Uitspraak
202106410/1/R1.
Datum uitspraak: 19 oktober 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het verzoek van:
[verzoeker], wonend te [woonplaats] [land),
om herziening (artikel 8:119 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4074.
Procesverloop
Bij uitspraak van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4074, heeft de Afdeling het beroep van onder meer [verzoeker] ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
[verzoeker] heeft de Afdeling bij brief van 7 oktober 2021 verzocht die uitspraak te herzien.
De minister van Natuur en Stikstof en anderen, de Vlaamse Waterweg N.V. en het Vlaams Gewest hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[verzoeker], de minister en het Vlaams Gewest hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft het verzoek op zitting behandeld op 14 september 2022, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. R. van der Hulle en mr. R.G. Bloemberg, beiden advocaat te Amsterdam, vergezeld door [gemachtigde], de minister voor Natuur en Stikstof en anderen, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders, advocaat te Den Haag, vergezeld door E.E.M.J. Haverkorn-van Rijswijk, L.T. Runia, M.R.A. Verheul en M.J. van de Waardt, De Vlaamse Waterweg N.V., vertegenwoordigd door mr. S. Vernaillen en mr. M. van den Nieuwenhuijzen, beiden advocaat te Antwerpen (België), en het Vlaams Gewest, vertegenwoordigd door mr. T. Swerts, advocaat te Mechelen (België), en mr. W. Ingels, advocaat te Antwerpen (België), zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [verzoeker] heeft de Afdeling verzocht om herziening van de uitspraak van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4074, waarin onder meer zijn beroep tegen het rijksinpassingsplan "Hertogin Hedwigepolder" (hierna: het RIP) en de daarmee samenhangende uitvoeringsbesluiten ongegrond is verklaard. Die besluiten staan door die uitspraak in rechte vast. Het RIP, vastgesteld door de minister van Infrastructuur en Milieu als rechtsvoorganger van de minister voor Natuur en Stikstof, en de staatssecretaris van Economische Zaken, en de uitvoeringsbesluiten, vastgesteld door onder meer het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: de minister en anderen), voorzien in de realisatie van 295 hectare "estuariene natuur" in de Hertogin Hedwigepolder. Dat is volgens de minister en anderen nodig als instandhoudingsmaatregel voor het Natura 2000-gebied "Westerschelde en Saeftinghe". De ontpoldering van de Hertogin Hedwigepolder levert een belangrijke bijdrage aan de 600 hectare "estuariene natuur" die Nederland op basis van het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Vlaams Gewest betreffende de uitvoering van de ontwikkelingsschets 2010 Schelde-Estuarium moet realiseren. De ontwikkeling van "estuariene natuur" gold als voorwaarde bij het Verdrag ter compensatie van het uitdiepen van de Westerschelde, waardoor grotere schepen de haven van Antwerpen kunnen blijven bereiken. Het Vlaams Gewest heeft De Vlaamse Waterweg - de Vlaamse waterwegbeheerder - de opdracht gegeven om de werken uit te voeren. De Vlaamse Waterweg werkt hiervoor samen met de provincie. De bedoeling is om niet alleen de Hedwigepolder, maar ook de aangrenzende, op Belgisch grondgebied gelegen Prosperpolder te ontpolderen. De ontpoldering zal volgens planning worden uitgevoerd door het zodanig verlagen van omliggende dijken dat water instroomt vanuit de Schelde en Westerschelde en er een waterrijk natuurgebied ontstaat. De feitelijke ontpoldering heeft nog niet plaatsgevonden.
2. [verzoeker] is voormalig eigenaar van de Hedwigepolder. Hij is als gevolg van de gerechtelijke onteigeningsprocedure die volgde op de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014 geen eigenaar meer van de gronden in de Hedwigepolder. Volgens hem was de Afdeling tot een ander oordeel gekomen als zij destijds bekend was geweest met de omstandigheid dat het water van de Westerschelde ernstig is verontreinigd met poly- en perfluoralkylstoffen (hierna: PFAS). Daardoor stroomt volgens [verzoeker] in geval van ontpoldering met PFAS verontreinigd water het gebied binnen met als gevolg dat de bodem ter plaatse verontreinigd raakt en de in het RIP voorziene natuurbestemming niet kan worden gerealiseerd. Om die reden verzoekt [verzoeker] om herziening van de uitspraak van 12 november 2014.
