ECLI:NL:RVS:2021:664 - Raad van State - Bestuurlijke lus voor natuurbegraafplaatsplan Christinalu...

Uitspraak

201901888/1/R3.

Datum uitspraak: 31 maart 2021

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:

1. Stichting Natuurbegraafplaats-waaromniet.nl, gevestigd te Arnhem (hierna: de Stichting),

2. Vereniging Behoud Twekkelo, gevestigd te Enschede (hierna: de Vereniging),

3. Landgoed Het Stroot B.V., gevestigd te Enschede,

appellanten,

de raad van de gemeente Enschede,

verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 17 december 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Noordwest - Christinalust" vastgesteld.

Tegen dit besluit hebben de Stichting, de Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V. beroep ingesteld.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

De Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V. hebben nadere stukken ingediend.

NBN Ontwikkeling B.V. en [belanghebbende] hebben gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2021, waar de Vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], Landgoed Het Stroot B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], en de raad, vertegenwoordigd door V. van Pesch, bijgestaan door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting NBN Ontwikkeling B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde D] en [gemachtigde E] , en [belanghebbende] gehoord. Van de zijde van NBN Ontwikkeling B.V. is E.J.F. de Boer, werkzaam bij Bureau Waardenburg B.V., als deskundige gehoord.

Overwegingen

Bestuurlijke lus

1. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

Inleiding

2. Het plangebied bevindt zich in het buitengebied ten westen van de stad Enschede en wordt begrensd door de Windmolenweg aan de zuidzijde en de Haimersweg aan de westzijde. Het plangebied behelst de gronden van het landgoed Christinalust en heeft een totale oppervlakte van ongeveer 28,5 ha, waarvan ongeveer 25,3 ha binnen het Natuur Netwerk Nederland (hierna: het NNN) is gelegen. De familie [belanghebbende] - eigenaar van het landgoed Christinalust - en NBN Ontwikkeling B.V. willen de gronden ontwikkelen als een natuurbegraafplaats.

In het vorige plan "Buitengebied Noordwest", door de raad vastgesteld op 9 november 2015, hadden de gronden van het plangebied de bestemmingen "Bos", "Natuur", "Water" en "Agrarisch met waarden". Met het nu voorliggende plan "Buitengebied Noordwest - Christinalust" wordt het mogelijk om de gronden van het plangebied te gebruiken als een natuurgebied waarbinnen natuurbegraven mogelijk is. Het plan kent daarvoor aan de gronden van het plangebied onder meer de bestemmingen "Natuur" en "Maatschappelijk - Begraafplaats" en de functieaanduiding "begraafplaats" toe.

De Stichting, de Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V. - eigenaar van een aan het plangebied grenzend landgoed - kunnen zich niet met het plan verenigen. Zij voeren onder meer aan dat het plan activiteiten mogelijk maakt die de wezenlijke kenmerken en waarden van het NNN aantasten.

3. De relevante wettelijke bepalingen en planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Toetsingskader

4. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.

De beroepsgronden

Provinciale Omgevingsverordening

5. De Stichting, de Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 2.7.3 van de Omgevingsverordening Overijssel 2017 van 26 september 2018 (hierna: de Omgevingsverordening).

Daartoe betogen zij dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het plan geen significante effecten heeft voor het NNN. De Stichting voert aan dat in de "Onderbouwing saldobenadering Natuurbegraafplaats Landgoed Christinalust" van juni 2017 (hierna: de saldobenadering) ten onrechte geen rekening is gehouden met de omstandigheid dat alle aanwezige boswaarden door het ophogen van 10,2 ha aan gronden worden vernietigd. Daar komt volgens Landgoed Het Stroot B.V. bij dat de ophoging van de dekzandrug een negatief effect zal hebben op de van nature natte plekken met hoge natuurwaarden. Ook betogen de Stichting en Landgoed Het Stroot B.V. dat het met het plan beoogde ophogen van de dekzandrug een gelegenheidsargument is, omdat de gronden van het plangebied geschikt moeten worden gemaakt voor een natuurbegraafplaats en daar een ophoging voor nodig is.

Volgens Landgoed Het Stroot B.V. is in de saldobenadering niet onderkend dat met het creëren van open plekken en de voorziene padenstructuur afbreuk wordt gedaan aan de verbindingsfunctie van het NNN. In dat verband wijst zij er ook op dat een open parkenlandschap zal ontstaan, waarbij alle delen van het landgoed Christinalust voortaan vrij toegankelijk zullen zijn. Bovendien is de frequente aanwezigheid van mensen in het plangebied nooit onderwerp van onderzoek geweest. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst zij op de sfeerfoto’s op pagina 13 van de saldobenadering.

De raad kan volgens de Vereniging niet met artikel 2.7.4, eerste en tweede lid, van de Omgevingsverordening afwijken van het beschermingsregime van artikel 2.7.3 van deze verordening, omdat geen openbaar belang wordt gediend met het realiseren van een natuurbegraafplaats, er voldoende alternatieve locaties beschikbaar zijn en er geen compensatieplan is vastgesteld. Ook is geen voorwaardelijke verplichting in de planregels opgenomen, waarmee het opzetten van het compensatiefonds "Nieuwe natuur" is geborgd.

Voor zover de raad met toepassing van de saldobenadering heeft willen afwijken van het beschermingsregime van artikel 2.7.3 van de Omgevingsverordening, stelt Landgoed Het Stroot B.V. dat deze saldobenadering niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 2.7.4, vierde lid, van de Omgevingsverordening. De negatieve effecten van het realiseren van het ceremoniegebouw en het parkeerterrein en de daarbij behorende compenserende maatregelen zijn ten onrechte niet beschreven. De raad heeft verder de saldobenadering ten onrechte gelijkgesteld aan de weegschaalmethode, die op grond van de Gids buitenkans 2014 is opgesteld.

5.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan niet in strijd met artikel 2.7.3 van de Omgevingsverordening is vastgesteld. Hiertoe stelt hij dat uit het "Natuurbegraafplaats Landgoed Christinalust Inrichtings- en beheerplan" van juni 2017 (hierna: het inrichtings- en beheerplan), en de "Natuurtoets ontwikkeling Natuurbegraafplaats Landgoed Christinalust, Enschede" van 18 december 2017 (hierna: de natuurtoets), blijkt dat het plan bijdraagt aan een versterking van de wezenlijke waarden en kenmerken van het NNN. De raad wijst erop dat de effecten van de ophoging van 10,2 ha aan gronden met in totaal 42.000 m³ schraal zand in de saldobenadering als neutraal zijn beoordeeld, omdat met deze ophoging een natuurlijke uitgangssituatie wordt nagebootst waarbij zich een berken-eikenbos of een droge heidevegetatie kan gaan ontwikkelen. Volgens de raad wordt met de voorziene padenstructuur een positieve bijdrage aan de beleving van het landgoed geleverd. Een bezoek aan de natuurbegraafplaats zal namelijk zeer ingetogen zijn en de wandelpaden zullen alleen tussen zonsopgang en zonsondergang toegankelijk zijn.

Voor zover het plan voorziet in een ceremoniegebouw en in parkeerplaatsen, heeft de raad op grond van artikel 2.7.4, derde en vierde lid, van de Omgevingsverordening willen afwijken van het beschermingsregime van artikel 2.7.3 van deze verordening. Daartoe heeft de raad de saldobenadering opgesteld. Hierin is opgenomen dat ter compensatie van het ceremoniegebouw en de parkeerplaatsen binnen het plangebied twee landbouwpercelen met een omvang van 3 ha worden omgevormd tot natuur. De saldobenadering kan volgens de raad niet gelijk worden gesteld met de weegschaalmethode van de Gids buitenkans 2014.

