Uitspraak
202002130/1/R2.
Datum uitspraak: 26 april 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Maastricht,
2. [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F], wonend te Maastricht,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 februari 2020 in zaken nrs. 18/2706, 18/2682, 18/2703, 18/2704, 18/2705, 18/2707 en 18/2708 in het geding tussen:
[appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluiten van 2 mei 2018 en 7 mei 2018 heeft het college onder oplegging van dwangsommen [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] gelast de drijvende objecten, zijnde dekschuiten, in het water bij de percelen aan de Stuwweg 12, 14, 16, 26, 34, 40 en 44 te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluiten van 19 september 2018 heeft het college de daartegen gemaakte bezwaren van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering en de begunstigingstermijn verlengd tot dertien weken na de datum van verzending van de besluiten van 2 mei 2018 en 7 mei 2018.
Bij uitspraak van 21 februari 2020 heeft de rechtbank de beroepen van
[appellant A], [appellant B], [appellanten C] en [appellant D] ongegrond verklaard en de beroepen van [appellant E], [appellanten F] gegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] en het college afzonderlijk hoger beroep ingesteld. [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] en het college hebben eveneens afzonderlijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] en het college hebben naar aanleiding van elkaars incidentele hoger beroepen zienswijzen naar voren gebracht.
Bij besluiten van 9 juni 2020 heeft het college ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank nieuwe besluiten op de bezwaren van [appellant E], [appellanten F] genomen.
[appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] hebben daarop een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2021, waar [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F], vertegenwoordigd door E.C. Koning, rechtsbijstandverlener te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door T.J.T. Goessens en ing. W.M.M. Erens, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] zijn eigenaar of huurder van een woonboot met een daaraan verbonden dekschuit, gelegen in het water aan de Stuwweg te Maastricht. Op grond van het bestemmingsplan "Grensmaas", dat in werking is getreden op 1 maart 2007, hebben de percelen waarop de woonboten en dekschuiten zijn gelegen de bestemming "Water" en binnen die bestemming is ook het "wonen in woonboten" toegestaan. Bij gemeentelijke controles op de naleving van het geldende bestemmingsplan is gebleken dat zich in het water drijvende objecten, zijnde dekschuiten, behorende bij deze woonboten bevonden. Omdat deze dekschuiten volgens het college in strijd zijn met het bestemmingsplan, heeft het college bij brief van 18 juli 2016 aan hen medegedeeld dat het voornemens is om lasten onder dwangsom op te leggen strekkende tot de verwijdering van deze dekschuiten. Bij besluiten van 2 mei 2018 en 7 mei 2018 heeft het college aan [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] lasten onder dwangsom opgelegd, die er toe strekken dat de dekschuiten worden verwijderd. Bij besluiten van 19 september 2018 heeft het college daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering en een verlenging van de begunstigingstermijn. Hiertegen hebben [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] beroep bij de rechtbank ingesteld.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de dekschuiten van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] geen deel uitmaken van de woonboten in de zin van het geldend bestemmingsplan, omdat de dekschuiten afzonderlijke bouwwerken zijn die met de woonboten geen constructieve eenheid vormen en in functionele zin geen deel uitmaken van de woonboten. Verder heeft de rechtbank daarin overwogen dat de dekschuiten van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F1] geen zelfstandige woonboten zijn. De rechtbank was van oordeel dat het college terecht heeft geconcludeerd dat het gebruik van deze dekschuiten in strijd met artikel 9, onderdeel I, van het geldende bestemmingsplan is, nu deze objecten geen woonboten zijn en ook geen onderdeel uitmaken van de woonboten. Verder was de rechtbank met betrekking tot de dekschuit van [appellant F2] van oordeel dat het onderzoek dat voorafgaande aan het besluit van 2 mei 2018 is uitgevoerd geen uitsluitsel geeft of deze dekschuit kan worden aangemerkt als zelfstandige woonboot, zodat het bestreden besluit ten aanzien van deze dekschuit van [appellant F2] niet berustte op een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak voorts overwogen dat door de vergunning van de minister van Verkeer en Waterstaat voor het vestigen van een woonschip artikel 8.2a, tweede lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) van toepassing is. Hiertoe heeft de rechtbank verwezen naar een eerdere uitspraak van dezelfde rechtbank van 29 januari 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:912. Daarin is overwogen dat voor het bouwen en het gebruiken van de woonboot aan de Stuwweg 60 geen vergunning of ontheffing was vereist op grond van een gemeentelijke of provinciale verordening omdat de minister van Verkeer en Waterstaat daarvoor een vergunning heeft verleend, zodat een geslaagd beroep kon worden gedaan op artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo en het college dan ook niet bevoegd was om handhavend op te treden. De rechtbank achtte dit oordeel van overeenkomstige toepassing op de situatie in de onderhavige beroepen, omdat deze woonboten qua ligging vergelijkbaar zijn met de woonboot op het perceel Stuwweg 60 en niet is betwist dat [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] beschikken over ligplaatsvergunningen van de minister van Verkeer en Waterstaat voor hun woonboten en de daarbij behorende dekschuiten.
