Uitspraak
202107544/1/V3.
Datum uitspraak: 8 september 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[vreemdeling 1] en [vreemdeling 2], mede voor hun minderjarige kind,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 25 november 2021 in zaken nrs. NL21.15510 en NL21.15513 in het geding tussen:
de vreemdelingen
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluiten van 29 september 2021 heeft de staatssecretaris aanvragen van de vreemdelingen om hun een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te verlenen, niet in behandeling genomen.
Bij uitspraak van 25 november 2021 heeft de rechtbank de daartegen door de vreemdelingen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben de vreemdelingen hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris en de vreemdelingen hebben op verzoek van de Afdeling nadere schriftelijke inlichtingen gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2022, waar de vreemdelingen, vertegenwoordigd door mr. M.K. Bulthuis, advocaat te Groningen, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door
Overwegingen
Inleiding
Deze uitspraak gaat over de vraag of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hij bij de toepassing van de Dublinverordening voor Slovenië mag uitgaan van het interstatelijk vertrouwensbeginsel en dat de vreemdelingen geen reëel risico lopen dat hij na overdracht aan Slovenië terechtkomt in een situatie die in strijd is met artikel 4 van Pro het EU Handvest en artikel 3 van Pro het EVRM. Daarbij zal met name worden ingegaan op het risico dat een overgedragen Dublinclaimant door Slovenië op basis van een bilaterale overeenkomst zal worden overgebracht naar een andere lidstaat van de Europese Unie en vanuit deze lidstaat uitgezet zal worden naar een derde land, zonder dat Slovenië zijn verzoek om internationale bescherming in behandeling neemt en daarop beslist.
1.1. Voorafgaand aan de zitting heeft de Afdeling partijen vragen gesteld over de behandeling van overgedragen Dublinclaimanten door de Sloveense autoriteiten. Daarbij heeft de Afdeling gewezen op het rapport van InfoKolpa, 'Report on illegal practice of collective expulsion on
Slovene-Croatian border', van april 2018 en het rapport van Asylum Information Database (hierna: AIDA), 'Country Report: Slovenia (2020 Update)', van 31 maart 2021.
De bijlage bij deze uitspraak bevat een overzicht van deze en andere door partijen aangehaalde bronnen. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
De uitspraak van de rechtbank en de grief van de vreemdelingen
2.1. De vreemdelingen klagen in de enige grief dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij met de overgelegde stukken niet aannemelijk hebben gemaakt dat de pushbackpraktijk ook relevant is voor aan Slovenië overgedragen Dublinclaimanten. De vreemdelingen betogen dat er gegeven de stelselmatige pushbacks zonder nader onderzoek niet op kan worden vertrouwd dat de Sloveense autoriteiten de bereidheid hebben om hun uit het gemeenschappelijk Europees asielstelsel voortvloeiende verplichtingen na te leven. De rechtbank heeft daarom volgens de vreemdelingen ten onrechte overwogen dat de staatssecretaris voor Slovenië van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag uitgaan.
De overgelegde stukken en het onderzoek ter zitting
3.1. Tot de overgelegde stukken behoort het rapport van InfoKolpa. Hierin staat dat vreemdelingen illegaal en systematisch op grond van 'bilateral readmission agreements' (hierna: bilaterale overeenkomsten) collectief worden overgebracht van Slovenië naar Kroatië, zonder een verzoek om internationale bescherming te kunnen indienen. Ook bevat het rapport foto's en beschrijvingen van incidenten, waarbij vreemdelingen in de meeste gevallen vanuit politiebureaus in Slovenië naar Kroatië en vanuit dat land naar Bosnië en Herzegovina werden uitgezet.
Dat overdrachten plaatsvinden tussen Slovenië en Kroatië op grond van bilaterale overeenkomsten, wordt ook benoemd in andere overgelegde stukken, zoals het rapport van AIDA van 31 maart 2021. Daaruit volgt dat de politie op grond van deze overeenkomsten vreemdelingen overbrengt naar het land van waaruit ze Slovenië zijn binnengekomen. Gezien de vele rapporten over pushbacks en het verschil tussen het grote aantal illegale grensoverschrijdingen en het relatief kleine aantal mensen dat in Slovenië de asielprocedure instroomt, concludeert AIDA dat de politie in deze procedure vreemdelingen systematisch de toegang tot de asielprocedure ontzegt.