5.2. Uit de artikelen 2.7.1, aanhef en onder b, en 2.7.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening volgt dat het NNN wordt begrensd overeenkomstig "Kaart 4: Natuurnetwerk Nederland […]" bij deze verordening. De Afdeling stelt vast dat het plan betrekking heeft op gronden die in de Omgevingsverordening zijn aangewezen als "Bestaande natuur NNN, land".

5.3. De Afdeling ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of, en zo ja, welke nieuwe bestemmingen en regels het plan bevat die op de gronden van het plangebied ruimtelijke ontwikkelingen toestaan. Daarbij moet voor het vaststellen van de referentiesituatie worden uitgegaan van de planologische mogelijkheden die het vorige plan bood.

5.3.1. Aan het merendeel van de gronden van het plangebied is in het plan de bestemming "Natuur" toegekend. Ingevolge de artikelen 4.1 en 4.1.1 van de planregels zijn deze gronden onder meer bestemd voor:

"a. de bescherming, instandhouding en verbetering van de landschappelijke, cultuurhistorische, geomorfologische, ecologische en natuurlijke waarden;

b. vijvers, waterpartijen, sloten, beken en daarmee gelijk te stellen waterlopen en andere voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding, waaronder begrepen voorzieningen ten behoeve van het vasthouden en bergen van water.

c. paden;

d. extensieve (dag)recreatie is toegestaan, voorzover de onder a genoemde waarden hierdoor niet onevenredig worden geschaad.

een en ander met bijbehorende voorzieningen waaronder informatieborden, banken e.d."

Ingevolge artikel 4.5.1, onder a, onderdelen 2 en 4, van de planregels is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning bepaalde werken en werkzaamheden uit te voeren, waaronder het ophogen van gronden en het aanleggen van paden. Onder c van artikel 4.5.1 van de planregels staat dat deze verboden niet van toepassing zijn op werken en werkzaamheden die betrekking hebben op onderhoud, beheer en ontwikkeling van het natuurgebied en de natuurbegraafplaats Christinalust, die in overeenstemming zijn met het inrichtings- en beheerplan. Uit de paragrafen 4.1, 4.3.4 en 4.3.5 van het inrichtings- en beheerplan blijkt dat verschillende stroken gronden zullen worden opgehoogd met schraal zand met een omvang van in totaal 42.000 m³ en dat een padenstructuur van in totaal 2,4 km zal worden aangelegd. Hiervoor is derhalve geen omgevingsvergunning vereist.

In het vorige plan "Buitengebied Noordwest" waren aan de bedoelde gronden de bestemmingen "Natuur", "Bos" en "Agrarisch met waarden" toegekend. Ingevolge de artikelen 24.1.1, aanhef en onder a, 13.1.1 en 4.1.1 van de planregels van dat plan waren deze gronden onder meer bestemd voor de bescherming, instandhouding en verbetering van de landschappelijke, cultuurhistorische, geomorfologische en natuurlijke waarden, de houtproductie en voor het weiden van vee en de exploitatie van een grondgebonden agrarisch bedrijf en daaraan ondergeschikte activiteiten. Ingevolge de artikelen 24.5, 13.5 en 4.6, onder a, onderdelen 2 en 4, van de planregels van dat plan was het verboden om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning bepaalde werken en werkzaamheden uit te voeren, waaronder het ophogen van gronden en het aanleggen van paden. Onder c van deze artikelen van de planregels staat dat een omgevingsvergunning wordt geweigerd indien door de uitvoering van de aldaar genoemde werken of werkzaamheden, danwel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen de aanwezige landschappelijke, (geomorfologische), natuurlijke en cultuurhistorische waarden in onevenredige mate worden of kunnen worden aangetast.

Uit het voorgaande volgt dat het bestreden plan in vergelijking met het vorige plan in de mogelijkheid voorziet de in het inrichtings- en beheerplan bedoelde ophoging en padenstructuur zonder omgevingsvergunning te realiseren ter plaatse van de gronden van het plangebied waaraan de bestemming "Natuur" is toegekend.

5.3.2. Aan een groot deel van de gronden van het plangebied is in het bestreden plan naast de bestemming "Natuur" ook de functieaanduiding "begraafplaats" toegekend. Ingevolge de artikelen 4.1.2, onder a, en 4.4.1, aanhef en onder c, van de planregels zijn de gronden met deze functieaanduiding bestemd voor de natuurbegraafplaats, met een gezamenlijke oppervlakte van niet meer dan 10% van de gronden binnen deze aanduiding. In het vorige plan "Buitengebied Noordwest" waren aan de bedoelde gronden de bestemmingen "Natuur", "Bos" en "Agrarisch met waarden" toegekend. Op grond van de artikelen 24.1.1, 13.1.1, aanhef en onder a, en 4.1.1, aanhef en onder c, van de planregels van dat plan waren deze gronden onder meer bestemd voor extensieve recreatie. Op grond van artikel 1.32 van de planregels van dat plan werd daaronder begrepen het ondergeschikt medegebruik van grond gericht op ontspanning, waarvoor weinig voorzieningen nodig zijn en waaraan weinig mensen tegelijkertijd en op dezelfde plek deelnemen, zoals fietsen en wandelen. In vergelijking met het vorige plan voorziet het bestreden plan op dit punt dus in de mogelijkheid de gronden waaraan de bestemming "Natuur" en de functieaanduiding "begraafplaats" is toegekend, te gebruiken voor een natuurbegraafplaats.

5.3.3. Aan twee stroken grond in het midden van het plangebied is in het bestreden plan naast de bestemming "Natuur" ook de functieaanduiding "parkeerterrein" toegekend. Ingevolge artikel 4.4.2 van de planregels kan ter plaatse van de functieaanduiding "parkeerterrein" worden voorzien in minimaal 60 parkeerplaatsen die in halfverharding mogen worden uitgevoerd. In het vorige plan "Buitengebied Noordwest" was aan de bedoelde stroken grond de bestemming "Bos" toegekend. Op grond van artikel 13.1.1, aanhef en onder c, van de planregels van dat plan waren deze gronden onder meer bestemd voor infrastructurele voorzieningen, zoals faunapassages. Op grond van artikel 13.5, onder a, onderdeel 4, van de planregels van dat plan was het verboden om zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning bepaalde werken en werkzaamheden uit te voeren, waaronder het aanleggen van een parkeergelegenheid. In vergelijking met het vorige plan voorziet het bestreden plan op dit punt dus in de mogelijkheid minimaal 60 parkeerplaatsen zonder omgevingsvergunning te realiseren op de gronden waaraan de bestemming "Natuur" en de functieaanduiding "parkeerterrein" is toegekend.

5.3.4. Aan een strook grond op de oostelijke zijde van het plangebied is in het bestreden plan naast de bestemming "Natuur" ook de functieaanduiding "specifieke vorm van groen - beheergebouw" toegekend. Ingevolge artikel 4.2.2, onder b, van de planregels mag op deze gronden een beheergebouw aanwezig zijn, waarvan de oppervlakte niet groter mag zijn dan de functieaanduiding en waarvan de goothoogte maximaal 3,5 m en de bouwhoogte maximaal 6 m mag bedragen. In het vorige plan "Buitengebied Noordwest" was aan de bedoelde strook grond naast de bestemming "Natuur" ook de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - schuur" toegekend. Op grond van artikel 24.2.2, onder d, van de planregels van dat plan mocht op deze gronden een schuur aanwezig zijn, waarvan de oppervlakte niet groter mocht zijn dan de functieaanduiding en waarvan de goothoogte maximaal 3,5 m en de bouwhoogte maximaal 6 m mocht bedragen. In vergelijking met het vorige plan voorziet het bestreden plan op dit punt dus niet in nieuwe bestemmingen en regels die ruimtelijke ontwikkelingen toestaan.