De rechtbank zag zich vervolgens voor de vraag gesteld of de op grond van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo van rechtswege ontstane omgevingsvergunningen ten behoeve van de woonboten mede betrekking hebben op de dekschuiten. De rechtbank overwoog dat er geen aanleiding bestaat om aan artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo een zodanig ruime uitleg te geven dat dekschuiten moeten worden aangemerkt als woonboten. De rechtbank was dan ook van oordeel dat deze dekschuiten, behoudens de dekschuit van [appellant F2], niet zijn aan te merken als woonboten, zodat volgens de rechtbank de vraag resteerde of deze dekschuiten zijn te beschouwen als andere drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf. Daarover overwoog de rechtbank dat de Wet verduidelijking voorschriften woonboten (hierna: de Wvvw) in zoverre voldoende duidelijk is dat het hierbij moet gaan om andere drijvende objecten waarop zich één of meerdere verblijfsruimtes ten behoeve van personen bevinden en dat het gebruik van die ruimtes de hoofdfunctie van de objecten dient te zijn. De rechtbank was van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de dekschuiten van [appellant A], [appellant B], [appellanten C] en [appellant D] geen andere drijvende objecten zijn die hoofdzakelijk ten behoeve van verblijf worden gebruikt, zodat het college ten aanzien van die dekschuiten bevoegd was om handhavend op te treden. De rechtbank overwoog verder dat het college de indeling en het gebruik van de dekschuiten van [appellant E], [appellanten F] niet heeft onderzocht en niet heeft kunnen vaststellen of daarop slaapkamers aanwezig zijn en, zo ja, of het gebruik van die verblijfsruimte de hoofdfunctie van deze dekschuiten was. De rechtbank was van oordeel dat de bestreden besluiten met betrekking tot de dekschuiten van [appellant E], [appellanten F] daarom in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb tot stand zijn gekomen. De rechtbank heeft het college in zoverre gelast nieuwe besluiten op bezwaar te nemen en te onderzoeken of zich ten tijde van het opleggen van de lasten onder dwangsom op de dekschuiten van [appellant E], [appellanten F] één of meerdere verblijfsruimtes bevonden en, zo ja, of het gebruik daarvan de hoofdfunctie van deze dekschuiten was.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak verder geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake was van concreet zicht op legalisatie op grond waarvan van handhaving zou kunnen worden afgezien. Voorts oordeelde de rechtbank dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat aan het algemeen belang dat met handhaving gediend is, groter gewicht mag worden toegekend dan aan het belang bij voortzetting van het met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Daartoe overwoog de rechtbank dat nu uit overgelegde inmetingen blijkt dat de diepgang van de dekschuiten nagenoeg gelijk is aan de diepgang van de woonboten, aannemelijk is dat de woonboten op de locaties van deze dekschuiten kunnen worden geplaatst en dat er gebruik kan worden gemaakt van de bestaande toegangsvoorzieningen. Verder overwoog de rechtbank dat de omstandigheid dat handhaving financiële gevolgen heeft, ook geen grond biedt voor het oordeel dat handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot daarmee te dienen belangen dat daarvan had moeten worden afgezien. De rechtbank overwoog ook dat de stelling dat de verwarming of technische ruimte die op de dekschuiten aanwezig is niet op de woonboten kan worden teruggeplaatst, geen bijzondere omstandigheid oplevert op basis waarvan handhavend optreden onevenredig zou zijn. Dat het ingevolge artikel 14.4.1, aanhef en onder c, van de regels van het nu geldende bestemmingsplan "Grensmaas 2018" verboden is voorwerpen te plaatsen of in te brengen in de waterbodem, maakt evenmin dat het college daarom diende af te zien van handhaving. Gelet hierop was de rechtbank van oordeel dat handhavend optreden tegen de dekschuiten van [appellant A], [appellant B], [appellanten C] en [appellant D] niet zodanig onevenredig is dat het college daarvan had moeten afzien.
De hoger beroepen
3. [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] hebben hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ingesteld voor zover de rechtbank de beroepen ter zake van [appellant A], [appellant B], [appellanten C] en [appellant D] ongegrond heeft verklaard. Verder hebben zij voorwaardelijk incidenteel hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ingesteld met het oog op de mogelijkheid dat het hoger beroep van het college wat betreft de dekschuiten van [appellant E], [appellanten F] gegrond wordt verklaard. De strekking van dit incidenteel hoger beroep is dat de rechtbank het beroep voor zover dat is ingesteld door [appellant E], [appellanten F] reeds gegrond had moeten achten omdat hun dekschuiten op de voet van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo dienen te worden aangemerkt als woonboten.