Procesbelang
3. De minister en anderen stellen dat [verzoeker] geen belang meer heeft bij zijn verzoek om herziening, omdat de juridische eigendom van de Hedwigepolder na de onteigening door de Staat is overgedragen aan de provincie Zeeland, zodat [verzoeker] niet meer over een terugvorderingsactie op grond van artikel 61 van Pro de Onteigeningswet beschikt. Een vordering tot teruggave op grond van dat artikel kan alleen worden ingesteld tegen de onteigenende partij. De minister en anderen wijzen hierbij op het arrest van de Hoge Raad van 25 februari 2011, ECLI:NL:HR:2011:BO9554.
3.1. [verzoeker] is als gevolg van de uitspraak van de Afdeling en de onteigening die daarna volgde geen eigenaar meer van de gronden in de Hedwigepolder. [verzoeker] geeft in zijn verzoek om herziening als belang aan dat hij de eigendom van de Hedwigepolder op grond van artikel 61 van Pro de Onteigeningswet zou kunnen terugvorderen, indien en zodra komt vast te staan dat de Staat het werk waarvoor is onteigend niet rechtmatig kan aanleggen. Hierbij wijst hij op het arrest van de Hoge Raad van 17 mei 2019, ECLI:NL:HR:2019:757, waarin is overwogen dat onder bijzondere omstandigheden de onteigenaar en de verkrijger - in dit geval de Staat en de provincie - voor de toepassing van artikel 61 van Pro de Onteigeningswet met elkaar kunnen worden vereenzelvigd. Verder stelt [verzoeker] een belang te hebben bij zijn verzoek omdat hij met een toegewezen herzieningsverzoek de Staat (verder) schadeplichtig kan stellen.
3.2. Nu [verzoeker] partij was in de procedure die tot de uitspraak van 12 november 2014 heeft geleid, kan hij een verzoek om herziening indienen. Vervolgens moet, om vast te stellen of hij nog procesbelang heeft, worden beoordeeld wat met het herzieningsverzoek kan worden bereikt. Zoals hiervoor is vermeld, zijn de gronden van [verzoeker] in de Hedwigepolder onteigend door de Staat. De juridische eigendom van die gronden is bij akte van 14 december 2018 door de Staat overgedragen aan de provincie. Anders dan de minister en anderen stellen, moet worden aangenomen dat [verzoeker] belang heeft bij de beoordeling van zijn herzieningsverzoek. Naar het oordeel van de Afdeling kan niet bij voorbaat worden uitgesloten dat [verzoeker] een succesvol beroep zou kunnen doen op artikel 61 van Pro de Onteigeningswet of een eventuele (aanvullende) actie tot schadevergoeding bij de civiele rechter zou kunnen instellen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet zij als bestuursrechter in dat geval daarover zou moeten oordelen en dat dat een inschatting hoe zo’n oordeel zou uitvallen compliceert.
Beoordelingskader
4. Artikel 8:119, eerste lid, van de Awb luidt:
"De bestuursrechter kan op verzoek van een partij een onherroepelijk geworden uitspraak herzien op grond van feiten of omstandigheden die:
a. hebben plaatsgevonden vóór de uitspraak,
b. bij de indiener van het verzoekschrift vóór de uitspraak niet bekend waren en redelijkerwijs niet bekend konden zijn, en
c. waren zij bij de bestuursrechter eerder bekend geweest, tot een andere uitspraak zouden hebben kunnen leiden."