5.3.5. Aan een strook grond op de westelijke zijde van het plangebied is in het bestreden plan de bestemming "Maatschappelijk - Begraafplaats" toegekend. Uit de artikelen 3.2.1 en 3.2.2, aanhef en onder c en d, van de planregels volgt dat ter plaatse van de gronden met de bestemming "Maatschappelijk - Begraafplaats" een gebouw met een bouwhoogte van maximaal 8 m en een oppervlakte van maximaal 550 m² mag worden gerealiseerd. In het vorige plan "Buitengebied Noordwest" was aan de bedoelde gronden de bestemming "Bos" zonder bijvoorbeeld de functieaanduiding "recreatiewoning" toegekend. Op grond van artikel 13.2.1, onder a, van de planregels van dit plan mocht uitsluitend binnen de begrenzing van een functieaanduiding worden gebouwd. In vergelijking met het vorige plan voorziet het bestreden plan op dit punt dus in de mogelijkheid een gebouw met een oppervlakte van maximaal 550 m² en een bouwhoogte van 8 m op te richten.

5.3.6. Aan een strook grond op de westelijke zijde van het plangebied is in het bestreden plan de bestemming "Water" toegekend. Ingevolge artikel 5.1 van de planregels zijn deze gronden bestemd voor onder meer de waterhuishouding. In het vorige plan "Buitengebied Noordwest" waren aan de bedoelde gronden de bestemmingen "Water" en "Bos" toegekend. Ingevolge artikel 35.1.1, aanhef en onder a, van de planregels van dat plan waren de gronden met de bestemming "Water" onder meer bestemd voor de waterhuishouding. Op grond van artikel 13.1.1, aanhef en onder e, van de planregels van dat plan waren de gronden met de bestemming "Bos" onder meer bestemd voor de natuurlijke waarden met daaraan ondergeschikt sloten, beken en daarmee gelijk te stellen waterlopen en andere waterhuishoudkundige voorzieningen. In vergelijking met het vorige plan voorziet het bestreden plan op dit punt dus niet in nieuwe bestemmingen en regels die ruimtelijke ontwikkelingen toestaan.

5.3.7. Al met al voorziet het bestreden plan in vergelijking met het vorige plan in de volgende (nieuwe) ruimtelijke ontwikkelingen: het ophogen van gronden met in totaal 42.000 m³ schraal zand, het aanleggen van een padenstructuur van in totaal 2,4 km, het gebruik van gronden voor een natuurbegraafplaats, het oprichten van minimaal 60 parkeerplaatsen en het oprichten van een gebouw met een bouwhoogte van maximaal 8 m en een oppervlakte van maximaal 550 m². De gronden van het plangebied mogen daarnaast in vergelijking met het vorige plan niet langer worden gebruikt voor de houtproductie, het weiden van vee en de exploitatie van een grondgebonden agrarisch bedrijf en daaraan ondergeschikte activiteiten.

5.4. De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of geen bestemmingen worden aangewezen of regels worden gesteld die activiteiten mogelijk maken die leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden, of van de samenhang tussen die gebieden, als bedoeld in artikel 2.7.3, vierde lid, van de Omgevingsverordening.

5.4.1. Ten behoeve van de vaststelling van het bestreden plan heeft de raad de saldobenadering laten opstellen. In paragraaf 3.2 van de saldobenadering is vermeld dat het NNN in kwalitatieve zin zal verbeteren door de natuurontwikkeling die is gericht op het omvormen van de huidige naaldhoutopstanden naar gemengde loofhoutopstanden en het creëren van open terreinen met heide en vochtige en droge schraalgraslanden. Het graven en dichten van de natuurgraven zal een neutraal effect op het NNN hebben, aangezien door natuurgraven de bodemverschraling en de vegetatieontwikkeling kan worden gestuurd. In paragraaf 3.2 van de saldobenadering is ook beschreven dat het ophogen van de gronden weliswaar voor een tijdelijke achteruitgang zal zorgen, maar dat uiteindelijk sprake zal zijn van een neutraal effect op het NNN. Het ophogen zal namelijk zoveel mogelijk met gebiedseigen materiaal gebeuren en er zal van de natuurlijke morfologie van de bodem worden uitgegaan, waarmee een natuurlijke uitgangssituatie wordt nagebootst. Op deze gronden kan zich een berken-eikenbos (passend bij droge omstandigheden) of een droge heidevegetatie gaan ontwikkelen. Hoewel er enige verstoring optreedt ter plaatse van de gronden waar nu geen paden aanwezig zijn, heeft de voorziene padenstructuur waarmee het gebied beter beleefbaar wordt gemaakt per saldo geen effect op het NNN. Het vergroten van de toegankelijkheid van het gebied is namelijk gewenst. Tot slot is in paragraaf 3.2 van de saldobenadering vermeld dat de ceremonieruimte ter plaatse van de gronden met de bestemming "Maatschappelijk - Begraafplaats" en de twee halfverharde parkeerplaatsen die een oppervlakte zullen hebben van 2.200 m² ervoor zullen zorgen dat het NNN in kwantitatieve zin achteruit gaat. Als compensatie voor het verlies van ecologische waarden door de realisering van de ceremonieruimte en de parkeerplaatsen is in paragraaf 3.3 van de saldobenadering gewezen op de aanleg van drie hectare nieuwe natuur binnen de zone ‘Ondernemen met natuur en water’. Deze nieuwe natuurpercelen zorgen voor een groter en robuuster natuurgebied met hoge natuurwaarden en dragen daarmee bij aan het vergroten en versterken van het NNN op gebiedsniveau.

5.4.2. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich door het ontbreken van een daartoe strekkende deugdelijke motivering niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door het plan mogelijk gemaakte padenstructuur en ophoging niet zullen leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden, of van de samenhang tussen die gebieden, als bedoeld in artikel 2.7.3, vierde lid, van de Omgevingsverordening.

De Afdeling overweegt over de toevoeging van 2,4 km aan paden het volgende. In paragraaf 3.2 van de saldobenadering is beschreven waarom het wenselijk is dat de toegankelijkheid van het gebied wordt vergroot door die paden. Niet is echter bekeken wat de effecten van het gebruik van deze paden op het NNN zullen zijn. In de saldobenadering is bijvoorbeeld niet ingegaan op de omstandigheid dat volgens paragraaf 3.2 van de plantoelichting alle gronden van het plangebied voortaan vrij toegankelijk zullen zijn en dat volgens paragraaf 4.3.4 van het inrichtings- en beheerplan de padenstructuur zal aansluiten op de bestaande recreatieve wandelpadenstructuur van de stadsrandzone van Enschede. Weliswaar is in paragraaf 3.2 van de saldobenadering vermeld dat de ervaring van NBN Ontwikkeling B.V. is dat de functies recreatie en natuurbegraven goed samen gaan, maar de Afdeling stelt vast dat dit standpunt niet met concrete gegevens is onderbouwd.

Over de ophoging van een oppervlakte van 10,2 ha aan gronden met in totaal 42.000 m³ schraal zand, overweegt de Afdeling het volgende. Hoewel in paragraaf 3.2 van de saldobenadering is vermeld dat met de ophoging een natuurlijke uitgangssituatie wordt nagebootst, is in de saldobenadering niet ingegaan op de veranderingen die door de ophoging in het plangebied zullen optreden en de effecten daarvan op het NNN. In de saldobenadering zijn bijvoorbeeld niet de effecten van de ophoging op de aanwezige bomen beschreven, terwijl ter plaatse van de op te hogen gronden ook bosomvorming plaatsvindt waarbij de doelstelling geldt dat waardevolle en markante bomen gespaard blijven. Dit blijkt uit paragraaf 4.2.3 en de kaarten op de pagina’s 14 en 16 van het inrichtings- en beheerplan. Uit de saldobenadering volgt ook dat de ophoging voor een tijdelijke achteruitgang zal zorgen, maar niet is bijvoorbeeld inzichtelijk gemaakt waarom hiervan sprake is en wanneer deze tijdelijke achteruitgang zal zijn opgeheven.

