Uitspraak
202005264/1/R4.
Datum uitspraak: 6 april 2022
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van De Fryske Marren,
2. Stichting Tegengas Tjeukemeer, gevestigd te Follega, gemeente De Fryske Marren, [appellant sub 2A], wonend te Follega, gemeente De Fryske Marren, [appellant sub 2B], wonend te Follega, gemeente De Fryske Marren, [appellant sub 2C], wonend te Scherpenzeel, gemeente Weststellingwerf, [appellant sub 2D], wonend te Delfstrahuizen, gemeente De Fryske Marren (hierna: de Stichting en anderen),
appellanten,
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 augustus 2020 heeft de minister ingestemd met het door Vermilion Energy Netherlands B.V. (hierna: Vermilion) ingediende winningsplan Oldelamer.
Tegen dit besluit hebben het college en de Stichting en anderen beroep ingesteld.
Vermilion heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij beslissing van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:87, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat beperkte kennisneming van een bijlage met vertrouwelijke gegevens bij het winningsplan gerechtvaardigd is. Dit onderdeel is daarom niet bij de aan partijen gezonden stukken gevoegd. Partijen hebben de Afdeling toestemming gegeven om mede op grondslag van dit deel van het winningsplan uitspraak te doen.
De Stichting en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle, A. Smeenk en F. Wiersma, de Stichting en anderen, vertegenwoordigd door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, [gemachtigde A] en [appellant sub 2B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman en J.L.M. Oomes, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Vermilion, vertegenwoordigd door mr. drs. H.M. Israëls, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde B] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1. Het winningsplan Oldelamer betreft het gasveld (voorkomen) Oldelamer, gelegen in de gemeenten Weststellingwerf en De Fryske Marren in de provincie Fryslân. Op 14 juni 2004 heeft de minister ingestemd met een eerder winningsplan Oldelamer. Volgens dat winningsplan mocht er geproduceerd worden uit gasveld Oldelamer tot en met 31 december 2016 met een cumulatief maximaal productievolume van 3.338 miljoen Nm³ aardgas. Sinds 2014 ligt de productie uit dit gasveld echter stil. Vermilion is van plan om de productie uit gasveld Oldelamer te hervatten en heeft daarom een nieuw winningsplan ter instemming voorgelegd aan de minister. Onderdeel van het plan is het voornemen om een aftakking (side track) te boren vanuit een van de bestaande putten (OLR-01 en OLR-02) om gas te winnen uit het deelvoorkomen Oldelamer-West. Zoals ter zitting nader is toegelicht, zal er feitelijk alleen gas worden gewonnen vanuit het deelvoorkomen Oldelamer-West. Er kan geen gas meer worden gewonnen uit de overige deelvoorkomens van Oldelamer, omdat die zijn uitgewaterd. Met het winningsplan verzoekt Vermilion de minister om in te stemmen met een totale cumulatieve productie van 2.596 miljoen Nm³ aardgas tot en met 31 december 2039, waarvan na 1 januari 2018 nog maximaal 528 miljoen Nm³ aardgas geproduceerd kan worden.
Bij het besluit van 17 augustus 2020 (hierna: het instemmingsbesluit) heeft de minister met het winningsplan ingestemd.
Toetsingskader
2. Ingevolge artikel 34, eerste en derde lid, van de Mijnbouwwet, geschiedt het winnen van delfstoffen overeenkomstig een winningsplan dat de instemming van de minister behoeft.
3. In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet is bepaald op welke gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen:
a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
Ingevolge het tweede lid kan de minister instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
4. De minister moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. Daarbij dient hij onder meer te bezien wat de gevolgen van de gaswinning zijn voor de daling van de bodem en de kans op een aardbeving. De Afdeling toetst aan de hand van de beroepsgronden of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier criteria in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het onderhavige winningsplan.
