Uitspraak
202105887/1/A2.
Datum uitspraak: 4 mei 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant A]), beiden wonend te Helmond,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank OostBrabant van 19 juli 2021 in zaak nr. 20/1818 in het geding tussen:
[appellant A]
en
het college van burgemeester en wethouders van Helmond.
Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2019 heeft het college, voor zover hier van belang, een aanvraag van [appellant A] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 4 juni 2020 heeft het college, voor zover hier van belang, het door [appellant A] tegen het besluit van 28 februari 2019 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en [appellant A] een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 16.000,00, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van ontvangst van de aanvraag tot de dag van de uitbetaling.
Bij uitspraak van 19 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 juni 2020 vernietigd voor zover daarbij geen vergoeding is toegekend voor de kosten van een deskundige in verband met de behandeling van het bezwaar en bepaald dat het college aan [appellant A] een bedrag van € 1.633,50 voor deze kosten toekent en de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 4 juni 2020. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2022, waar [appellant A], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.F.W. Croes, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [appellant A] is eigenaar van de woning aan de [locatie A] te Helmond (hierna: de woning). Op 4 december 2017 heeft hij verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij heeft geleden in verband met de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 11 maart 2014 vastgestelde bestemmingsplan Stiphout-Zuid (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan is de planologische basis voor het realiseren van een woonwijk in een ten zuidoosten van de woning gelegen gebied (hierna: het plangebied). Volgens [appellant A] heeft dat tot waardevermindering van de woning geleid.
standpunt van het college
2. Aan het besluit van 4 juni 2020 is een advies van Thorbecke B.V. (hierna: Thorbecke) van 18 mei 2020 ten grondslag gelegd. In dat advies is onder meer het volgende vermeld.
planologische verslechtering
2.1. Uit een vergelijking tussen de bebouwingsmogelijkheden en gebruiksmogelijkheden in het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het daaraan voorafgaande planologische regime blijkt dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor [appellant A] een middelzware planologische verslechtering oplevert. Het planologische nadeel bestaat uit een beperkte aantasting van het uitzicht, een verminderde zonlichttoetreding of toename aan schaduwhinder, een beperkte aantasting van de privacy, een beperkte toename van geluid, een beperkte toename van lichthinder en verkeersoverlast en een verminderde situeringswaarde van de woning.
schadetaxatie
2.2. Op basis van de conclusies van de planologische vergelijking heeft een taxatie van de waarde van de woning plaatsgevonden. Volgens deze taxatie is de waarde van de woning als gevolg van de planologische verslechtering op de peildatum van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op of omstreeks 11 juni 2014 gedaald van € 850.000,00 naar € 800.000,00 en heeft [appellant A] een schade van € 50.000,00 geleden.
omvang van het normale maatschappelijke risico
2.3. In dit geval gaat het om woningbouw op een inbreidingslocatie. Dit is een normale maatschappelijke ontwikkeling. De ontwikkeling past niet geheel binnen de bestaande ruimtelijke structuur van de omgeving, maar wel binnen het gemeentelijke beleid, waardoor de ontwikkeling deels in de lijn der verwachtingen lag. Uit de Structuurvisie Stiphout van 12 mei 2009 (hierna: de Structuurvisie Stiphout) blijkt dat het plangebied voor de ontwikkeling van woningbouw is aangewezen. Het perceel van [appellant A] grenst direct aan het plangebied. De schade is ongeveer 5,88 procent van de waarde van de woning. De schade komt niet geheel voor rekening van [appellant A]. Wel is verhoging van de forfaitaire drempel tot 4 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, redelijk en gerechtvaardigd.
tegemoetkoming in planschade
2.4. De drempel is gelijk aan € 34.000,00. Daardoor resteert voor [appellant A] een tegemoetkoming in planschade van € 16.000,00.
aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft, voor zover thans van belang, onder meer het volgende overwogen.
omvang van het normale maatschappelijke risico
3.1. Het plangebied houdt het midden tussen een inbreidings- en uitbreidingslocatie, omdat er wel al bebouwing was, maar niet aan alle zijden van het gebied.