Voor zover NBN Ontwikkeling B.V. in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft gesteld dat het plan geen negatieve effecten op het NNN zal hebben en in dat verband heeft gewezen op een rapport van de rekenkamer Oost-Nederland, overweegt de Afdeling dat dit rapport niet is toegespitst op landgoed Christinalust. De onderzoeksvraag van dit rapport luidt namelijk als volgt: "In hoeverre draagt de inzet van de provincie Overijssel bij aan het behoud van natuurwaarden bij nieuwe activiteiten in natuurgebieden waarbij uiteindelijk natuurcompensatie plaats moet vinden?".

De betogen slagen.

5.4.3. De Afdeling zal op dit punt de zogenoemde bestuurlijke lus toepassen.

5.5. De Afdeling komt, gelet op wat hiervoor is overwogen, nu niet toe aan de beroepsgronden van de Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V. over het afwijken van het beschermingsregime van artikel 2.7.3 van de Omgevingsverordening en zal hier in de einduitspraak een oordeel over geven, voor zover dan nog opportuun.

Gemeentelijk beleid

6. De Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V. betogen dat het plan niet in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid, zoals dat is verwoord in de "Gids Buitenkans 2014".

Daartoe voeren zij aan dat de rood voor rood-regeling ten onrechte is toegepast, omdat uit de pagina’s 29 en 39 van de Gids Buitenkans 2014 volgt dat deze regeling niet geldt voor nieuwe ontwikkelingen bij bestaande landgoederen groter dan 10 ha gelegen binnen het NNN. Volgens Landgoed Het Stroot B.V. kan deze regeling ook niet worden toegepast bij de sloop van een kassencomplex, omdat de sloop van zo’n complex minder kosten vergt dan de sloop van andere landschapsontsierende bebouwing.

Daarnaast betogen zij dat de raad de rood voor rood-regeling niet juist heeft toegepast. Volgens de harde voorwaarde uit de rood voor rood-regeling kan in ruil voor de sloop van 850 m² bebouwing maximaal één gebouw van 750 m³ worden gerealiseerd, terwijl het plan voorziet in één gebouw van ruim 3.000 m³. Daar komt bij dat geen overeenkomst over de sloop van het kassencomplex is overgelegd en dat dit type bebouwing niet in de Gids Buitenkans 2014 is beschreven. Landgoed Het Stroot B.V. voert verder aan dat niet aan de voorwaarde is voldaan dat een nieuwe bouwkavel alleen kan liggen op het boerenerf zelf, aansluitend op bestaande dorpskernen of lintbebouwing of in stedelijk gebied. Ter onderbouwing wordt gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 15 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1180.

Voor zover de raad stelt dat de met het plan voorziene toevoeging van 3 ha natuur opweegt tegen het oppervlaktebeslag van de nieuwe bebouwing en de parkeerplaatsen, wijst de Vereniging erop dat de raad zich hiermee niet op het standpunt heeft gesteld dat deze omstandigheden nopen tot een afwijking van het gemeentelijk beleid.

6.1. Uit de inleiding van de Gids Buitenkans 2014 volgt dat nieuwe ontwikkelingen in het buitengebied mogelijk zijn als deze ontwikkelingen leiden tot een versterking van de ruimtelijke kwaliteit en een bijdrage leveren aan het publieke en maatschappelijke belang. Hierbij staat de zogenoemde Weegschaal Buitenkans centraal en dat houdt in dat sprake moet zijn van een evenwicht tussen het privébelang van individuele bewoners en gebruikers van het buitengebied en het publieke belang. Deze weegschaal is gebaseerd op het gedachtegoed van de Kwaliteitsimpuls Groene Omgeving als bedoeld in artikel 2.1.6 van de Omgevingsverordening.

In paragraaf 3 van de Gids Buitenkans 2014 is ingegaan op de werkwijze van de Weegschaal Buitenkans. Bij nieuwe ontwikkelingen in het buitengebied gaat het meestal om private ontwikkelingen op het gebied van wonen en/of werken. Deze verandering moet in evenwicht zijn met het publieke belang dat bestaat uit investeringen in de ruimtelijke kwaliteit, zoals een bijdrage aan het landschap, het recreatief medegebruik en de cultuurhistorie. Hoe groter de invloed van de nieuwe ontwikkeling in het buitengebied op het landschap is, hoe meer tegengewicht er nodig zal zijn. Verder wordt ten aanzien van de volgende drie punten een balans gezocht: (1) past het initiatief bij het karakter van het gebied?, (2) hoe groot zijn de plannen en hun invloed op de omgeving? en (3) hebben de plannen alleen een eigen belang of ook een maatschappelijk belang?

Uit paragraaf 3.2 van de Gids Buitenkans 2014 volgt verder dat de Weegschaal Buitenkans voor een aantal veel voorkomende initiatieven is uitgewerkt, zoals de rood voor rood-regeling, de regeling voor Voormalige Agrarische Bebouwing en de regelingen voor landgoederen. Deze uitwerkingen zijn te vinden in bijlage 1 bij de Gids Buitenkans 2014. Uit bijlage 1 bij de Gids Buitenkans 2014 volgt dat de rood voor rood-regeling is gebaseerd op het principe dat als in het buitengebied 850 m² aan landschapsontsierende bedrijfsgebouwen worden afgebroken de eigenaar het recht op één bouwkavel met een oppervlakte van 1.000 m² kan krijgen. De bouwkavel mag worden bebouwd met een woning van maximaal 750 m³. Als er een veelvoud van 850 m² aan landschapsontsierende bedrijfsbebouwing wordt gesloopt, kan een extra bouwkavel worden toegekend wanneer hierdoor een grotere bijdrage aan de ruimtelijke kwaliteit wordt geleverd en er geen strijdigheid is met de Stedelijke Koers. De waarde van de bouwkavel dient - anders dan Landgoed Het Stroot B.V. heeft betoogd - in evenwicht te zijn met de kosten van de sloop van de landschapsontsierende bedrijfsgebouwen en de investeringen in de ruimtelijke kwaliteit

In de inleiding en in paragraaf 3.2 van de Gids Buitenkans 2014 is vermeld dat de hiervoor genoemde regelingen, die zijn uitgewerkt in bijlage 1 bij de Gids Buitenkans 2014, als richtinggevend kader van kracht blijven, maar dat ook enige flexibiliteit in de bedoelde regelingen wordt gezocht om in bepaalde gevallen maatwerk te kunnen leveren. Dit om ook initiatieven die net niet voldoen aan de randvoorwaarden toch goed te kunnen keuren, omdat ze om andere redenen toch wenselijk zijn, zo volgt uit de Gids Buitenkans 2014.

6.2. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat - anders dan de Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V. hebben betoogd - in dit geval de maatwerk oplossing van de Weegschaal Buitenkans, als bedoeld in de inleiding en paragraaf 3.2 van de Gids Buitenkans 2014, is toegepast en niet een uitwerking van de Weegschaal Buitenkans in bijlage 1 bij deze gids, zoals de rood voor rood-regeling of de regelingen voor landgoederen.

In paragraaf 2.3.4 van de plantoelichting is beschreven hoe de weegschaal van de Gids Buitenkans 2014 in dit geval is toegepast. Het privébelang van de initiatiefnemers leidt tot twee negatieve effecten, namelijk (1) een ceremoniegebouw op de gronden met de bestemming "Maatschappelijk - Begraafplaats" met een bouwhoogte van maximaal 8 m en een oppervlakte van maximaal 550 m² ingevolge artikel 3.2.2, aanhef en onder c en d, van de planregels en (2) minimaal 60 parkeerplaatsen op de gronden met de bestemming "Natuur" en de functieaanduiding "parkeerterrein" ingevolge artikel 4.4.2 van de planregels. Hieraan wordt tegengewicht geboden door het omvormen van 3 ha landbouwgrond naar natuur waarmee het NNN zal worden vergroot. Ook zijn de slooprechten van een voormalig kassencomplex van 5.600 m² op het perceel aan de Veldbeekweg 85 te Enschede aangekocht. In ruil voor de sloop daarvan kan het ceremoniegebouw worden gerealiseerd. In dat verband is gebruik gemaakt van het uitgangspunt uit de rood voor rood-regeling dat bij de afbraak van 850 m² landschapsontsierende bebouwing één bouwkavel van 1.000 m² wordt toegekend dat mag worden bebouwd met een gebouw van 750 m³.