De Stichting en anderen hebben gewezen op het gebrek aan draagvlak bij omwonenden voor de gaswinning en stellen dat de minister de belangenafweging daarom in het voordeel van de omwonenden had moeten laten uitvallen. Het ontbreken van draagvlak kan echter, gezien het hiervoor geschetste wettelijk kader, niet rechtstreeks een rol spelen bij de door de Afdeling te verrichten rechtmatigheidstoetsing van het instemmingsbesluit. De belangen van omwonenden komen aan de orde bij het belang van de veiligheid en het voorkomen van schade.
De Afdeling merkt verder op dat uit artikel 34 van Pro de Mijnbouwwet volgt dat Vermilion moet handelen conform het winningsplan waarmee is ingestemd en de bij de instemming gestelde voorschriften. Indien Vermilion bijvoorbeeld in de toekomst op basis van nieuwe inzichten meer of over een langere periode gas wil gaan winnen, zal zij een nieuw winningsplan moeten opstellen. Dat plan behoeft dan weer de instemming van de minister. De vrees dat Vermilion zich niet aan het winningsplan zal houden, kan bij de beoordeling in deze zaak geen rol spelen.
Beperking van de kennisneming
5. De Stichting en anderen betogen dat zij worden geschaad in hun procesmogelijkheden, doordat de geheimhoudingskamer van de Afdeling heeft besloten dat een beperkte kennisneming gerechtvaardigd is ten aanzien van de gegevens over volumeschattingen van het gasveld Oldelamer. De Stichting en anderen vermoeden dat Vermilion een nieuw gasveld heeft ontdekt. Daarom willen zij de gelegenheid krijgen om de volumeschattingen te vergelijken met de reeds bekende volumegegevens van het gasveld Oldelamer.
5.1. Zoals de geheimhoudingskamer in de beslissing van 27 januari 2021 heeft vastgesteld, bevatten de vertrouwelijke gegevens informatie over volumeschattingen van het gasveld Oldelamer en over de verwachte investerings- en operationele kosten. Het betoog van de Stichting en anderen ziet alleen op de geheimhouding van de informatie over volumeschattingen van het gasveld. De geheimhoudingskamer heeft geoordeeld dat het belang om de vertrouwelijk aan de minister meegedeelde bedrijfs- en productiegegevens van Vermilion niet openbaar te maken zwaarder weegt dan het belang van appellanten om kennis te nemen van deze gegevens. Het door de Stichting gestelde belang bij inzage in deze gegevens weegt naar het oordeel van de Afdeling niet zwaarder dan het belang van Vermilion bij geheimhouding van deze gegevens. De door de geheimhoudingskamer gemaakte belangenafweging over de kennisneming van de informatie inzake volumeschattingen, is daarmee niet onjuist geweest. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om terug te komen van de beslissing van de geheimhoudingskamer.
Terinzagelegging ontwerpbesluit
6. De Stichting en anderen betogen dat de terinzagelegging van het ontwerpbesluit met bijbehorende stukken incompleet is geweest en het besluit daarom niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Zo ontbreken de pagina’s 71 tot en met 75 van de door Vermilion ingediende ‘Aanvraag instemming Oldelamer winningsplan’, lag het instemmingsbesluit uit 2004 met bijbehorende onderliggende stukken niet ter inzage, en ontbrak de in 1989 verleende winningsvergunning Gorredijk. Deze stukken zijn van belang geweest voor het winningsbesluit en daarom stellen de Stichting en anderen dat zij in de gelegenheid hadden moeten worden gesteld om deze ontbrekende stukken te betrekken bij hun zienswijzen.
6.1. Artikel 3:11, eerste en tweede lid, van de Awb luidt:
"1. Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage.
2. Artikel 10 van Pro de Wet openbaarheid van bestuur is van overeenkomstige toepassing. Indien op grond daarvan bepaalde stukken niet ter inzage worden gelegd, wordt daarvan mededeling gedaan."