3.2. De vreemdelingen hebben ter zitting betoogd dat uit de overgelegde stukken niet blijkt wat de samenstelling is van de groepen vreemdelingen die op grond van bilaterale overeenkomsten vanuit Slovenië systematisch worden overgebracht naar andere lidstaten, waaronder Kroatië. Volgens de vreemdelingen kan daarom niet gezegd worden dat aan Slovenië overgedragen Dublinclaimanten daar geen deel van uitmaken en zullen ook zij, als overgedragen Dublinclaimanten, het risico lopen om zonder de asielprocedure te kunnen doorlopen vanuit Slovenië via Kroatië te worden uitgezet naar Bosnië en Herzegovina. Ter onderbouwing hebben zij gewezen op de brief van VluchtelingenWerk Nederland (hierna: VWN) van 25 april 2022. Volgens VWN kan uit het rapport van AIDA van 31 maart 2021 worden afgeleid dat de bilaterale overeenkomsten ook worden toegepast op Dublinclaimanten, die door Italië en Oostenrijk naar Slovenië worden overgebracht.
3.3. De staatssecretaris heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat uit de overgelegde stukken niet volgt dat overgedragen Dublinclaimanten in Slovenië het reële risico lopen om slachtoffer te worden van pushbacks. De informatie over overdrachten op grond van bilaterale overeenkomsten gaat volgens hem over vreemdelingen die illegaal de Sloveense grens oversteken en geen asielwens hebben geuit. De staatssecretaris heeft betoogd dat de asielwens van overgedragen Dublinclaimanten al bij de Sloveense autoriteiten bekend is en dat de vreemdelingen niet duidelijk hebben gemaakt dat ook asielzoekers worden overgebracht op grond van de bilaterale overeenkomsten. Verder wijst hij erop dat hij navraag heeft gedaan bij de Sloveense autoriteiten en dat zij schriftelijk hebben bevestigd dat er voor Dublinterugkeerders geen obstakels zijn in de toegang tot de asielprocedure. Die bevestiging is door de staatssecretaris ook overgelegd.
Beoordeling
Het interstatelijk vertrouwensbeginsel en het toetsingskader
4.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraken van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1042 en ECLI:NL:RVS:2022:1043, is dat vermoeden weerlegbaar en is het aan een vreemdeling om feiten en omstandigheden aan te voeren waaruit zou kunnen worden afgeleid dat niet van dat vermoeden mag worden uitgegaan. Uit die uitspraken volgt verder hoe de vreemdelingen invulling kunnen geven aan die verplichting en onder welke omstandigheden de staatssecretaris gehouden is nader onderzoek te doen in de aangezochte lidstaat.
4.2. De Afdeling heeft in de uitspraken van 13 april 2022 ook het toetsingskader neergelegd aan de hand waarvan zij beoordeelt of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt stelt dat hij van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag uitgaan en dat de vreemdelingen geen reëel risico lopen dat zij bij terugkeer naar die lidstaat terechtkomen in een situatie die in strijd is met artikel 4 van Pro het EU Handvest en artikel 3 van Pro het EVRM. In deze zaak betekent dat dat de Afdeling zal beoordelen of er aanknopingspunten zijn dat de asielprocedure in Slovenië een fundamentele systeemfout bevat die de bijzonder hoge drempel van zwaarwegendheid bereikt en die relevant is voor de specifieke overdracht van Dublinclaimanten aan Slovenië. De Afdeling verwijst naar het arrest van het Hof van 19 maart 2019, Jawo, punten 83-85 en 91-93.
De situatie in Slovenië
4.3. Partijen zijn het erover eens dat uit de overgelegde rapporten blijkt dat groepen vreemdelingen op grond van bilaterale overeenkomsten vanuit Slovenië systematisch worden overgebracht naar andere lidstaten. Zij verschillen van mening over de vraag of deze praktijk ook betrekking heeft op vanuit andere lidstaten aan Slovenië overgedragen Dublinclaimanten. Uit de overgelegde rapporten volgt dat de rechtbank deze vraag terecht ontkennend heeft beantwoord.