4. Het college heeft hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ingesteld voor zover de rechtbank de beroepen terzake van [appellant E], [appellanten F] gegrond heeft verklaard. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank. De strekking van dit incidenteel hoger beroep is dat de rechtbank (ook) ten aanzien van de dekschuiten van [appellant A], [appellant B], [appellanten C] en [appellant D] een te ruime toepassing aan artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo heeft gegeven en dat de verwijzing van de rechtbank naar het perceel Stuwweg 60 niet juist is.
Bestemmingsplan "Grensmaas"
5. [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van deze dekschuiten, omdat deze dekschuiten vallen binnen de in artikel 9, onderdeel I, van de regels bij het bestemmingsplan "Grensmaas" opgenomen doeleindenomschrijving "wonen in woonboten". Volgens hen kan de rechtbank niet worden gevolgd in haar oordeel dat deze dekschuiten geen onderdeel uitmaken van de woonboten. Daartoe voeren zij aan dat in een aantal van de aan de orde zijnde gevallen de dekschuiten een constructieve eenheid vormen met de woonboten en dat in een aantal andere gevallen de dekschuiten uit een functioneel oogpunt deel uitmaken van deze woonboten. Ten slotte stellen zij dat de verbodsbepaling in de planregels over het vastleggen van drijvende voorwerpen of drijvende inrichtingen niet ziet op "wonen in woonboten".
5.1. In artikel 9, onderdeel I, van de regels bij het bestemmingsplan is bepaald dat de op plankaart A als "Water" aangegeven gronden bestemd zijn voor onder meer wonen in woonboten, voor zover dat op plankaart A bij het bestemmingsplan nader is aangegeven.
In artikel 9, onderdeel IV, aanhef onder A, van de regels bij het bestemmingsplan is, bepaald dat onder het verboden gebruik zoals bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de planregels ten minste wordt verstaan het gebruik van gronden voor:
- het vastleggen van een drijvend voorwerp of een drijvende inrichting, niet bestemd voor vervoer;
- het hebben of houden van staan- of ligplaatsen voor onderkomens, behoudens voor zover het betreft woonboten op de plankaart A nader aangegeven waarvan de lengte per woonboot maximaal 20,00 m, de breedte maximaal 4,00 m en de hoogte maximaal 9,00 m mag bedragen.
In artikel 37, eerste lid, van de regels bij het bestemmingsplan staat dat het verboden is de in dit plan bedoelde gronden en bouwwerken te doen of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met het in dit plan bepaalde.
5.2. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de dekschuiten van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] geen onderdeel uitmaken van de woonboten en dat het gebruiken van deze dekschuiten voor woondoeleinden in strijd is met artikel 9, onderdeel I, in samenhang bezien met artikel 37, eerste lid, van de regels bij het bestemmingsplan "Grensmaas". In de definitiebepalingen bij de regels bij het bestemmingsplan "Grensmaas" is het begrip woonboot niet omschreven. Bij de beoordeling van de vraag of de dekschuiten onderdeel uitmaken van de woonboten heeft de rechtbank aansluiting mogen zoeken bij de constructieve en functionele verbondenheid tussen de woonboten en de dekschuiten. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de dekschuiten afzonderlijke bouwwerken zijn die geen constructieve eenheid vormen met deze woonboten. Hierbij is van belang dat de woonboten en de dekschuiten met elkaar zijn verbonden door middel van demontabele verbindingen zoals schroefverbindingen en kabels. Het moet er, mede gelet op het verhandelde tijdens de zitting, voor worden gehouden dat de dekschuiten hierdoor betrekkelijk eenvoudig kunnen worden losgekoppeld van de woonboten en daarna weer betrekkelijk eenvoudig aan de woonboten kunnen worden vastgemaakt. Daarbij is van belang, zoals ter zitting van de Afdeling is gebleken, dat het loskoppelen noodzakelijk is wanneer deze woonboten voor periodiek onderhoud tijdelijk naar een andere locatie worden verplaatst. Het realiseren van een moeilijk te verbreken verbinding tussen de woonboten en de dekschuiten ligt om die reden dan ook niet voor de hand. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat de dekschuiten in functionele zin geen onderdeel uitmaken van de woonboten. De rechtbank heeft daarbij terecht van belang geacht dat het toevoegen van een woonfunctie op een dekschuit niet zonder meer maakt dat de opbouw op de dekschuit deel gaat uitmaken van deze woonboot. Daarbij heeft de rechtbank ook terecht waarde toegekend aan het feit dat de opbouwen op de dekschuiten niet rechtstreeks toegankelijk zijn vanaf de woonboten. Voorts heeft de rechtbank er op goede gronden betekenis aan gehecht dat de betrokken woonboten in beginsel zelfstandig kunnen functioneren zonder de aanwezigheid van de dekschuiten, wat wordt bevestigd door het feit dat een aantal woonboten niet gelijktijdig en in samenhang met deze dekschuiten in gebruik is genomen en dat met de woonboot van [appellant F2] gedurende een aantal maanden per jaar wordt gevaren zonder dekschuit.