6.2. De pagina’s 71 tot en met 75 van de door Vermilion ingediende ‘Aanvraag instemming Oldelamer winningsplan’ zouden volgens de inhoudsopgave van dat document bijlage 18 ‘Gedetailleerde impactanalyse bodemdaling’ en bijlage 19 ‘Vertrouwelijke gegevens Oldelamer’ moeten bevatten. Ten aanzien van bijlage 18 heeft de minister in de ‘nota van antwoord zienswijzen’ bij het instemmingsbesluit aangegeven dat dit document met een andere titel, namelijk ‘Rapport effectbeoordeling waterhuishouding en natuur Oldelamer’ separaat maar gelijktijdig met de andere stukken ter inzage is gelegd. Hoewel de titel in de definitieve versie is gewijzigd, blijkt uit het kenmerk dat het om hetzelfde document gaat, aldus de minister. De Stichting en anderen hebben het voorgaande niet bestreden, zodat er geen grond bestaat voor het oordeel dat de terinzagelegging op dit punt niet compleet is geweest.
Bijlage 19 betreft het vertrouwelijk deel van het winningsplan met bedrijfsgevoelige informatie die Vermilion niet wil openbaarmaken en waarvan de Afdeling beperkte kennisname gerechtvaardigd heeft geacht, omdat het vertrouwelijke bedrijfsgegevens zijn. Daarom hoefde de minister deze informatie op grond van het bepaalde in artikel 3:11, tweede lid, van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wet openbaarheid van bestuur, niet ter inzage te leggen.
6.3. Ten aanzien van het instemmingsbesluit uit 2004 met bijbehorende onderliggende stukken en de winningsvergunning Gorredijk uit 1989 heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat deze stukken geen op het ontwerpbesluit betrekking hebbende stukken zijn zoals bedoeld in artikel 3:11 van Pro de Awb. De minister heeft de instemming met het onderhavige winningsplan beoordeeld als een geheel nieuwe instemming, waarbij alle aspecten van het winningsplan zijn beoordeeld. De gegevens uit het winningsplan 2004 waren daarom redelijkerwijs niet nodig voor de beoordeling van het ontwerpbesluit. De inhoud van de winningsvergunning was, gelet op het toetsingskader voor instemming met een winningsplan, evenmin redelijkerwijs nodig voor de beoordeling. De minister heeft deze stukken derhalve niet op grond van artikel 3:11 van Pro de Awb ter inzage hoeven leggen.
6.4. Het betoog slaagt niet.
Het beleid voor kleine gasvelden
7. De Stichting en anderen betogen dat het instemmingsbesluit in strijd is met het beleid voor kleine gasvelden, neergelegd in de brief van de minister van 30 mei 2018 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal (TK Kamerstukken II, 2017/18, 33529, nr. 469), omdat daaruit volgens hen volgt dat er geen nieuwe gaswinning uit kleine velden meer wordt toegestaan.
7.1. In de brief van 30 mei 2018 staat dat de minister voor de kleine velden kiest voor een gestage afbouw, waarbij gas wordt gewonnen zolang en in zoverre gas nog nodig is. Volgens de brief legt het kabinet de prioriteit bij een zo snel mogelijke transitie naar duurzame energie. Zolang en in zoverre dat nodig is om tegemoet te komen aan de Nederlandse gasvraag wil het kabinet in dat kader gas winnen in eigen land, waar en voor zover dit veilig kan voor bewoners en omgeving. In het slot van de brief stelt de minister dat de inspanningen van het kabinet om de aardgasvraag zo snel mogelijk te verminderen en om, liefst spoedig en grootschalig, alternatieve energiebronnen te realiseren, na een periode van gestage afbouw zullen leiden tot een moment waarop we ‘van het aardgas af’ kunnen. Zolang er in de tussentijd nog aardgas nodig is, wil de minister, met het herijkte kleineveldenbeleid zoals uiteengezet in de brief, de winning voortzetten waar dat veilig en verantwoord kan.