Herzieningsverzoek
5. [verzoeker] betoogt dat aanleiding bestaat om de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014 te herzien. Hij voert in dat verband ten eerste aan dat de PFAS-vervuiling in de Westerschelde dateert van voor de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014. [verzoeker] voert ten tweede aan dat de PFAS-vervuiling voor de uitspraak niet bekend bij hem was en redelijkerwijs niet bekend kon zijn. Het had volgens hem op de weg van de minister en anderen gelegen om in het RIP en het milieueffectrapport (hierna: MER) de meetresultaten van de PFAS-concentraties in het water van de Westerschelde te melden. [verzoeker] trekt verder in twijfel dat het rapport 'Perfluoralkylzuren in Nederlands oppervlaktewater 2008-2012' op 16 januari 2014 openbaar is geworden. Ook als dat stuk vóór de uitspraak raadpleegbaar was, kon hij daar redelijkerwijs niet bekend mee zijn. Volgens [verzoeker] hebben het MER en de overige stukken die aan het RIP ten grondslag zijn gelegd, hem namelijk geen aanleiding gegeven om nader onderzoek te doen naar PFAS. Het had op de weg van de minister gelegen om daar informatie over te verstrekken en nader onderzoek naar te doen. [verzoeker] voert ten derde aan dat de Afdeling, als zij toen bekend was geweest met de PFAS-verontreiniging in de Westerschelde, tot een ander oordeel gekomen was. [verzoeker] wijst ter onderbouwing van zijn standpunt onder meer op het rapport "Effecten van PFAS op estuariene natuur in de Hedwigepolder" van Tauw van 29 november 2021 en op een e-mailbericht van prof. dr. De Boer van 11 mei 2022.
5.1. De minister stelt dat de door [verzoeker] genoemde concentraties PFAS in de Westerschelde zich al vele jaren voordoen, ook al vóór 2014. In die zin is er volgens hem inderdaad sprake van feiten of omstandigheden die hebben plaatsgevonden vóór de uitspraak, zoals bedoeld in artikel 8:119, eerste lid, onder a, van de Awb. Er wordt volgens de minister echter niet voldaan aan de voorwaarde in artikel 8:119, eerste lid, onder b, van de Awb. De minister wijst er hierbij op dat in paragraaf 6.2.4.4.4 van het MER een beschrijving is gegeven van de waterbodemkwaliteit in de Westerschelde. In het MER staat dat in sediment van Hansweert en Vlissingen concentraties van PFOS (een van de stoffen binnen PFAS) gemeten werden, vergelijkbaar met concentraties in sediment van de Nederlandse Noordzeekust. Daaruit kon worden afgeleid dat de kans groot was dat dit bij de Hedwigepolder ook het geval zou zijn. Verder wijst de minister erop dat sinds 2011 metingen plaatsvinden naar PFAS in het water van de Westerschelde. Het rapport 'Perfluoralkylzuren in Nederlands oppervlaktewater 2008-2012' is op 16 januari 2014 openbaar gemaakt via de Rapportendatabank. [verzoeker] had volgens de minister dan ook redelijkerwijs bekend kunnen zijn met mogelijke verhoogde PFAS-concentraties in de Westerschelde en daarover dus een beroepsgrond kunnen aanvoeren.
5.2. Herziening van een uitspraak is slechts mogelijk op grond van feiten en omstandigheden als bedoeld in artikel 8:119, eerste lid, van de Awb. Niet in geschil is dat wordt voldaan aan artikel 8:119, eerste lid, onder a, van de Awb. Tussen partijen is wel in geschil of wordt voldaan aan de voorwaarden in artikel 8:119, eerste lid, onder b en c, van de Awb. Hierna komt eerst aan de orde of sprake is van feiten en omstandigheden die bij [verzoeker] voor de uitspraak niet bekend waren en redelijkerwijs ook niet bekend konden zijn. Pas als die vraag bevestigend wordt beantwoord, behoeft aan de orde te komen of de Afdeling, als zij toen bekend was geweest met de PFAS-verontreiniging in de Westerschelde, tot een andere uitspraak gekomen was.