In de Structuurvisie Stiphout is het plangebied op pagina 26 aangewezen voor woningbouw. In de Interim Structuurvisie Helmond 2015 van december 2009 (hierna: de ISV) is op pagina 82 melding gemaakt van de nog beperkt mogelijke nieuwbouw in Stiphout op diverse plekken in en aan de rand van de bestaande bebouwing (in totaal ongeveer 125 woningen). Verder is het plangebied in de Structuurvisie Helmond 2030 van 4 februari 2014 (hierna: de Structuurvisie Helmond) op pagina 35 expliciet aangewezen als woningbouwlocatie. Daarom is sprake van een ontwikkeling die past binnen het langjarig gevoerde ruimtelijke beleid van de gemeente Helmond.
Verder heeft Thorbecke kunnen stellen dat de ontwikkeling niet geheel binnen de stedenbouwkundige structuur van de omgeving past, gezien het feit dat in de directe omgeving van het plangebied overwegend vrijstaande woningen op relatief grote kavels staan, terwijl het nieuwe planologische regime tevens voorziet in de mogelijkheid tot het oprichten van aaneengesloten woningen. Dit is als zodanig ook niet betwist door [appellant A].
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college, overeenkomstig het advies van Thorbecke, bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico in redelijkheid een drempel van 4 procent van de waarde van de woning heeft mogen hanteren.
gelijkheidsbeginsel
3.2. Uit de door het college na de zitting toegezonden stukken blijkt dat het college vijf aanvragen om tegemoetkoming in planschade wegens de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan heeft ingewilligd, waarbij op basis van adviezen van Tog Nederland Zuid B.V. (hierna: Tog) in het kader van het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico een drempel van 2,5 procent van de waarde van de desbetreffende onroerende zaken is gehanteerd. De besluiten dateren van vóór het ten aanzien van [appellant A] genomen primaire besluit van 28 februari 2019. Op dezelfde datum als dat primaire besluit of op een latere datum zijn er nog acht andere aanvragen ingewilligd dan wel afgewezen. Daarbij is, voor zover de schade niet voorzienbaar was, een drempel van 4 procent gehanteerd op basis van adviezen van Thorbecke.
In de vijf adviezen van Tog is uitgegaan van een uitbreidingslocatie in de richting van het buitengebied. Tevens is hierin gesteld dat de ontwikkeling in overeenstemming is met het gevoerde planologische beleid van de gemeente Helmond en dat de ontwikkeling grotendeels in de lijn der verwachtingen lag. Daarnaast is bezien of de schade voor de betrokken burger onevenredig uitpakt. De afstand tot het object, alsmede de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel, wordt immers ook betrokken bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico. Omdat de ontwikkeling tot middelzware dan wel zware schade heeft geleid en de ontwikkeling niet volledig in de lijn der verwachting lag, is in deze gevallen een zeer geringe verhoging van de forfaitaire drempel naar 2,5 procent gerechtvaardigd, aldus Tog.
Naar het oordeel van de rechtbank valt uit deze bewoordingen af te leiden dat Tog ten onrechte de afstand en de omvang van de schade bij het bepalen van de hoogte van de drempel heeft betrokken en daaraan zelfstandige betekenis heeft toegekend en dat Tog deze omstandigheden niet zozeer heeft meegewogen bij de vraag in hoeverre sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachting lag. Ook is ten onrechte uitgegaan van een zuivere uitbreidingslocatie. Het college heeft, gezien deze onjuiste uitgangspunten, geen aanleiding behoeven te zien om in het geval van [appellant A] een lagere drempel van 2,5 procent voor het normale maatschappelijke risico te hanteren, omdat het dat percentage in de vijf andere gevallen heeft toegepast. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver strekt, dat een bestuursorgaan een gemaakte fout moet herhalen, aldus de rechtbank.
beoordeling van de hogerberoepsgronden
4. [appellant A] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het college bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico in redelijkheid een drempel van 4 procent van de waarde van de woning heeft mogen hanteren en dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt. De Afdeling zal de hogerberoepsgronden hierna bespreken en afsluiten met een conclusie.
omvang van het normale maatschappelijke risico
5. [appellant A] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het plangebied geen inbreidingslocatie is, maar in overwegende mate een uitbreidingslocatie, zoals door meerdere adviseurs is gesteld. Verder betoogt hij dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de ontwikkeling past in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid van de gemeente. Ter toelichting hiervan heeft [appellant A] het volgende aangevoerd.