7.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3738, heeft het in deze brief beoogde beleid over gestage afbouw betrekking op de aardgasvraag en de winning van aardgas in Nederland als geheel, waarbij de minister de gaswinning uit de kleine velden voorlopig juist wil voortzetten. Het instemmingsbesluit is in overeenstemming met dit beleid.
7.3. Het betoog slaagt niet.
Toereikende opsporings- en winningsvergunning
8. De Stichting en anderen betogen dat het winningsplan voorziet in gaswinning uit een nieuw gasveld Oldelamer-West, waarvoor een opsporingsvergunning ontbreekt. Aangezien de minister geen nieuwe opsporingsvergunningen meer verleent, had niet mogen worden ingestemd met het winningsplan, aldus de Stichting en anderen.
Voorts betogen de Stichting en anderen dat de winningsvergunning Gorredijk ontoereikend is voor het winningsplan, omdat de vergunning slechts geldt tot en met 31 december 2024. De minister heeft de vergunning weliswaar inmiddels verlengd tot 31 december 2039, maar dat besluit wordt door de Stichting en anderen aangevochten en is nog niet onherroepelijk.
8.1. Artikel 1 van Pro de Mijnbouwwet luidt:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
j. opsporingsvergunning: een vergunning voor het opsporen van delfstoffen;
k. winningsvergunning: een vergunning voor het winnen van delfstoffen, alsmede voor het opsporen van delfstoffen;
[…]"
Artikel 6, eerste lid, van de Mijnbouwwet luidt:
"Het is verboden zonder vergunning van Onze Minister:
a. delfstoffen op te sporen;
b. delfstoffen te winnen;
[…]"
8.2. Vermilion beschikt over een winningsvergunning voor het gebied Gorredijk. Het deelvoorkomen Oldelamer-West is gelegen binnen dit gebied. Zoals volgt uit artikel 1 van Pro de Mijnbouwwet wordt onder een winningsvergunning verstaan een vergunning voor het winnen van delfstoffen, alsmede voor het opsporen van delfstoffen. Gelet hierop heeft Vermilion geen separate opsporingsvergunning nodig voor het deelvoorkomen Oldelamer-West, zoals door de Stichting en anderen is betoogd.
Voorts volgt uit de Mijnbouwwet niet dat een winningsplan en instemmingsbesluit volledig binnen de looptijd van de winningsvergunning moeten blijven. Wel is het zo dat Vermilion de gaswinning na de huidige looptijd van de winningsvergunning slechts kan voortzetten indien de minister de vergunning verlengt. Eventuele onzekerheid met betrekking tot de verlenging van de vergunning komt voor risico van Vermilion. Ten aanzien van het ter zitting gedane betoog van De Stichting en anderen dat het winningsplan mogelijk niet uitvoerbaar is, overweegt de Afdeling dat de limitatief opgesomde beoordelingsgronden in artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet geen ruimte laten voor een dergelijke uitvoerbaarheidstoets.
De betogen slagen niet.
9. Het college betoogt dat Vermilion in strijd met artikel 34, tweede lid, van de Mijnbouwwet, niet over een toereikende winningsvergunning beschikt om gas te kunnen winnen uit het gasveld Oldelamer. Het college voert daartoe aan dat dit gasveld weliswaar grotendeels onder de winningsvergunning Gorredijk valt, maar voor een klein deel van het deelvoorkomen Oldelamer-Midden buiten het gebied ligt waar de winningsvergunning Gorredijk op ziet. Dit gebied valt onder de opsporingsvergunning Lemsterland. Voor dat gebied beschikt Vermilion niet over een winningsvergunning. Hieruit volgt volgens het college dat er ook gas zal worden gewonnen uit een gebied waarvoor geen winningsvergunning is afgegeven. De minister had daarom de aanvraag om in te stemmen met het winningsplan niet in behandeling moeten nemen of moeten afwijzen, aldus het college.
9.1. Artikel 34, eerste tot en met derde lid, van de Mijnbouwwet luidt:
"1. Het winnen van delfstoffen vanuit een voorkomen geschiedt overeenkomstig een winningsplan.