4.3.1. De Afdeling wijst allereerst op de uitspraak van de Constitutional Court of the Republic of Slovenia van 10 oktober 2012, Up-21/11. In de overgelegde Engelse samenvatting van die uitspraak staat:
"In its judgement, the Constitutional Court considered that the circumstances in which the Applicant was handed over to the Republic of Slovenia on the basis of the Dublin Regulation were key. In accordance with point (d) of the first paragraph of Article 20 of the Dublin Regulation, the Member State that re-accepts the application of an asylum seeker also has to allow the Applicant to re-enter its territory. […] This principle also defines the obligation to re-admit the Applicant for international protection. The Applicant is thus ensured effective access to procedures for obtaining international protection in a Member State that is - taking into account the standards and mechanisms defined in the Regulation - responsible for the application. This prevents the appearance of so-called refugees in orbit, i.e. applicants for international protection who are shuttled from one country to another, without having their application processed, which practically annuls their right to international protection. Taking into account the guidelines found in the EU legislation dealing with asylum seekers, it is unacceptable to equate the position of the Applicant with the position of a foreigner who is in the process of being removed from the country […]."
4.3.1.1. Deze Engelstalige samenvatting is afkomstig van de European Database of Asylum Law en de juistheid van de weergave is niet in geschil. Uit het voorgaande volgt dat het Sloveense Constitutionele Hof al in 2012 heeft geoordeeld dat aan Slovenië overgedragen Dublinclaimanten toegang moeten krijgen tot het grondgebied, dat zij effectieve toegang tot de asielprocedure moeten krijgen en dat zij niet mogen worden overgebracht naar een ander land zonder behandeling van hun asielaanvraag.
4.3.2. Ook wijst de Afdeling op de overgelegde uitspraak van de Ordinary Court of Rome van 18 januari 2021, No 56420/2020, waarin is overwogen:
"The response of the Ministry specifies that '… informal readmission procedures to Slovenia are applied to migrants found close to the Italian-Slovenian border, when it appears clear that they came from the Slovenian territory, even if there is an intention to apply for international protection…', with the only exceptions being vulnerable persons or persons for whom the EURODAC system indicates that they have already applied to an EU Member State or who have already been granted refugee status. […]".
4.3.2.1. Hoewel hieruit volgt dat het voorkomt dat vreemdelingen met een asielwens worden overgebracht naar een ander land op grond van een bilaterale overeenkomst, volgt hieruit ook dat Dublinclaimanten, van wie de asielaanvragen in andere lidstaten in Eurodac geregistreerd staan, volgens de Italiaanse autoriteiten in ieder geval zijn uitgezonderd van de toepassing van de bilaterale overeenkomst tussen Italië en Slovenië.
4.3.3. Uit het overgelegde rapport van AIDA van 31 maart 2021 volgt niet dat aan Slovenië overgedragen Dublinclaimanten in strijd met de uitspraak van het Sloveense Constitutionele Hof slachtoffer zijn geweest of worden van een overbrenging op grond van een bilaterale overeenkomst. Uit dat rapport volgt dat de Sloveense politie in een informele procedure vreemdelingen op grond van bilaterale overeenkomsten overbrengt naar het land van waaruit ze Slovenië zijn binnengekomen. Ook volgt daaruit het vermoeden dat hun in die procedure de toegang tot de asielprocedure wordt geweigerd (zie bijvoorbeeld pagina 19 en pagina 20). Het rapport biedt echter geen aanknopingspunten dat deze informele procedure ook op overgedragen Dublinclaimanten wordt toegepast. Zij komen immers vanuit Nederland naar Slovenië en de Sloveense autoriteiten hebben al erkend verantwoordelijk te zijn voor de behandeling van het asielverzoek middels een claimakkoord.
4.4. Dat aan Slovenië overgedragen Dublinclaimanten ook in de praktijk worden opgevangen en toegelaten tot de asielprocedure, volgt bovendien uit het nader onderzoek dat de staatssecretaris heeft verricht. De Sloveense autoriteiten hebben in hun reactie van 10 mei 2022 op de door hem gestelde vragen onder meer verklaard:
"Before addressing the questions, we would like to explain that Dublin returnees are considered asylum applicants from the moment of their return to Slovenia (established by Constitutional Court, Decision Up-21/11, 10 October 2012)."
"Dublin returnees are accommodated in the reception facilities of the Asylum Centre upon their return where they wait to lodge an application for international protection."
"As explained above, Dublin returnees are readmitted to the asylum procedure […]."
4.4.1. De Afdeling beschouwt dit als een uitdrukkelijke bevestiging door de Sloveense autoriteiten dat zij de vreemdelingen zullen opnemen in de nationale asielprocedure, al dan niet na het opnieuw indienen van een verzoek om internationale bescherming.