Het publieke belang wordt verder gediend met de ecologische en landschappelijke kwaliteitsverbetering die het plan met zich brengt. Daarover is in paragraaf 2.3.4 van de plantoelichting vermeld dat de natuurbegraafplaats een tijdelijke onderneming van ongeveer 30 jaar is en geen nadelige sporen in het landschap worden nagelaten. Het ceremoniegebouw zal bijvoorbeeld na de laatste natuurbegrafenis worden afgebroken. Met de opbrengsten van de natuurbegraafplaats kan de instandhouding van het landgoed Christinalust na de laatste natuurbegrafenis worden gewaarborgd. De aspecten van openbaarheid van het landgoed Christinalust, het recreatieve medegebruik van de natuurbegraafplaats en de investeringen in de cultuurhistorische waarden maken ook onderdeel uit van het publieke belang.

Geconcludeerd wordt dat bij een weging van het privébelang van de initiatiefnemers en het publieke belang de balans in voldoende mate doorslaat naar het publieke belang. Het plan is daarom in overeenstemming met de Gids Buitenkans 2014 vastgesteld, zo volgt uit paragraaf 2.3.4 van de plantoelichting.

6.3. Hiervoor onder 6.2 is overwogen dat de raad in dit geval de maatwerk oplossing van de Weegschaal Buitenkans, als bedoeld in de inleiding en paragraaf 3.2 van de Gids Buitenkans 2014, heeft toegepast en niet een uitwerking van de Weegschaal Buitenkans in bijlage 1 bij deze gids. In dat geval dient te worden gemotiveerd dat wordt voldaan aan de algemene uitgangspunten van de Weegschaal Buitenkans, als bedoeld in paragraaf 3 van de Gids Buitenkans 2014.

De Afdeling is evenwel van oordeel dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom de toevoeging van het aan de orde zijnde ceremoniegebouw en de aan de orde zijnde parkeerplaatsen in evenwicht zijn met het publieke belang dat bestaat uit investeringen in de ruimtelijke kwaliteit. Daartoe overweegt de Afdeling dat in paragraaf 2.3.4 van de plantoelichting weliswaar is vermeld dat de natuurbegraafplaats een tijdelijke onderneming van ongeveer 30 jaar is en dat geen nadelige sporen in het landschap worden nagelaten, maar dat dit niet in de planregels is geborgd. Dit klemt te meer, nu - zoals hiervoor is geoordeeld onder 5.2 - de gronden van het plangebied zijn gelegen in het NNN waar geen permanente bebouwing is toegestaan. Voor zover in paragraaf 2.3.4 van de plantoelichting is vermeld dat het publieke belang wordt gediend met het recreatieve medegebruik en de ecologische en landschappelijke kwaliteitsverbetering, overweegt de Afdeling dat onder 5.4.2 is geoordeeld dat de raad zich door het ontbreken van een daartoe strekkende deugdelijke motivering niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door het plan mogelijk gemaakte padenstructuur en ophoging niet zullen leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden, of van de samenhang tussen die gebieden, als bedoeld in artikel 2.7.3, vierde lid, van de Omgevingsverordening.

Daarnaast volgt uit paragraaf 2.3.4 van de plantoelichting dat in het kader van de rood voor rood-regeling de slooprechten van een voormalig kassencomplex van 5.600 m² zijn aangekocht en dat in ruil daarvoor een ceremoniegebouw met een bouwhoogte van maximaal 8 m, een oppervlakte van maximaal 550 m² en dus een inhoud van maximaal (8 m * 550 m² =) 4.400 m³ mag worden teruggebouwd. Omdat ingevolge de rood voor rood-regeling één gebouw met een inhoud van 750 m³ mag worden teruggebouwd, is de Afdeling van oordeel dat de mogelijkheid om een ceremoniegebouw van maximaal 4.400 m³ te realiseren niet spoort met dit uitgangspunt uit de rood voor rood-regeling.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet berust op een deugdelijke motivering, voor zover het plan op de gronden met de bestemming "Maatschappelijk - Begraafplaats" ingevolge artikel 3.2.2, aanhef en onder c en d, van de planregels voorziet in een ceremoniegebouw met een bouwhoogte van maximaal 8 m en een oppervlakte van maximaal 550 m² en het plan op de gronden met de bestemming "Natuur" en de functieaanduiding "parkeerterrein" voorziet in minimaal 60 parkeerplaatsen ingevolge artikel 4.4.2 van de planregels.

De betogen slagen.

6.4. De Afdeling zal ook op dit punt de zogenoemde bestuurlijke lus toepassen.

6.5. De Afdeling komt, gelet op wat hiervoor is overwogen, nu niet toe aan de overige beroepsgronden van de Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V. over de Gids Buitenkans 2014. De Afdeling zal hier in de einduitspraak een oordeel over geven, voor zover dan nog opportuun.

6.6. Vanuit het oogpunt van definitieve geschilbeslechting ziet de Afdeling aanleiding de overige beroepsgronden over het ceremoniegebouw te bespreken.

Overige beroepsgronden ceremoniegebouw

Nut en noodzaak

7. Landgoed Het Stroot B.V. betoogt dat de raad het nut en de noodzaak van het ceremoniegebouw onvoldoende heeft gemotiveerd. Omdat het plan voorziet in een natuurbegraafplaats, is het volgens haar de bedoeling dat men samenkomt in de natuur in plaats van in het ceremoniegebouw.

7.1. In paragraaf 4.3.1 van het inrichtings- en beheerplan is vermeld dat om te kunnen functioneren als een natuurbegraafplaats een ceremoniegebouw op de gronden van het plangebied nodig is van waaruit uitvaarten kunnen worden georganiseerd en waar informatie over natuurbegraven kan worden versterkt. Hierover heeft de raad in zijn verweerschrift vermeld dat informatiegesprekken niet thuis kunnen plaatsvinden, omdat tijdens zo’n gesprek een locatie voor een natuurgraf wordt gekozen. Uit het verweerschrift blijkt verder dat bij de ceremonie de natuurbeleving voorop staat en dat daarvoor een toepasselijke omgeving nodig is. Gelet hierop ziet de Afdeling in het betoog van Landgoed Het Stroot B.V. geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het belang van het voor handen zijn van het ceremoniegebouw onvoldoende heeft gemotiveerd.

Het betoog faalt.

De afbraak van het ceremoniegebouw

8. De Vereniging en Landgoed Het Stroot B.V. betogen dat ten onrechte niet in het plan is geborgd dat het ceremoniegebouw zal worden afgebroken nadat alle natuurbegrafenissen hebben plaatsgevonden.

8.1. Zoals hiervoor onder 6.2 is gebleken, kan uit paragraaf 2.3.4 van de plantoelichting worden afgeleid dat de raad het in het kader van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht dat het ceremoniegebouw na het plaatsvinden van de laatste natuurbegrafenis wordt afgebroken, omdat het op dat moment zijn functie heeft verloren. Uit artikel 4.4.1, aanhef en onder c, van de planregels kan worden afgeleid dat de laatste natuurbegrafenis heeft plaatsgevonden als 10% van de gronden met de functieaanduiding "begraafplaats" in gebruik zijn voor natuurgraven.