2. De houder van een winningsvergunning of de krachtens artikel 22 aangewezen Pro persoon dient een winningsplan in bij Onze Minister.
3. Het winningsplan behoeft de instemming van Onze Minister."
9.2. Het voorkomen Oldelamer is onderverdeeld in de deelvoorkomens Oldelamer-West, Oldelamer-Midden en Oldelamer-Oost. Op basis van het winningsplan Oldelamer uit 2004 werd via de putten OLR-01 en OLR-02 gas gewonnen uit de deelvoorkomens Oldelamer-Midden en Oldelamer-Oost. Sinds 2014 ligt die gaswinning stil. Zoals Vermilion in haar schriftelijke uiteenzetting en ter zitting heeft toegelicht zijn beide putten uitgewaterd. Het gas-water-contact is zodanig gestegen dat geen gaswinning meer mogelijk is uit de deelvoorkomens Oldelamer-Midden en Oldelamer-Oost. Vermilion verwacht dat gaswinning uit Oldelamer-West wel mogelijk zal zijn via een side-track vanuit een van de bestaande putten. Ter zitting heeft Vermilion desgevraagd toegelicht dat er bij die gaswinning geen gas meer kan stromen vanuit de deelvoorkomens Oldelamer-Midden en Oldelamer-Oost, omdat het gas daarin is afgesloten door het gestegen water. Op basis van het onderhavige winningsplan zal daarom alleen gas worden gewonnen uit het deelvoorkomen Oldelamer-West. Niet in geschil is dat het deelvoorkomen Oldelamer-West volledig is gelegen binnen het gebied van de winningsvergunning Gorredijk. Het betoog van het college dat er gas zal worden gewonnen uit een gebied waarvoor geen winningsvergunning is afgegeven faalt omdat uit het gebied waar het college op wijst geen gas zal worden gewonnen.
Het betoog slaagt niet.
Looptijd van het winningsplan
10. De Stichting en anderen betogen dat de minister ten onrechte heeft ingestemd met een looptijd van het winningsplan tot en met 31 december 2039. De periode van twintig jaar is volgens de Stichting en anderen niet nodig voor het gestelde productievolume en kan leiden tot een overschrijding van dat volume. De looptijd van het winningsplan had daarom moeten worden beperkt tot een periode van vijf jaar, aldus de Stichting en anderen.
10.1. Het betoog van de Stichting en anderen komt erop neer dat de minister de looptijd van de gaswinning had moeten verkorten omdat het gas volgens hen binnen een kortere periode kan worden gewonnen. De Stichting en anderen hebben echter niet duidelijk gemaakt om welke reden dit op basis van één van de weigeringsgronden van artikel 36 van Pro de Mijnbouwwet voor de minister reden had moeten zijn om instemming met het winningsplan te weigeren of om bij voorschrift de looptijd te beperken.
Het betoog slaagt niet.
Risico op schade als gevolg van bodembeweging
11. De Stichting en anderen betogen dat onvoldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan naar het risico op schade als gevolg van bodembeweging die de gaswinning veroorzaakt. Zij voeren aan dat de minister onvoldoende bij de beoordeling heeft betrokken dat het winningsgebied een kwetsbaar veengebied is. De veengronden dalen al geruime tijd en de waterpeilen zijn naar beneden bijgesteld ten behoeve van de landbouw. Hierdoor zijn de houten funderingen van honderden woningen boven water komen te liggen en zijn huizen verzakt. Gelet op de reeds bestaande funderingsproblemen vrezen de Stichting en anderen daarom dat ook een heel geringe bodembeweging als gevolg van de gaswinning voor verdere schade zal zorgen. Hier is in het instemmingsbesluit onvoldoende rekening mee gehouden, aldus de Stichting en anderen.