In de Structuurvisie Stiphout is het plangebied niet aangewezen voor toekomstige ontwikkeling van woningbouw. Wat op pagina 26 is vermeld, heeft betrekking op de planranden en geledingszones, waarvan wordt gesteld dat het geboden is deze tot 2015 in stand te houden. Uit pagina 82 van de ISV blijkt evenmin van een voornemen tot woningbouw in het plangebied. In de schets is geen expliciete locatie voor toekomstige woningbouw aangegeven. Uit de schets blijkt dat het plangebied valt binnen de contouren van een groene arcering, waarmee op geen enkele wijze is weergegeven dat dit als toekomstige locatie voor woningbouw is beoogd. De groene arcering borduurt voort op de op pagina 26 van de Structuurvisie Stiphout weergegeven schets. Op basis van deze schets is voor de in geding zijnde locatie voorzien in de aanduiding planranden en geledingszones tot het jaar 2015. Ten slotte is de Structuurvisie Helmond kort vóór het nieuwe bestemmingsplan vastgesteld, zodat niet slechts op basis van dit beleidsdocument kan worden gesteld dat de ontwikkeling past binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid, aldus [appellant A].
5.1. Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past en aan de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
5.2. Indien de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, betekent dat op zichzelf nog niet dat de gevolgen van de ontwikkeling geheel onder het normale maatschappelijke risico vallen. In dit verband komt tevens betekenis toe aan het antwoord op de vraag of de schade in de vorm van waardevermindering onevenredig is in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak. Dit zijn verschillende aspecten die bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico worden betrokken en elkaar niet uitsluiten.
5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
5.4. Uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat de hoogte van de drempel primair wordt bepaald door het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de desbetreffende planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, met dien verstande dat, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, de drempel bij indirecte planschade - planschade door een planologische verandering op de gronden van derden - minstens 2 procent van de waarde van de onroerende zaak is. Voor het antwoord op voormelde vraag is in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past.
Indien geheel aan beide indicatoren wordt voldaan, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, aangewezen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2402) onder 7.15.
5.5. In dit geval gaat het om woningbouw. Dit is een normale maatschappelijke ontwikkeling. Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de ontwikkeling ook in de lijn der verwachtingen lag op deze specifieke locatie. Voor het antwoord hierop is, als gezegd, in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste. Hierbij komt geen zelfstandige betekenis toe aan de afstand tussen het plangebied en de woning. De afstand is slechts van belang als daaruit blijkt dat niet of niet geheel aan voormelde indicatoren wordt voldaan.
5.6. Niet in geschil is dat de ontwikkeling naar haar aard en omvang gedeeltelijk binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving paste. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang geheel binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid paste, mag het college, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 3 november 2021, in dit geval in beginsel een drempel van 4 procent hanteren. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang in het geheel niet binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid paste, moet het college, gelet op deze uitspraak, volstaan met het toepassen van het wettelijk forfait van 2 procent.
5.7. [appellant A] verwijst ter onderbouwing van zijn betoog naar de kaart op bladzijde 26 van de Structuurvisie Stiphout. Volgens het hogerberoepschrift is deze kaart als bijlage 1 overgelegd. Op de zitting van de Afdeling is gebleken dat [appellant A] een vergissing heeft gemaakt, omdat bijlage 1 geen kopie van de kaart op bladzijde 26 van de Structuurvisie Stiphout is, maar van de kaart op bladzijde 26 van de ISV.
Op bladzijde 39 van het advies van Thorbecke is de kaart op bladzijde 26 van de Structuurvisie Stiphout weergegeven. Op deze kaart is het plangebied aangewezen voor verschillende vormen van woningbouw. Hieruit volgt dat de planologische ontwikkeling vanaf de bekendmaking van de Structuurvisie Stiphout in het gemeentelijke beleid past. Verder valt uit de ISV niet af te leiden dat de gemeente het voornemen tot woningbouw in het plangebied had prijsgegeven. Het kaartmateriaal op bladzijde 26 en bladzijde 82 van de ISV heeft een grofmazig karakter. Uit dat kaartmateriaal valt niet af te leiden dat het plangebied niet langer voor woningbouw zou zijn aangewezen.