De raad stelt dat gelet op de looptijd van een bestemmingsplan van 10 jaar de afbraak van het ceremoniegebouw uiterlijk binnen één jaar na het plaatsvinden van de laatste natuurbegrafenis is geregeld in de met exploitant NBN Ontwikkeling B.V. gesloten anterieure overeenkomst en dat daaraan een boetebeding is verbonden. Volgens vaste rechtspraak biedt een civielrechtelijke overeenkomst tussen de gemeente en de eigenaar of een exploitant van gronden waarop een voorziening moet worden gerealiseerd echter onvoldoende zekerheid dat de benodigde voorziening ook daadwerkelijk zal worden gerealiseerd (zie bijv. de uitspraken van de Afdeling van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3063, en van 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2517). Voor zover de raad heeft gewezen op de looptijd van een bestemmingsplan van 10 jaar, overweegt de Afdeling het volgende. Op 1 juli 2018 is de wet van 18 april 2018 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Stb. 2018, 138) in werking getreden en hierdoor gold ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan geen actualiseringsplicht en daarmee ook geen bepaalde planperiode meer.

Als de raad de realisering van de genoemde voorziening noodzakelijk acht in het kader van een goede ruimtelijke ordening en het gemeentebestuur het niet zelf in zijn macht heeft de noodzakelijke maatregelen te treffen, zoals hier het geval is, is het daarvoor opnemen van een voorwaardelijke verplichting in de planregels nodig (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3020). In de planregels zal - met een verwijzing naar artikel 4.4.1, aanhef en onder c, van de planregels - op een passende wijze moeten worden geborgd dat het ceremoniegebouw zal worden afgebroken uiterlijk één jaar na het plaatsvinden van de laatste natuurbegrafenis. Dat is hier ten onrechte niet gebeurd. Gelet hierop wordt in het plan niet geregeld wat de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Het besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en is op dit punt in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.

De betogen slagen.

8.2. De Afdeling zal ook op dit punt de zogenoemde bestuurlijke lus toepassen.

Planregeling functie ceremoniegebouw

9. De Vereniging betoogt dat onduidelijk is wat onder het begrip "levenbeschouwelijke doeleinden" in artikel 3.1, onder a, van de planregels moet worden verstaan. Het is volgens de Vereniging de vraag of cursussen en trainingen voor mindfulness en bijbehorende horeca hieronder vallen. Daarnaast vreest Landgoed Het Stroot B.V. dat het gebruik van de niet-zelfstandige horecafunctie ter plaatse van het ceremoniegebouw met de tijd zal uitgroeien tot een zelfstandige horecafunctie.

9.1. Ingevolge artikel 1.33 van de planregels moet onder "natuurbegraafplaats" worden verstaan de gronden binnen een natuur- en/of bosgebied waar lichamen worden begraven en/of urnen worden bewaard en activiteiten van levensbeschouwelijke aard plaatsvinden. Uit artikel 3.1, aanhef en onder a en c, van de planregels volgt dat de gronden met de bestemming "Maatschappelijk - Begraafplaats" onder meer zijn bestemd voor levensbeschouwelijke doeleinden in de vorm van een ceremonieruimte ten behoeve van de natuurbegraafplaats met bijbehorend kantoor en voor niet zelfstandige horeca. In artikel 1.32 van de planregels is beschreven dat "niet zelfstandige horeca" inhoudt horeca die een functionele relatie heeft met de in de bestemmingsomschrijving genoemde hoofdfunctie en uitsluitend ondergeschikt en ondersteunend is aan die hoofdfunctie. Op grond van artikel 3.4.2, aanhef en onder b, c en d, van de planregels wordt tot een strijdig gebruik met de bestemming "Maatschappelijk - begraafplaats" onder meer gerekend het houden van conferenties, de exploitatie van een (horeca)bedrijf en het houden van een evenement dat niet in overeenstemming is met de Algemene Plaatselijke Verordening. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee voldoende duidelijk dat het begrip "levenbeschouwelijke doeleinden" in artikel 3.1, onder a, van de planregels uitsluitend betrekking heeft op activiteiten in de ceremonieruimte ten behoeve van het begraven van lichamen en/of bewaren van urnen en dat de planregels onder meer niet toestaan dat het gebruik van de niet-zelfstandige horecafunctie ter plaatse van de ceremonieruimte zal uitgroeien tot een zelfstandige horecafunctie, hetgeen ter zitting ook uitdrukkelijk door de raad is bevestigd.

De betogen falen.

Natuurbegraven

Grafdichtheid

10. De Vereniging betoogt dat het plan ten onrechte voorziet in een hogere grafdichtheid dan in het door Alterra opgestelde rapport "Terug naar de natuur" uit 2009 (hierna: het Alterra-rapport uit 2009) wordt aanbevolen. Hierdoor wordt geen bijdrage geleverd aan het behoud, het herstel en de duurzame ontwikkeling van het natuurgebied. Voor zover de raad stelt dat het door Alterra opgestelde rapport "Natuurbegraafplaatsen in Nederland" uit 2013 (hierna: het Alterra-rapport uit 2013) moet worden aangemerkt als een herziening van het Alterra-rapport uit 2009, betoogt de Vereniging dat dit rapport slechts een inventarisatie is van bestaande begraafplaatsen.

10.1. De Afdeling stelt vast dat het Alterra-rapport uit 2009 is vervangen door het Alterra-rapport uit 2013. In paragraaf 4.5 van het Alterra-rapport uit 2009 is weliswaar een rekenvoorbeeld gegeven in termen van het aantal graven per hectare, maar uit paragraaf 1.1 van het Alterra-rapport uit 2013 blijkt dat de in het rapport van 2009 genoemde grafdichtheid niet als norm is bedoeld (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1264). Alleen al hierom kan het betoog van de Vereniging dat het plan ten onrechte voorziet in een hogere grafdichtheid dan in het Alterra-rapport uit 2009 wordt aanbevolen niet slagen.

Planregeling natuurgraven

11. Volgens de Stichting en Landgoed Het Stroot B.V. moet een grens worden gesteld aan het aantal natuurgraven dat gebruikt mag worden. Landgoed Het Stroot B.V. stelt dat in het plan weliswaar is geregeld dat 10% van de gronden met de functieaanduiding "begraafplaats" voor de natuurbegraafplaats mogen worden gebruikt, maar dat onduidelijk is hoeveel natuurgraven feitelijk zullen worden gerealiseerd nu het de vraag is hoeveel ruimte een natuurgraf precies inneemt.

De Stichting en de Vereniging betogen verder dat het plan geen waarborgen bevat voor de spreiding van het gemaximeerde aantal graven binnen het plangebied. Volgens de Vereniging is het niet uitgesloten dat het maximaal aantal begravingen per jaar wordt geconcentreerd in één bepaald deel van het plangebied, wat leidt tot verzuring van de gevoelige natuur. In dat kader wijst de Stichting erop dat in het plan moet worden vastgelegd hoeveel natuurgraven per hectare per jaar mogen worden aangelegd, zodat de gemeente voldoende handhavingsmiddelen heeft.

11.1. Uit artikel 4.4.1, aanhef en onder c, van de planregels volgt dat maximaal 10% van de gronden met de functieaanduiding "begraafplaats" voor de realisatie van natuurgraven mogen worden gebruikt. Uit artikel 4.4.4 van de planregels volgt dat ter plaatse van de functieaanduiding "begraafplaats" maximaal 350 graven per jaar mogen worden gerealiseerd. In paragraaf 4.2.3 van de plantoelichting wordt beschreven dat bij het delven van natuurgraven wordt gewerkt volgens het werkprotocol "Natuurbeheer en natuurbegraven op Natuurbegraafplaats Landgoed Christinalust" van 24 november 2017 dat als bijlage 7 bij de plantoelichting is gevoegd (hierna: het Werkprotocol Begraven).