11.1. In het winningsplan is een schatting gemaakt van de risico’s op bodembeweging in de vorm van bodemdaling en bodemtrilling. Daarin is vermeld dat de reeds opgetreden bodemdaling als gevolg van gaswinning uit het gasveld Oldelamer sinds de start van de winning 1 tot 2 cm bedraagt en dat de toekomstige bodemdaling op maximaal 1 cm wordt geschat. De uiteindelijke bodemdaling als gevolg van gaswinning komt uit op maximaal 3 cm op het diepste punt van de bodemdalingskom centraal boven het gasveld Oldelamer. Deze daling verloopt langzaam en geleidelijk met een zeer geringe hellingshoek. Vermilion verwacht geen nadelige gevolgen van de bodemdaling voor gebouwen, infrastructuur, natuur en milieu. Door onder meer veen- en klei-inklinking vindt in dit gebied ook een autonome bodemdaling plaats van 10-50 cm over een periode van 50 jaar. Verder is in het winningsplan op basis van een seismische risicoanalyse geconcludeerd dat de kans op gasgerelateerde bodemtrillingen verwaarloosbaar is.
Volgens het advies van het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: het SodM) van 18 maart 2019, dat mede gebaseerd is op een advies van TNO van 6 maart 2019, en volgens het advies van de Technische commissie bodembeweging (hierna: de Tcbb) van 17 mei 2019, zijn de uitkomsten van de berekeningen in het winningsplan reëel. Het SodM en de Tcbb achten aannemelijk dat de uiteindelijke bodemdaling als gevolg van de gaswinning uit het gasveld Oldelamer maximaal 3 cm zal zijn. Naar het oordeel van de Tcbb is redelijkerwijs geen schade in of nabij het winningsgebied te verwachten. Uit deze adviezen volgt verder dat het SodM, TNO en de Tcbb zich kunnen vinden in de door Vermilion uitgevoerde seismische risicoanalyse.
De minister heeft mede naar aanleiding van deze gegevens en adviezen geconcludeerd dat er wat de bodemdaling en bodemtrilling betreft geen aanleiding is om instemming met het winningsplan te weigeren.
11.2. De Afdeling overweegt dat de Stichting en anderen niet gemotiveerd hebben bestreden dat de kans op gasgerelateerde bodemtrillingen verwaarloosbaar is. Derhalve is er geen grond voor het oordeel dat er een zodanige kans bestaat op schade als gevolg van gasgerelateerde bodemtrilling dat de minister daarin aanleiding had moeten zien om instemming met het winningsplan te weigeren.
Ten aanzien van de te verwachten bodemdaling als gevolg van de gaswinning bestrijden de Stichting en anderen niet de bevindingen dat deze maximaal 3 cm zal bedragen, maar zij bestrijden de conclusie dat als gevolg hiervan geen schade wordt verwacht.
Vermilion heeft als bijlage 18 bij het winningsplan het rapport van RoyalHaskoningDHV (hierna: DHV) van 4 oktober 2018 gevoegd, waarin DHV onder meer stelt dat als gevolg van de gaswinning de diepe bodem ook naar beneden zakt, zodat de fundering met het maaiveld meezakt. Daardoor is geen sprake van zetting van de ondergrond ten opzichte van de fundering of ongelijkmatige zetting op gebouwniveau. Hierdoor ontstaan volgens DHV geen schadelijke gevolgen door het optreden van zetting. Volgens DHV verandert ook het waterpeil ten opzichte van de funderingen dan niet, als het waterschap het waterpeil met de bodemdaling mee laat bewegen. Als het waterschap ervoor kiest om het peil niet de bodemdaling te laten volgen maar op het huidige NAP-peil houdt, zal een vermindering van de drooglegging van 1 tot maximaal 10 mm optreden. Dit leidt niet tot negatieve effecten, aldus DHV.