Verder is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank het betoog dat onder wonen in woonboten ook bijbehorende voorzieningen, waaronder deze dekschuiten, moeten worden verstaan terecht niet heeft gevolgd. Daartoe is van belang dat in artikel 9, onderdeel I, van de planregels is bepaald dat ter plaatse van de bestemming "Water" uitsluitend het wonen in woonboten is toegestaan voor zover dat op de plankaart is aangegeven en dat in dat artikel niet is bepaald dat ook bijbehorende voorzieningen zijn toegestaan. Voorts is daartoe van belang dat in artikel 9, onderdeel IV, van de planregels staat dat onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de planregels ten minste wordt verstaan het gebruik van deze gronden voor het vastleggen van een drijvend voorwerp of drijvende inrichting, niet bestemd voor vervoer.
Het betoog slaagt niet.
Wet verduidelijking voorschriften woonboten
6. [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van de bedoelde dekschuiten, omdat de dekschuiten waarvoor tot het tijdstip van de inwerkingtreding van de Wvvw krachtens provinciale of gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing was vereist, met ingang van het tijdstip van de inwerkingtreding van deze wet moeten worden gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is verleend.
Daartoe hebben zij verwezen naar de uitspraak van de rechtbank Limburg van 29 januari 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:912. Volgens hen moet het in die uitspraak neergelegde oordeel dat een geslaagd beroep kon worden gedaan op artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo, niet alleen voor de onderhavige woonboten maar ook voor de daarbij behorende dekschuiten worden gevolgd. Daarbij is volgens hen van belang dat de ligplaatsvergunningen van Rijkswaterstaat betrekking hebben op alle objecten die tot "wonen in woonboten" worden gerekend, waaronder de dekschuiten. Volgens hen is het zonder deze voorzieningen namelijk niet mogelijk om in de woonboten te wonen. Zij stellen onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling van 7 april 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM0217, dat de dekschuiten dezelfde functie hebben als meerpalen. Dit volgt ook uit een gemeentelijke woonschepenverordening uit 2019, waarin onder bijbehorende voorzieningen worden verstaan de zaken zonder welke het gebruiken van de woonboot niet goed mogelijk is. Zij betogen dat de objecten die zijn vermeld in de ligplaatsvergunningen moeten worden aangemerkt als "voorzieningen" zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Woningwet. Voorts stellen zij dat hun woonsituatie in gevaar zal komen als deze dekschuiten moeten worden verwijderd doordat geen deugdelijke afmering mogelijk is en de noodzakelijke voorzieningen dan niet meer aanwezig zijn.
Daarnaast stellen zij dat het begrip verblijf ruimer moet worden uitgelegd dan een verblijfsruimte. Volgens hen heeft de Wvvw een ruim toepassingsbereik en is daarmee beoogd te regelen dat bestaande woonboten legaal in stand kunnen worden gehouden, zonder dat er nieuwe omgevingsvergunningen moeten worden aangevraagd. Volgens hen dienen ligplaatsvergunningen te worden gelijkgesteld met omgevingsvergunningen en vallen daaronder ook bijbehorende objecten, waaronder de dekschuiten.
Zij stellen verder dat het overgangsrecht uit de Wvvw niet alleen betrekking heeft op bouwwerken, maar ook op strijdig planologisch gebruik. Daartoe betogen zij dat als gevolg van de inwerkingtreding van de Wvvw het gebruik ter plaatse van het water als een ligplaats van de woonschepen moet worden gelijkgesteld met het vergund gebruik en daarmee de strijd met het bestemmingsplan wordt weggenomen. Volgens hen ziet het overgangsrecht uit de Wvvw bovendien op alle objecten die in de ligplaatsvergunningen van de minister van Verkeer en Waterstaat worden genoemd, ongeacht of deze objecten dienen te worden beschouwd als zelfstandige woonboten of als voorzieningen zonder welke niet kan worden gewoond in de woonboten.