11.2. De raad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat in de planregels een voorwaardelijke verplichting ten aanzien van het Werkprotocol Begraven ten onrechte ontbreekt. De raad stelt in dit verband dat het uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig is dat aan artikel 4.4.1 van de planregels een sub i wordt toegevoegd, waarmee wordt geregeld dat tot een strijdig gebruik van de gronden met de bestemming "Natuur" wordt gerekend het graven van natuurgraven en het houden van een begraafceremonie anders dan conform hetgeen is aangegeven in de paragrafen 2.1.1, 2.1.2 en 2.2 van het Werkprotocol Begraven als opgenomen in Bijlage 4 van deze regels. Het Werkprotocol Begraven zal daarbij als Bijlage 4 bij de planregels moeten worden gevoegd, aldus de raad ter zitting.

Omdat de raad zich nu op een ander standpunt stelt dan bij de vaststelling van het plan, is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid, voor zover een voorwaardelijke verplichting ten aanzien van het Werkprotocol Begraven ontbreekt. Dat is in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.

Het betoog slaagt.

11.3. De Afdeling zal ook op dit punt de zogenoemde bestuurlijke lus toepassen.

11.4. De Afdeling komt, gelet op wat hiervoor is overwogen, nu niet toe aan de beroepsgronden van de Stichting en Landgoed Het Stroot B.V. over het aantal natuurgraven en de spreiding van het gemaximeerde aantal graven binnen het plangebied. De Afdeling zal hier in de einduitspraak een oordeel over geven, voor zover dan nog opportuun.

Natuur

Soortenbescherming

12. Landgoed Het Stroot B.V. betoogt dat beschermde soorten in het plangebied aanwezig zijn, terwijl verstoring daarvan door de planontwikkelingen niet is uitgesloten. Zij wijst erop dat door de te verwachten drukte nieuwe soorten, zoals de das en boommarter, zich niet in het gebied zullen vestigen. Het plan had daarom moeten voorzien in een rustgebied voor beschermde soorten, nu uit ervaring blijkt dat daar de meeste soorten aanwezig zullen zijn. Volgens Landgoed Het Stroot B.V. wordt verder ten onrechte in de natuurtoets ervan uitgegaan dat een verstoring van de verblijfplaatsen niet zal voorkomen, omdat het onzeker is dat men zich gaat houden aan de Gedragscode Natuurbeheer 2016-2021.

Daarnaast betoogt Landgoed Het Stroot B.V. dat de raad zijn conclusies niet heeft kunnen baseren op de natuurtoets. De natuurtoets is volgens haar niet representatief, aangezien deze in opdracht van de initiatiefnemer is opgesteld en mede daardoor een eenzijdig beeld wordt gegeven van de gevolgen van de ontwikkeling waarin het plan voorziet.

12.1. De Afdeling begrijpt het betoog van Landgoed Het Stroot B.V. aldus dat zij aanvoert dat het plan in zoverre in strijd is met de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) en daarom niet uitvoerbaar is.

12.2. Wat betreft de aspecten flora en fauna waarop Landgoed Het Stroot B.V. doelt, is een regeling neergelegd in de Wnb. De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.

12.3. Bij de voorbereiding van het plan heeft Bureau Waardenburg B.V. onderzoek verricht naar de aanwezigheid in het plangebied van beschermde soorten. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de natuurtoets van 18 december 2017 en de aanvullende notitie "Beoordeling habitat heikikker en zandhagedis Christinalust" van 9 oktober 2017 (hierna: aanvulling op de natuurtoets).

In paragraaf 6.3 van de natuurtoets is vermeld dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Door te werken volgens de ecologische werkprotocollen en uitvoering te geven aan de aanbevolen maatregelen in paragraaf 7.1 van de natuurtoets wordt extra zekerheid gegeven dat overtreding van de verbodsbepalingen van de Wnb wordt voorkomen. Uit paragraaf 5.3 van de natuurtoets blijkt dat activiteiten in het kader van het gebruik van de natuurbegraafplaats enkel overdag plaatsvinden, waardoor in de nacht actieve dieren zoals de das en marterachtigen niet worden verstoord. In dit verband is van belang dat uit paragraaf 4.2.3 van de natuurtoets blijkt dat het plangebied als potentieel leefgebied voor onder andere de das en marterachtigen kan worden aangemerkt.

Ten aanzien van de heikikker en de levendbarende hagedis is een aanvulling op de natuurtoets opgesteld. Voor de heikikker kunnen wezenlijke effecten van de geplande werkzaamheden - met name het lokaal ophogen van de gronden van het plangebied en het natuurbegraven zelf - worden uitgesloten. Hooguit worden er incidentele en tijdelijke interventies verwacht tussen de genoemde activiteiten en individuele zwervende heikikkers op gronden buiten het plangebied, zijnde het Zwarte Ven. Tijdens deze interventies kunnen de eventueel aangetroffen heikikkers worden ontzien. Geconcludeerd wordt dat er geen ontheffing op grond van de Wnb voor de heikikker hoeft te worden aangevraagd.

Over de levendbarende hagedis wordt in de aanvulling op de natuurtoets aangegeven dat het nodig kan zijn om te werken volgens een gedragscode als mocht blijken dat de gronden van het plangebied ten zuiden van het Zwarte Ven behoren tot actueel en permanent leefgebied van deze soort. Mocht dat het geval zijn en als wordt gewerkt volgens een gedragscode, dan is een ontheffing op grond van de Wnb voor de levendbarende hagedis niet aan de orde.

12.4. De Afdeling ziet in wat Landgoed Het Stroot B.V. heeft aangevoerd geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen en conclusies van de natuurtoets en de aanvulling op de natuurtoets. Landgoed Het Stroot B.V. heeft niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld door documentatie of beeldmateriaal van de voorkomende diersoorten over te leggen, dat de conclusies in de onderzoeken die aan het besluit ten grondslag liggen, onjuist zijn. Gelet op de uitkomst van het ecologisch onderzoek heeft de raad zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Daarbij is ook van belang dat bij de uitvoering van de werkzaamheden de zorgplicht uit artikel 1.11 van de Wnb geldt. Uit die zorgplicht volgt dat de werkzaamheden moeten worden uitgevoerd zonder dat schade aan de natuur wordt toegebracht of dat de schade zo veel mogelijk moet worden beperkt of ongedaan moet worden gemaakt.

Het betoog faalt.

Migratie van soorten

13. De Vereniging voert aan dat het plan voorziet in de mogelijkheid om een terreinafscheiding tot 2 m hoogte rondom de gronden van het plangebied of op enige afstand van de terreingrens aan te brengen. Uit paragraaf 4.1.4 van het Alterra-rapport uit 2013 blijkt daarentegen dat zo’n afscheiding leidt tot een beperking van het leefgebied van een deel van de in het gebied voorkomende soorten en door zo’n barrière wordt ook de migratie van soorten van zuid Twente naar noord Twente belemmerd. Bovendien is de term "terreinafscheiding" ten onrechte niet in de planregels gedefinieerd.

13.1. Aan het merendeel van de gronden van het plangebied is de bestemming "Natuur" toegekend. In artikel 4.2.3 van de planregels zijn de bouwregels voor overige, niet eerder genoemde bouwwerken vastgelegd. Hieruit volgt dat - anders dan de Vereniging betoogt - terreinafscheidingen ten hoogste 1 m mogen bedragen. Weliswaar is het begrip "terreinafscheiding" niet in de planregels gedefinieerd, maar naar het oordeel van de Afdeling is het begrip op zichzelf reeds voldoende duidelijk.

Verder staat vast dat in paragraaf 3.5 van het inrichtings- en beheerplan is opgenomen dat natuurlijke verbindingen in het landschap voor heide- en bosgebonden soorten en natte elementen moeten worden gecreëerd. Uit artikel 3.4.1, aanhef en onder a, in combinatie met artikel 3.1 van de planregels blijkt dat het gebruik van de bouwwerken ten behoeve van de voor "Maatschappelijk - Begraafplaats" aangewezen gronden uitsluitend is toegestaan als de gronden met de bestemmingen "Natuur" en "Water" zijn ingericht en in stand worden gehouden overeenkomstig het inrichtings- en beheerplan.