De Tcbb heeft, na kennisneming van de documentatie van Vermilion en de adviezen van het SodM en TNO, beoordeeld wat de gevolgen van het winningsplan kunnen zijn voor de bodemdaling en het risico op schade daardoor. In het advies van 17 mei 2019 concludeert de Tcbb dat bij een nog te verwachten bodemdaling van 1-2 cm door de geringe resterende gasproductie redelijkerwijs geen schade in of nabij het winningsgebied is te verwachten. De minister heeft bij het instemmingsbesluit betrokken dat ook sprake is van een autonome bodemdaling in dit gebied en heeft overwogen dat de te verwachten bodemdaling als gevolg van de gaswinning bijzonder klein is ten opzichte van de verwachte autonome bodemdaling van 10-50 cm en nauwelijks merkbaar zal zijn.
De Stichting en anderen hebben geen door een deskundige opgesteld tegenrapport overgelegd. Zij hebben ook niet anderszins een onderbouwing gegeven voor hun stelling dat vanwege de autonome bodemdaling in dit gebied de extra bodemdaling als gevolg van de gaswinning tot (verdere) schade zal leiden. Uit het rapport van DHV volgt dat de gevreesde verandering van drooglegging met negatieve effecten niet te verwachten is. De Afdeling ziet derhalve geen grond om aan te nemen dat de bodemdaling als gevolg van de gaswinning, mede omdat deze langzaam en gelijkmatig verloopt en zeer gering is ten opzichte van de autonome bodemdaling, tot schade aan gebouwen zal leiden. Bovendien is in het instemmingsbesluit vastgelegd dat de bodemdaling als gevolg van gaswinning uit het gasveld Oldelamer in totaal maximaal 3 cm mag bedragen. De bodemdaling wordt periodiek gemeten aan de hand van een meetplan en het Sodm zal toezicht houden of de bodemdaling verloopt volgens de verwachting in het winningsplan. Uit het instemmingsbesluit volgt dat indien de periodiek gemeten bodemdaling door de gaswinning groter is of sneller tot stand komt dan de huidige voorspelling, Vermilion de gaswinning niet op basis van het huidige winningsplan mag voortzetten, maar dat daarvoor een actualisatie van het winningsplan nodig is die instemming van de minister behoeft.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de minister in de verwachte bodemdaling als gevolg van de gaswinning aanleiding had moeten zien om instemming met het winningsplan te weigeren.
Het betoog slaagt niet.
12. Het college betoogt dat de minister de cumulatieve gevolgen van gaswinning uit verschillende velden in de regio onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt en onvoldoende heeft betrokken bij het instemmingsbesluit. De minister concludeert in het instemmingsbesluit dat de te verwachten uiteindelijke bodemdalingskom boven het Oldelamer gasveld geen overlap heeft met de te verwachten uiteindelijke bodemdalingskom van de gaswinning uit de gasvelden De Blesse, Blesdijke en Blesdijke-East. Volgens het college is het echter niet uitgesloten dat er cumulatieve effecten optreden van naast elkaar gelegen bodemdalingskommen, ook indien die elkaar niet overlappen. Verder heeft het college ter zitting betoogd dat er volgens Vermilion een beperkte invloed is van de toekomstige winning uit het voorkomen Rottum. Er is ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de cumulatieve effecten van de gaswinning uit het Oldelamer voorkomen en het Rottum voorkomen en het instemmingsbesluit is daarom niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen, aldus het college.
Voorts betoogt het college dat er behalve bodemdaling ook andere effecten van gaswinning zijn die cumulatief beoordeeld dienen te worden, waaronder het seismisch risico en de gevolgen voor de natuur en het milieu. Naar het standpunt van het college zijn deze risico’s niet inzichtelijk gemaakt en onvoldoende betrokken bij de besluitvorming.