6.1. Het college betoogt dat de rechtbank betreffende de dekschuiten van [appellant E], [appellanten F] een te ruime uitleg aan de Wvvw heeft gegeven. Volgens het college is de landelijke overgangsregeling in de Wvvw niet geheel duidelijk, wat ook zou blijken uit de aangevallen uitspraak. Volgens het college staan in de memorie van toelichting van deze wet als voorbeelden van andere drijvende objecten genoemd hotelboten, restaurants en watervilla’s. Het college stelt dat watervilla’s - ook zijnde woningen op het water - daar worden genoemd als andere drijvende objecten die niet worden gelijkgesteld met woonboten. Het college leidt hieruit af dat voor de uitleg van het begrip andere drijvende objecten niet relevant is of het object wel of geen woonfunctie kent. Volgens het college volgt uit de toelichting op deze wet dat de daar genoemde drijvende objecten alle zelfstandig kunnen functioneren. Volgens het college kunnen de dekschuiten niet zelfstandig functioneren, nu voor zelfstandige bewoning van de dekschuiten niet alle benodigde voorzieningen aanwezig zijn. Verder stelt het college dat de dekschuiten, zoals de rechtbank al heeft overwogen, geen onderdeel uitmaken van deze woonboten. Volgens het college zijn de desbetreffende dekschuiten namelijk afzonderlijke constructies waarvan de opbouwen ook niet rechtstreeks toegankelijk zijn vanuit de woonboten. Het college stelt dat eventueel aanwezige slaapkamers op deze dekschuiten ten dienste staan van de woonboten en niet als hoofdfunctie van deze dekschuiten moeten worden beschouwd. Volgens het college doet het, mede gelet op de ondersteunende functie van de dekschuiten, er niet toe of op de dekschuiten één of meerdere slaapruimtes aanwezig zijn. Het college is daarom van mening dat de dekschuiten van [appellant E], [appellanten F] door hun ondergeschiktheid aan de woonboten, niet onder deze regeling uit artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo vallen. Ten slotte betoogt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de situatie van de woonboot op het perceel aan de Stuwweg 60 vergelijkbaar is met de onderhavige dekschuiten. Het college stelt dat geen sprake is van vergelijkbare gevallen, nu de woonboot op het perceel aan de Stuwweg 60 buiten de ligplaatszone is gelegen en dat op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV) daar een ligplaatsverbod van toepassing is. Volgens het college liggen de woonboten op de percelen aan de Stuwweg 26, 34 en 40 binnen de ligplaatszone en is op grond van de APV geen vergunning benodigd.
6.2. Met de inwerkingtreding van de Wvvw is artikel 8.2a aan de Wabo toegevoegd. Artikel 8.2a van de Wabo luidt:
"1. Indien voor het bouwen of gebruiken van een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, wordt die vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, c of d.
2. Een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf ten aanzien waarvan tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan, wordt met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d is verleend.
3. Voorwaarden waaronder een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste of tweede lid is verleend, worden gelijkgesteld met aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften."
6.3. De Afdeling stelt voorop dat uit de memorie van toelichting bij de Wvvw (Kamerstukken II 2015-2016, 34 434, nr. 3) volgt dat de wetgever heeft beoogd een oplossing te bieden voor de situatie die is ontstaan voor woonboten door de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1331. Uit die uitspraak volgt dat woonboten in veel gevallen illegaal zijn omdat deze moeten worden aangemerkt als een bouwwerk in de zin van de Woningwet en Wabo, maar niet over een omgevingsvergunning beschikken. In de Wvvw is overgangsrecht opgenomen voor alle bestaande woonboten en bestaande andere drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf, die voorheen niet werden aangemerkt als bouwwerken en die voldeden aan de voor die constructies geldende lokale regels. Volgens de memorie van toelichting worden woonboten waarvoor bij een provinciale of gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing was vereist voor het bouwen of gebruiken ervan gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen, brandveilig gebruik of planologisch strijdig gebruik. Met het van rechtswege verlenen van een omgevingsvergunning kunnen ook deze woonboten blijven liggen zonder dat eigenaren en gebruikers ervan nieuwe vergunningen hoeven aan te vragen.
6.4. De Afdeling zal allereerst beoordelen of de dekschuiten zijn aan te merken als woonboten die op grond van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo dienen te worden gelijkgesteld met bouwwerken waarvoor van rechtswege een omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is verleend. In de Wabo wordt niet gedefinieerd wat onder het begrip "woonboot" moet worden verstaan. In de memorie van toelichting bij de Wvvw staat dat het bij woonboten moet gaan om drijvende objecten waarop primair wordt gewoond. De Afdeling is van oordeel dat de dekschuiten van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] op zichzelf niet als woonboten zijn aan te merken, nu het gaat om afzonderlijke drijvende objecten die niet zelfstandig als woningen kunnen functioneren en ook niet waren bedoeld om primair op te wonen. Deze dekschuiten of pontons en woonboten kunnen niettemin zodanig bouwkundig en functioneel verbonden zijn dat het geheel ten tijde van de inwerkingtreding van de Wvvw als één woonboot diende te worden beschouwd. De Afdeling overweegt met verwijzing naar overweging 5.2 van deze uitspraak dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat deze dekschuiten in zowel bouwkundig als functioneel opzicht geen deel uitmaken van de woonboten, zodat ten behoeve van deze dekschuiten op die grondslag geen omgevingsvergunningen van rechtswege zoals bedoeld in artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo zijn ontstaan.
