssecretariaat en de juridische afdeling, bestuursondersteuners en extern ingehuurde krachten betrokken moeten zijn geweest bij de betreffende onderwerpen waarvan hij om openbaarmaking van documenten heeft verzocht. Ook de directie moet daarbij volgens hem betrokken zijn geweest. Het college heeft toegelicht dat het onderzoek naar de gevraagde informatie zich heeft beperkt tot de medewerkers die zich hebben beziggehouden met de betreffende onderwerpen. Dat gaat om een beperkte groep medewerkers. Het college heeft daarom geen aanleiding gezien om de ICT-afdeling te betrekken bij deze zoekslag. Van de betrokken medewerkers is zowel hun mailbox als het registratiesysteem JOIN onderzocht. Verder is er geen informatie van informeel werkoverleg van directieleden, omdat de gemeente geen directie heeft. De gemeente werkt met een platte organisatiestructuur, zoals het college heeft toegelicht. Het college heeft ten slotte te kennen gegeven dat er in principe geen correspondentie plaatsvindt tussen ambtenaren en raadsleden. Naar het oordeel van de Afdeling komt de door het college gegeven toelichting niet ongeloofwaardig voor. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de betreffende personen betrokken zijn geweest bij de onderwerpen waarvan hij om openbaarmaking van documenten heeft verzocht.
Betrokkenheid wethouders
6.9. [appellant] stelt dat de mailboxen van de wethouders bij het onderzoek betrokken hadden moeten worden. Hij wijst op een e-mailbericht waaruit volgens hem blijkt dat een wethouder voorafgaand aan een collegevergadering een stuk toegestuurd kreeg van een medewerker van het bestuurssecretariaat. Er staat: "Dirk-Jan: het bestuurssecretariaat zorgt dat alle collegeleden deze opzet ook krijgen." Hoewel het over een ander onderwerp gaat, toont het volgens [appellant] wel aan dat wethouders ook over relevante correspondentie beschikken. Zij werden volgens [appellant] dus niet alleen via een besluitenlijst geïnformeerd, zoals het college stelt. Het college heeft toegelicht dat de wethouders mondeling werden geïnformeerd. Tijdens de zitting heeft het college desgevraagd toegelicht dat de mailboxen van de wethouders niet zijn onderzocht. Volgens het college is de reden daarvoor dat de mailboxen van de ambtenaren zijn onderzocht en dat alleen die betreffende ambtenaren met de wethouders correspondeerden over de betreffende onderwerpen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met deze werkwijze onvoldoende onderzoek verricht. [appellant] heeft gelet op de formulering van zijn verzoek namelijk ook verzocht om openbaarmaking van de correspondentie van wethouders. In het verzoek staat: ‘correspondentie van ambtenaren en wethouders over de uitspraak van 8 december 2017’ en ‘correspondentie van ambtenaren en wethouder over ingediende beroepschriften’. Het had daarom op de weg van het college gelegen om ook de mailboxen van de wethouders bij de zoekslag te betrekken. Een uit een mailbox van een ambtenaar verwijderde e-mail kan immers mogelijk nog wel teruggevonden worden in een mailbox van een wethouder.
6.10. Gelet op wat onder 6.9 is overwogen, heeft [appellant] terecht betoogd dat het college ook de mailboxen van de wethouders bij de zoekslag had moeten betrekken. Het college heeft dat ten onrechte niet gedaan. Het betoog slaagt.
Intern beraad
7. Het college heeft het per e-mailbericht van 11 januari 2018 gegeven advies van Hekkelman advocaten & notarissen op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob slechts gedeeltelijk openbaar gemaakt. Hetzelfde geldt voor een intern e-mailbericht van 11 december 2017. Niet in geschil is dat de zwartgelakte passages persoonlijke beleidsopvattingen bevatten die bestemd zijn voor intern beraad. Volgens [appellant] had de rechtbank echter moeten oordelen dat het college die passages op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob openbaar had kunnen maken. Uit die bepaling volgt dat het college met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm. De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen al dan niet informatie te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm is een bevoegdheid waarbij het bestuursorgaan beslisruimte heeft en vergt een afweging van belangen. De Afdeling heeft kennisgenomen van de inhoud van de stukken. Zoals de rechtbank heeft overwogen, gaat het over de juridische strategie van het college ten aanzien van de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2017. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft het college zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het in verband met de juridische positie van de gemeente in het hoger beroep tegen de uitspraak van 8 december 2017 onwenselijk was om die informatie te verstrekken.
Het betoog slaagt niet.
Slotsom
8. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 maart 2019 gegrond verklaren. Dat besluit dient te worden vernietigd, voor zover het college de mailboxen van de wethouders niet bij de zoekslag heeft betrokken. Het college moet een nieuw besluit nemen, met inachtneming van wat onder 6.9 is overwogen.
9. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (hierna: Woo; Staatsblad 2021, 499), zoals gewijzigd bij de Wijzigingswet Woo (Staatsblad 2021, 500), in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob-verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. Dat geldt in principe ook voor besluiten op bezwaar of besluiten die worden genomen na een bestuurlijke of judiciële lus.
10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. Het college moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 maart 2021 in zaak nr. 19/2458;
III. verklaart het beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk van 27 maart 2019, kenmerk Z/18/074894/DOC-19098723, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk de mailboxen van de wethouders niet bij de zoekslag betrokken heeft;
V. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.036,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 444,00 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Daalder
voorzitter
w.g. Neuwahl
griffier
280-960