5.3. Het betoog van [verzoeker] over de mogelijke gevolgen van PFAS-verontreiniging in de Westerschelde kan niet leiden tot herziening van de uitspraak van 12 november 2014. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Zij stelt voorop dat het bijzondere rechtsmiddel herziening niet bedoeld is om een partij de gelegenheid te bieden om argumenten die al eerder naar voren hadden kunnen worden gebracht alsnog naar voren te brengen. [verzoeker] heeft destijds in de procedure tegen het RIP, onder verwijzing naar rapporten van Tauw, aangevoerd dat onvoldoende onderzoek is verricht naar de bodemkwaliteit in het plangebied en dat nader onderzoek moet worden gedaan naar de gevolgen van het water voor de bodemkwaliteit van de Hedwigepolder, maar heeft verder niets over PFAS opgemerkt. In dit geval had de PFAS-verontreiniging in de Westerschelde of in ieder geval de mogelijkheid daarvan vóór de uitspraak bij [verzoeker] redelijkerwijs bekend kunnen zijn en had hij zijn bezwaren daarover in de procedure over het RIP naar voren kunnen brengen. Zo bevat paragraaf 6.2.4.4.4 van het MER een beschrijving van de waterbodemkwaliteit in de Westerschelde. Die is onder meer gebaseerd op het in 2006 gepubliceerd dioxineonderzoek waarin ook is gekeken naar PFOS- en PFOA-concentraties in sediment. Uit het MER en de daaraan ten grondslag liggende onderzoeken blijkt dat alleen in sediment van Hansweert en Vlissingen concentraties van PFOS zijn gemeten, vergelijkbaar met concentraties in sediment van de Nederlandse Noordzeekust. Weliswaar stelt [verzoeker] terecht dat het MER in zoverre slechts ziet op PFOS-concentraties op meetlocaties die niet vlakbij de Hedwigepolder zijn gelegen en dat daarin over PFAS-metingen bij het voor de Hedwigepolder relevante meetpunt niets is opgenomen, maar dat laat onverlet dat [verzoeker] of althans zijn deskundige in algemene zin bekend had kunnen zijn met gegevens over PFAS. Daargelaten de vraag of het op de weg van de minister had gelegen om daar meer informatie over te verstrekken en nader onderzoek naar te doen, had [verzoeker] in beroep tegen het RIP kunnen aanvoeren dat het onderzoek in zoverre te beperkt is en de gegevens over PFAS onvolledig zijn. In dat kader is mede van betekenis dat het rapport 'Perfluoralkylzuren in Nederlands oppervlaktewater 2008-2012' geruime tijd voor de uitspraak openbaar is geworden via de Rapportendatabank. Op de website van Rijkswaterstaat staat als publicatiedatum daarvan 16 januari 2014. In de enkele stelling van [verzoeker] dat dit rapport niet openbaar was, ziet de Afdeling onvoldoende aanleiding om te twijfelen aan de juistheid hiervan. Uit het rapport blijkt dat sinds 2011 metingen en analyses plaatsvinden naar PFAS in de Westerschelde. Die gegevens waren vanaf dat moment dus openbaar beschikbaar en hadden redelijkerwijs bekend kunnen zijn. In het door Tauw in opdracht van [verzoeker] opgestelde advies "Effecten van PFAS op estuariene natuur in de Hedwigepolder" van 29 november 2021 is overigens nog vermeld dat ook voor 2011 publicaties bekend waren over hoge gehaltes van PFAS in het water en in ‘visserijproducten’ in de Westerschelde. Dit betekent dat de door [verzoeker] genoemde verhoogde PFAS-concentraties in de Westerschelde geen feiten of omstandigheden zijn als bedoeld in artikel 8:119, eerste lid, onder b van de Awb. Het aangevoerde kan om die reden niet leiden tot herziening van de uitspraak van 12 november 2014.
Conclusie
6. Gelet op het vorenstaande moet het verzoek worden afgewezen. Ten overvloede merkt de Afdeling daarbij op dat zij hiermee geen uitspraak doet over de thans bekende gegevens over de PFAS-verontreiniging in de Westerschelde en de mogelijke gevolgen daarvan op het in het RIP voorziene project. Die beoordeling kan in deze procedure niet aan de orde komen.
7. De proceskosten hoeven niet te worden vergoed.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
w.g. Dinleyici
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 oktober 2022
909