Het betoog van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] slaagt in zoverre niet.
6.5. Vervolgens zal de Afdeling beoordelen of de aan de orde zijnde dekschuiten van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] moeten worden aangemerkt als andere drijvende objecten die hoofdzakelijk voor verblijf worden gebruikt en op grond van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo worden gelijkgesteld met bouwwerken waarvoor van rechtswege een omgevingsvergunning zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is ontstaan.
In de Wabo is niet gedefinieerd wat dient te worden verstaan onder andere drijvende objecten die hoofdzakelijk voor verblijf worden gebruikt. In de memorie van toelichting bij de Wvvw staat dat daarmee wordt gedoeld op drijvende objecten die hoofdzakelijk worden gebruikt voor verblijf, waaronder hotelboten, restaurants en watervilla’s. De Afdeling leidt uit de memorie van toelichting af dat de wetgever met de categorie andere drijvende objecten die hoofdzakelijk voor verblijf worden gebruikt, geen dekschuiten als die van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] heeft beoogd te legaliseren. Daartoe wordt overwogen dat deze dekschuiten weliswaar drijvende objecten zijn, maar dat die objecten niet hoofdzakelijk voor verblijf worden gebruikt. Dat op een gedeelte van deze dekschuiten een aantal verblijfsruimten en opbouwen met voorzieningen voor de woonfunctie zijn gerealiseerd, zoals voorzieningen voor verwarming van de verblijfsruimten op de woonboot, betekent niet dat deze dekschuiten daarmee hoofdzakelijk een verblijfsfunctie hebben verkregen.
Nu de dekschuiten van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] niet zijn aan te merken als woonboten, geen deel uitmaken van de woonboten en ook geen andere drijvende objecten zijn die hoofdzakelijk voor verblijf worden gebruikt, is de Afdeling van oordeel dat daarvoor geen omgevingsvergunningen van rechtswege in de zin van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo zijn ontstaan. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van mening dat het college in beginsel bevoegd is handhavend op te treden ten aanzien van het gebruik van de dekschuiten in strijd met het vigerende bestemmingsplan "Grensmaas".
Het betoog van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] slaagt in zoverre niet.
6.6. De Afdeling overweegt over het betoog van het college dat de rechtbank in de overwegingen ten aanzien van de dekschuiten van [appellant E], [appellanten F] een te ruime uitleg aan de Wvvw heeft gegeven, als volgt. Zoals onder rechtsoverweging 6.5 is overwogen, leidt de Afdeling uit de memorie van toelichting bij de Wvvw af dat de wetgever met de categorie andere drijvende objecten die hoofdzakelijk voor verblijf worden gebruikt, niet mede de dekschuiten van [appellant E], [appellanten F] heeft beoogd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het gegeven dat op de dekschuiten van [appellant E], [appellanten F] enkele verblijfsruimten en verschillende opbouwen met voorzieningen voor de woonfunctie zijn gerealiseerd, niet betekent dat de desbetreffende dekschuiten daarmee hoofdzakelijk een verblijfsfunctie hebben verkregen. Het college betoogt dan ook met juistheid dat de rechtbank in dit opzicht een te ruime uitleg aan de Wvvw heeft gegeven.
Het betoog slaagt, maar dat leidt niet tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat deze hoger beroepsgrond zich uitsluitend richt tegen de overweging en niet tegen de beslissing van de rechtbank.
6.7. Ten slotte overweegt de Afdeling over het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte zou hebben overwogen dat de situatie van de woonboot op het perceel Stuwweg 60 vergelijkbaar is met de onderhavige dekschuiten, het volgende. De rechtbank heeft onder de verwijzing naar haar uitspraak van 29 januari 2019, ECLI:NL:RBLIM:2019:912, het oordeel dat voor het bouwen en gebruik van een woonboot op het perceel Stuwweg 60 geen vergunning of ontheffing werd vereist op grond van een gemeentelijke of een provinciale verordening, nu daarvoor een ligplaatsvergunning van de Minister van Verkeer en Waterstaat is verleend en dat daarom een geslaagd beroep kon worden gedaan op artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo, van overeenkomstige toepassing geacht voor de onderhavige gevallen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met juistheid gesteld dat voor de toepassing van artikel 8.2a, tweede lid, van de Wabo niet van belang is of een ligplaatsvergunning door de Minister van Verkeer en Waterstaat was verstrekt, maar of ten behoeve van een woonboot of ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf tot de inwerkingtreding van de Wvvw krachtens provinciale of gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan.
Het betoog slaagt, maar dat leidt niet tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat deze hoger beroepsgrond zich uitsluitend richt tegen de overweging en niet tegen de beslissing van de rechtbank.