12.1. Tussen partijen is niet in geschil dat er geen sprake is van overlap van de bodemdalingskom boven het Oldelamer gasveld met de bodemdalingskom van de gasvelden De Blesse, Blesdijke en Blesdijke-East. De stelling van het college dat niet kan worden uitgesloten dat er cumulatieve effecten kunnen optreden van naast elkaar gelegen bodemdalingskommen die elkaar niet overlappen, is niet gemotiveerd. De Afdeling ziet geen aanleiding om het college in zijn stelling te volgen. Voorts was er ten tijde van het instemmingsbesluit nog geen winningsplan ter instemming voorgelegd ten aanzien van gaswinning uit het voorkomen Rottum, zodat de minister de eventuele invloed van de gaswinning uit Rottum niet bij het instemmingsbesluit hoefde te betrekken. Zoals ter zitting is toegelicht is er, uitgaande van de maximale gaswinning uit het gasveld Oldelamer en de maximaal verwachte bodemdalingskom als gevolg daarvan, mogelijk sprake van een kleine overlap met de te verwachten bodemdalingskom boven het gasveld Rottum. De invloed hiervan is volgens Vermilion zo beperkt dat die niet meetbaar zal zijn. In de procedure over de instemming met het winningsplan Rottum kan worden onderzocht en beoordeeld wat die invloed zal zijn en of die aanvaardbaar is. Die beoordeling is in de huidige procedure niet aan de orde.
De overige effecten van gaswinning, zoals het seismisch risico en de gevolgen voor de natuur en het milieu zijn in het winningsplan beoordeeld en betrokken bij de besluitvorming. De minister heeft mede op basis van adviezen van het SodM, TNO en de Tcbb, opgemerkt dat de gaswinning niet zodanige gevolgen heeft dat er aanleiding is om instemming met het winningsplan te weigeren. Het college heeft de beoordelingen van de effecten van gaswinning niet gemotiveerd bestreden. De Afdeling ziet in het betoog van het college dan ook geen grond voor het oordeel dat de minister instemming met het winningsplan had moeten weigeren.
Het betoog slaagt niet.
Schadeafhandeling
13. De Stichting en anderen betogen dat het instemmingsbesluit onvoldoende waarborgen bevat voor een adequate schadeafhandeling. Volgens hen heeft de minister onvoldoende gemotiveerd waarom er niet is gekozen voor een omkering van de bewijslast zoals die geldt bij het Groningenveld. De Stichting en anderen voeren aan dat de oorzaak van eventuele schade moeilijk zal zijn vast te stellen en zij daardoor worden opgezadeld met een vrijwel onuitvoerbare bewijslast. Voorts betogen de Stichting en anderen dat de minister aan het instemmingsbesluit een voorschrift had moeten verbinden waarmee is zeker gesteld dat eventuele schade door Vermilion kan worden vergoed.
13.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3578), kunnen de aan de instemming met een winningsplan te verbinden voorschriften, gelet op artikel 36, eerste lid, aanhef en onder a, van de Mijnbouwwet, in samenhang gelezen met het tweede lid van dit artikel, alleen zien op het risico op schade vanwege de gaswinning en niet op de bepaling van een financiële vergoeding van ontstane schade. Het betoog kan reeds om deze reden niet tot vernietiging van het instemmingsbesluit leiden.
Ten aanzien van de door de Stichting en anderen gewenste omkering van de bewijslast overweegt de Afdeling dat er op grond van artikel 6:177a van het Burgerlijk Wetboek een wettelijk bewijsvermoeden geldt ten aanzien van schade als gevolg van gaswinning uit het Groningenveld. De minister kan deze bepaling niet met een instemmingsbesluit van toepassing verklaren op de gaswinning uit het voorkomen Oldelamer. Daarvoor is een wetswijziging nodig. Overigens is sinds 1 juli 2020 de Commissie Mijnbouwschade ingesteld. Deze commissie helpt burgers die vermoeden dat zij schade hebben ondervonden door gaswinning uit kleine velden, door onderzoek te doen naar de oorzaak van de schade en advies te geven over een eventuele schadevergoeding. Dit advies wordt vervolgens opgevolgd door de exploitant van het mijnbouwwerk.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
14. De beroepen zijn ongegrond.
15. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
Uitgesproken in het openbaar op 6 april 2022
929