In het betoog van [appellant A] is geen grond te vinden voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de planologische ontwikkeling paste in het gedurende een reeks van jaren gevoerde gemeentelijke beleid.
5.8. Uit het voorgaande volgt dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat de omvang van het normale maatschappelijke risico in dit geval niet lager is dan 4 procent van de waarde van de woning. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog slaagt niet.
gelijkheidsbeginsel
6. [appellant A] betoogt verder dat de aangevallen uitspraak is gebaseerd op een onjuiste lezing van de adviezen van Tog in de vijf andere gevallen. Dat de afstand tot het object en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel als zodanig geen zelfstandige redenen kunnen vormen om af te zien van een hogere drempel wegens het normale maatschappelijke risico, wil niet zeggen dat aan deze aspecten geen enkele betekenis toekomt. Uit de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1438, valt af te leiden dat deze aspecten wel degelijk een rol kunnen spelen bij het antwoord op de vraag of de ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is die in de lijn der verwachting lag. Daarmee heeft Tog deze aspecten dus terecht meegenomen in de beoordeling van de omvang van het normale maatschappelijke risico. Dit overigens zonder daaraan een zelfstandige betekenis toe te kennen. Daarom zou strijd met het gelijkheidsbeginsel ontstaan als het college bij [appellant A] een hogere drempel mag toepassen dan het in de vijf andere gevallen heeft gedaan. Weliswaar dwingt het gelijkheidsbeginsel niet tot herhaling van eerdere fouten, maar in de vijf andere gevallen is geen fout gemaakt, omdat uit de adviezen van Tog niet valt af te leiden dat de afstand tot het object en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel rechtstreeks aanleiding zijn geweest om de drempel niet verder te verhogen, Wel zijn deze aspecten meegewogen bij de vraag in hoeverre sprake is van een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachting lag. Het gaat dus om omstandigheden die eerder niet verkeerd zijn meegewogen. Verder kunnen latere ontwikkelingen in de jurisprudentie, die aanleiding zouden kunnen geven tot het toepassen van een hogere drempel, geen grond vormen om aan het gelijkheidsbeginsel voorbij te gaan, aldus [appellant A].
6.1. In de adviezen van Tog is uiteengezet dat de planologische ontwikkeling gedeeltelijk aansluit op de structuur van de omgeving en geheel in overeenstemming is met het langjarige gevoerde gemeentelijke beleid en dat dit tot de conclusie leidt dat de planologische ontwikkeling grotendeels in de lijn der verwachtingen lag. Vervolgens is in de adviezen vermeld dat, naast de vraag of de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, tevens van belang is of de schade die de ontwikkeling tot gevolg heeft voor een burger onevenredig uitpakt en dat de afstand tot het object betrokken wordt bij de beoordeling van het normale maatschappelijke risico. De ontwikkeling, waarmee een woongebied met toebehoren mogelijk wordt gemaakt, vindt grenzend aan de woning plaats en leidt tot een behoorlijke aantasting van het woon- en leefklimaat. Daar komt bij dat de omvang van de schade te bestempelen is als middelzware schade. Gelet hierop, is een zeer geringe verhoging van de forfaitaire drempel naar 2,5 procent gerechtvaardigd, aldus Tog.
6.2. Uit deze uiteenzetting valt af te leiden dat Tog bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico, anders dan door [appellant A] gesteld, zelfstandige betekenis heeft toegekend aan de geringe afstand tussen de woning en het plangebied, omdat dit argument dragend is voor de door Tog geadviseerde verhoging van de forfaitaire drempel. Dat is, gelet op rechtsoverweging 5.5 van deze uitspraak, niet in overeenstemming met de jurisprudentie van de Afdeling. Dat het college in vijf andere gevallen, op basis van de adviezen van Tog, in verband met het normale maatschappelijke risico een drempel van 2,5 procent heeft toegepast, betekent dan ook niet dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door dat bij [appellant A] niet te doen. Volgens vaste jurisprudentie strekt een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat het desbetreffende bestuursorgaan een gemaakte fout moet herhalen. Verder is niet gebleken dat het college in de vijf andere gevallen heeft beoogd om ruimhartiger te zijn dan waartoe het op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro gehouden is.
Het betoog slaagt niet.
slotsom
7. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd.
8. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Hazen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 mei 2022
452