Evenredigheidsbeginsel
7. [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] stellen dat handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan in hun situatie had moeten afzien. Daartoe voeren zij aan dat het college ten onrechte heeft gesteld dat handhavend optreden zal leiden tot verbetering van het woon- en leefklimaat. Zij stellen dat het college eigenlijk de veronderstelde rommelige aanblik van het gebied wil verbeteren en dat er daarvoor ook andere, minder ingrijpende manieren dan handhaving bestaan.
Verder stellen zij dat de kosten om te kunnen voldoen aan de lasten onder dwangsom onevenredig hoog zullen zijn en niet in verhouding staan tot de met handhavend optreden gediende belangen. Daartoe voeren zij aan dat handhaving ernstige financiële gevolgen zal hebben door de kosten voor enerzijds de verwijdering van de dekschuiten en anderzijds de herplaatsing van de daarop aanwezige voorzieningen, als daarvoor al voldoende ruimte beschikbaar is binnen de woonboten. Daarbij betogen zij dat de lasten onder dwangsom verder gaan dan het doel dat met dit handhavend optreden wordt gediend, nu er niet kan worden teruggevallen op een voorgaande toestand en op de aanwezige dekschuiten noodzakelijke voorzieningen ten behoeve van de woonfunctie aanwezig zijn.
Voorts betogen zij dat de rechtbank heeft miskend dat het college al vele jaren bekend is met de feitelijke situatie en ook met de aanwezigheid van de dekschuiten. Het college heeft hiertegen in het verleden nooit eerder handhavend opgetreden.
Ten slotte stellen zij dat geen belangen van derden worden geschaad en handhavend optreden alleen ten koste zal gaan van hun woonsituatie. Daartoe betogen zij dat de dekschuiten, ook gezien wisselende waterstanden, noodzakelijk zijn als toegangsvoorziening naar de woonboten.
7.1. Over de vraag of handhavend optreden in deze concrete gevallen onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan had moeten afzien, overweegt de Afdeling het volgende.
Volgens het college is handhavend optreden niet onevenredig. In de besluiten van 19 september 2018 heeft het college uiteengezet dat het handhavend optreden is gericht op het verbeteren van de rommelige aanblik van de diverse drijvende objecten langs de Stuwweg. Het college heeft toegelicht dat de dekschuiten vanuit technisch oogpunt kunnen worden verwijderd en dat het geldend bestemmingsplan mogelijkheden biedt vervangende voorzieningen te treffen voor de stabiliteit van deze woonboten. Verder heeft het college uiteengezet dat de dekschuiten ook niet noodzakelijk zijn voor verschillende technische installaties, nu zich langs de Stuwweg ook woonboten zonder dekschuiten bevinden. Verder zijn de dekschuiten volgens het college ook niet noodzakelijk als toegangsvoorziening, omdat binnen het geldend bestemmingsplan een specifieke bepaling is opgenomen voor het realiseren van een loopbrug van de oever naar deze woonboten. Volgens het college is dit eventueel ook mogelijk via een ponton, dat aanzienlijk kleiner en lichter van constructie is dan de aanwezige dekschuiten. Voorts heeft het college uiteengezet dat de financiële gevolgen van het handhavend optreden geen grond vormen om daarvan af te zien.
De Afdeling volgt het college niet in dat standpunt. De Afdeling is van oordeel dat de nadelige gevolgen voor [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] van het verwijderen van de dekschuiten niet in verhouding staan tot het doel van de lasten onder dwangsom die zien op het beëindigen van het strijdig woongebruik van de dekschuiten. De lasten zien op het verwijderen van de dekschuiten, dat wil zeggen het geheel verwijderen van de bouwwerken, terwijl het college aan de dwangsombesluiten alleen het gebruiken van de dekschuiten voor woondoeleinden in strijd met artikel 9, onderdeel I, in samenhang bezien met artikel 37, eerste lid, van de regels bij het bestemmingsplan "Grensmaas" ten grondslag heeft gelegd. Verder hebben [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] aannemelijk gemaakt dat de onderhavige dekschuiten functioneren als toegangsvoorzieningen naar de woonboten. Alhoewel het college terecht heeft gesteld dat deze dekschuiten op zichzelf niet noodzakelijk zijn als toegangsvoorziening en in plaats daarvan loopbruggen of lichtere pontons kunnen worden gerealiseerd, is het college eraan voorbijgegaan dat de dekschuiten al geruime tijd op deze wijze worden gebruikt en dat aan het buiten gebruik stellen van de dekschuiten en het zo nodig plaatsen van loopbruggen hoge kosten zijn verbonden. Gezien deze omstandigheden en de lang voortdurende situatie waarin het college niet handhavend heeft opgetreden, is de Afdeling van oordeel dat handhavend optreden tegen het gebruik van deze dekschuiten van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] in zoverre onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat daarvan had moeten worden afgezien. De besluiten van 19 september 2018 zijn dan ook in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb genomen.