4.5. Uit de voorgaande overwegingen volgt dat er aanwijzingen zijn dat de Sloveense autoriteiten in de informele procedure waarbij ze vreemdelingen overbrengen naar een ander land op grond van bilaterale overeenkomsten, niet voldoende waarborgen dat vreemdelingen een verzoek om internationale bescherming kunnen indienen. In zoverre kan op basis van de overgelegde stukken niet worden uitgesloten dat ook asielzoekers op grond van de bilaterale overeenkomsten worden overgebracht naar een ander land. Maar de stukken bieden geen concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat de vreemdelingen zich na een Dublinoverdracht vanuit Nederland aan Slovenië in dezelfde positie zullen bevinden als een vreemdeling die vanuit een land waarmee Slovenië een bilaterale overeenkomst heeft gesloten, Slovenië is binnengekomen. Bij een Dublinoverdracht lopen de vreemdelingen namelijk niet het risico dat hun asielwens niet wordt onderkend. De asielverzoeken van de vreemdelingen staan immers al in Eurodac geregistreerd, de autoriteiten hebben deze verzoeken erkend in het claimakkoord, het Sloveense Constitutionele Hof heeft de bijzondere positie en rechten van Dublinclaimanten benadrukt en de autoriteiten hebben in hun e-mail van 10 mei 2022, onder verwijzing naar hetzelfde arrest van het Constitutionele Hof, nogmaals gegarandeerd dat Dublinclaimanten worden toegelaten tot de asielprocedure. Er is daarom geen aanleiding om te veronderstellen dat de vreemdelingen een reëel risico lopen op een met artikel 4 van Pro het EU Handvest en artikel 3 van Pro het EVRM strijdige behandeling door te worden verwijderd van het Sloveense grondgebied zonder behandeling van hun asielverzoeken. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar het arrest van het EHRM van 4 november 2014, Tarakhel tegen Zwitserland, ECLI:CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, paragrafen 93 en 120.
Prejudiciële vragen
Voor het geval het Hof de eerste vraag ontkennend beantwoordt, zou de Afdeling de vraag moeten stellen of elke ernstige schending van een grondrecht van een derdelander door een lidstaat moet leiden tot de conclusie dat voor die lidstaat niet meer van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag worden uitgegaan, tenzij de overdragende lidstaat aannemelijk heeft gemaakt dat wel van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag worden uitgegaan.
5.1. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punten 13 en 14, en van 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, punt 36, ziet de Afdeling in deze zaak geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen. De door de vreemdelingen voorgestelde vragen kunnen naar het oordeel van de Afdeling voor een situatie als deze worden beantwoord aan de hand van de rechtspraak van het Hof.
5.1.1. Uit het arrest van het Hof van 21 december 2011, N.S. e.a., ECLI:EU:C:2011:865, punten 82 tot en met 86, en het al genoemde arrest Jawo, punten 85, 90 en 91, volgt namelijk dat een lidstaat niet van het interstatelijk vertrouwensbeginsel mag uitgaan als in de lidstaat waarnaar een asielzoeker zou worden overgedragen sprake is van fundamentele tekortkomingen in de asielprocedure en de opvangvoorzieningen en die tekortkomingen ernstige, op feiten berustende gronden vormen om aan te nemen dat de asielzoeker een reëel risico zal lopen op een behandeling in strijd met artikel 4 van Pro het EU Handvest.
Ook volgt uit de arresten van 16 februari 2017, C.K. e.a., ECLI:EU:C:2017:127, punten 63 tot en met 65 en punt 96, en Jawo, punt 87, dat als niet ernstig hoeft te worden gevreesd voor systeemfouten, een asielzoeker alleen kan worden overgedragen als die overdracht geen reëel en bewezen risico inhoudt dat deze asielzoeker wordt onderworpen aan onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van Pro het EU Handvest. De Afdeling wijst ter vergelijking op het hiervoor al genoemde arrest Tarakhel, paragraaf 120.
Gelet op wat onder 4.5 is overwogen, leiden de tekortkomingen in het asielsysteem in Slovenië er niet toe dat ten aanzien van Dublinclaimanten of deze vreemdelingen een risico bestaat op een behandeling in strijd met artikel 4 van Pro het EU Handvest.
5.2. De Afdeling heeft na sluiting van het onderzoek ter zitting kennis genomen van de prejudiciële vragen die de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch, aan het Hof heeft voorgelegd in de uitspraak van 15 juni 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:5724, maar ziet gezien het voorgaande in dit geval geen aanleiding om het onderzoek te heropenen en de zaak aan te houden in afwachting van de beantwoording daarvan.
Conclusie
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. van de Kolk, griffier.
w.g. Steendijk
voorzitter
w.g. Van de Kolk
griffier
347-962
BIJLAGE