De Afdeling is ten aanzien van het gebruik van de opbouwen op de betrokken dekschuiten van oordeel dat handhaving op zichzelf wel evenredig zou kunnen zijn, maar dat het college in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb onvoldoende heeft onderzocht wat de gevolgen daarvan kunnen zijn. Daartoe is van belang dat het college niet voldoende heeft onderzocht of de in de opbouwen op deze dekschuiten aanwezige installaties, voor zover noodzakelijk voor het goed functioneren van de woonboten, uit milieutechnisch oogpunt op de woonboten kunnen worden gerealiseerd. Ook is onvoldoende duidelijk geworden dat het verwijderen van de dekschuiten geen gevaar oplevert voor de stabiliteit van de woonschepen zelf. Voorts wordt daarbij in aanmerking genomen dat in de door het college overgelegde kosteninschattingen alleen rekening wordt gehouden met de kosten van het verwijderen van deze dekschuiten en het aanbrengen van voorzieningen voor de toegang tot deze woonboten, maar dat de kosten van het herplaatsen van op de dekschuiten aanwezige, noodzakelijke installaties niet zijn onderzocht. De besluiten van 19 september 2018 zijn dan ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb genomen.
Het betoog van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] slaagt.
Conclusie
8. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat het hoger beroep van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] gegrond is. Het college heeft zijn betoog in hoger beroep en in incidenteel hoger beroep terecht voorgedragen, maar dit leidt gelet op wat is overwogen over het hoger beroep van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F], niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft, zij het op andere gronden, terecht geoordeeld dat de besluiten van 19 september 2018 ter zake van [appellant E], [appellanten F] voor vernietiging in aanmerking kwamen. De conclusie is dan ook dat zowel het hoger beroep als het incidenteel hoger beroep van het college ongegrond zijn. Dit betekent dat het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] geen bespreking behoeft. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, voor zover het beroep van [appellant A], [appellant B], [appellanten C] en [appellant D] ongegrond is verklaard. Deze uitspraak zal voor zover het beroep van [appellant E], [appellanten F] gegrond is verklaard, worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep ter zake van [appellant A], [appellant B], [appellanten C] en [appellant D] tegen de besluiten van 19 september 2018 gegrond verklaren, deze besluiten ter zake van [appellant A], [appellant B], [appellanten C] en [appellant D] in het geheel vernietigen en de besluiten van 2 mei 2018 en 7 mei 2018 ter zake van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] herroepen.
Proceskosten
9. Het college moet de proceskosten van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] vergoeden.
De besluiten van 9 juni 2020
10. Het college heeft bij besluiten van 9 juni 2020 ter uitvoering van de aangevallen uitspraak opnieuw beslist op de bezwaren van [appellant E], [appellanten F]. De besluiten van 9 juni 2020 worden, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Gelet op wat onder overweging 7.1 van deze uitspraak is overwogen, kleeft aan de besluiten van 9 juni 2020 hetzelfde gebrek als de besluiten van 19 september 2018, zodat ook de besluiten van 9 juni 2020 zullen worden vernietigd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht ongegrond;
II. verklaart het hoger beroep van [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 21 februari 2020 in zaken nrs. 18/2706, 18/2682, 18/2703, 18/2704, 18/2705, 18/2707, 18/2708, voor zover daarbij de beroepen van [appellant A], [appellant B], [appellanten C] en [appellant D] ongegrond zijn verklaard;
IV. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant A], [appellant B], [appellanten C] en [appellant D] gegrond;
VI. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht van 19 september 2018 met als kenmerken 18-0445BB ([appellant A]), 18-0444BB ([appellant B]), 18-0441BB ([appellanten C]) en 18-0485BB ([appellant D]);
VII. vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht van 9 juni 2020 met als kenmerken 20-0073BB ([appellant E]), 20-0074BB ([appellant F2]) en 20-0075BB ([appellant F1]);
VIII. herroept de besluiten van 2 mei 2018 en 7 mei 2018 van het college van burgemeester en wethouders van Maastricht met als kenmerken 17-2464TH-001 ([appellant A]), 17-2463TH-001 ([appellant B]), 17-2465TH-001 ([appellanten C]), 17-2525TH-002 ([appellant D]), 17-2471TH-002 ([appellant E]), 17-2519TH-002 ([appellant F2]) en 17-2523TH-002 ([appellant F1]);
IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Maastricht tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.579,58, waarvan € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Maastricht aan [appellant A], [appellant B], [appellanten C], [appellant D], [appellant E], [appellanten F] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Sparreboom
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 april 2022
195-914.