Gelet op de omstandigheid dat terreinafscheidingen ten hoogste 1 m mogen bedragen en natuurlijke verbindingen in het landschap voor heide- en bosgebonden soorten en natte elementen moeten worden gecreëerd, is de Afdeling van oordeel dat het plan niet voorziet in de mogelijkheid om een terreinafscheiding van 2 m hoogte rondom de gronden van het plangebied of op enige afstand van de terreingrens op te richten.

Het betoog mist feitelijke grondslag.

Bomen

14. De Vereniging stelt dat het plan geen waarborgen biedt ten aanzien van de bomen die behouden dienen te blijven. Daartoe betoogt zij dat de in het plan genoemde te behouden bomen verloren zullen gaan door de verkapping, afgraving en ophoging van de gronden van het plangebied. Ter onderbouwing wijst de vereniging op de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3015.

Daarnaast vreest de Stichting dat bij het geschikt maken van de gronden voor de natuurbegraafplaats de te kappen bomen feitelijk gerooid zullen worden, waarbij humus verloren zal gaan. In dit verband wijst de Stichting erop dat de praktijk van NBN Ontwikkeling B.V. is om bomen te rooien, zoals zij bij de aanleg van natuurbegraafplaats De Maashorst te Schaijk heeft gedaan.

14.1. Aan het merendeel van de gronden van het plangebied is de bestemming "Natuur" toegekend. Ingevolge de artikelen 4.1 en 4.1.1. van de planregels zijn deze gronden onder meer bestemd voor de bescherming, instandhouding en verbetering van de landschappelijke, cultuurhistorische, geomorfologische, ecologische en natuurlijke waarden.

14.2. Uit artikel 4.5.1, onder a, onderdeel 1, van de planregels volgt dat het verboden is om zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende omgevingsvergunning bepaalde werken en werkzaamheden uit te voeren op de gronden met de bestemming "Natuur", waaronder het rooien en verwijderen/afgraven van bosbodem en houtwallen, houtgewas, natuur- en landschapselementen c.q. het rooien van singels. Uit artikel 4.5.1, onder c, van de planregels volgt dat de onder a bedoelde verboden niet van toepassing zijn op werken en werkzaamheden die betrekking hebben op onderhoud, beheer en ontwikkeling van het natuurgebied en de natuurbegraafplaats Christinalust, welke in overeenstemming zijn met het inrichtings- en beheerplan. In paragraaf 4.2.3 van het inrichtings- en beheerplan is beschreven dat bij de bosomvorming de markante en waardevolle bomen gespaard blijven en in de nieuwe inrichting van het terrein waardevolle structuurelementen vormen. In paragraaf 4.3.4 van het inrichtings- en beheerplan staat dat bij de aanleg van de padenstructuur geen waardevolle bomen verwijderd worden.

Naar het oordeel van de Afdeling zijn in het plan onvoldoende waarborgen opgenomen om te verzekeren dat bij het onderhoud, het beheer en de ontwikkeling van het natuurgebied en de natuurbegraafplaats geen afbreuk zal worden gedaan aan de doelstelling van de raad om de waardevolle en markante bomen te behouden. In het inrichtings- en beheerplan is bijvoorbeeld niet aangegeven wanneer een boom kan worden aangemerkt als markant en waardevol, in de planregels is bijvoorbeeld niet de verplichting neergelegd dat vooraf een toetsing door een ecoloog moet plaatsvinden, en als bijlage bij de plantoelichting is bijvoorbeeld geen bomenkaart gevoegd. Het voorgaande klemt te meer, nu uit paragraaf 4.3.2 van de plantoelichting kan worden afgeleid dat in de Algemene Plaatselijke Verordening de waardevolle en markante bomen die in het plangebied voorkomen niet zijn beschermd.

Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan op dit punt in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb niet berust op een deugdelijke motivering, voor zover het betreft de gronden waaraan de bestemming "Natuur" is toegekend.

De betogen slagen.

14.3. Daarnaast volgt uit artikel 4.5.1, onder a, onderdeel 1, en onder d, van de planregels dat het rooien en verwijderen/afgraven van bosbodem en houtwallen, houtgewas, natuur- en landschapselementen c.q. het rooien van singels op de gronden met de bestemming "Natuur" ten behoeve van het graven van natuurgraven zonder omgevingsvergunning zijn toegestaan, indien en voor zover het graven plaatsvindt op gronden gelegen binnen de functieaanduiding "begraafplaats". De raad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat in de planregels een voorwaardelijke verplichting ten aanzien van het graven van natuurgraven ten onrechte ontbreekt. De raad stelt in dit verband dat het uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig is dat aan artikel 4.5.1, onder d, van de planregels wordt toegevoegd "conform de paragrafen 2.1.1 en 2.1.2 van het Werkprotocol Begraven als opgenomen in Bijlage 4 van deze regels". Het Werkprotocol Begraven zal als Bijlage 4 bij de planregels moeten worden gevoegd, aldus de raad ter zitting.

Omdat de raad zich nu op een ander standpunt stelt dan bij de vaststelling van het plan, is het bestreden besluit niet zorgvuldig voorbereid, voor zover het betreft artikel 4.5.1, onder d, van de planregels. Dat is in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.

Het betoog slaagt.

14.4. De Afdeling zal ook op deze punten de zogenoemde bestuurlijke lus toepassen.

Water

Verontreiniging grondwater

15. De Vereniging betoogt dat als gevolg van het aanleggen van de natuurgraven de kritische depositiewaarde zal worden overschreden, waardoor het grondwater zal verontreinigen. Zij voert, onder verwijzing naar p. 42 van het Alterra-rapport uit 2009, aan dat de wortelstelsels van de bomen en beplanting via capillaire werking in aanraking zullen komen met het verontreinigde grondwater.

15.1. De Afdeling stelt vast dat de bescherming van het grondwater tegen verontreiniging door lijken is geregeld in de Wet op de lijkbezorging en het Besluit op de lijkbezorging. Uit artikel 5, leden 2 en 4, van het Besluit op de lijkbezorging volgt dat er minimaal 65 cm grond boven op een kist moet worden aangebracht en dat de kist zich 30 cm boven de gemiddelde hoogste grondwaterstand moet bevinden. Uit paragraaf 5.2.7 van de plantoelichting blijkt dat een kist gemiddeld 50 cm hoog is. Dit betekent dat het maaiveld 145 cm boven de gemiddeld hoogste grondwaterstand (hierna: GHG) moet liggen.

15.2. Bij de voorbereiding van het plan heeft Landslide milieu-adviesbureau onderzoek verricht naar onder meer de GHG in het plangebied. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Natuurbegraafplaats Christinalust in Enschede" van 17 juni 2017 (hierna: het geohydrologisch onderzoek). In dit onderzoek is beschreven dat om aan de maat van 145 cm boven de GHG te voldoen bepaalde delen van het plangebied moeten worden opgehoogd. Deze ophoging wordt gecombineerd met omvorming van bos naar meer open gebied en nieuwe aanplanting.

De Afdeling ziet in wat de Vereniging heeft aangevoerd geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen en conclusies van het geohydrologisch onderzoek. Voor zover de Vereniging wijst op het Alterra-rapport uit 2009, ziet de Afdeling de conclusie uit het geohydrologisch onderzoek in zoverre niet bestreden, nu in paragraaf 4.4.2 van dit rapport staat dat de kans op een noemenswaardig of significant negatief effect op flora en vegetatie volgens de regelgeving over begraving als vrijwel verwaarloosbaar mag worden beschouwd.

15.3. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Vereniging niet aannemelijk gemaakt, bijvoorbeeld door een tegenrapport over te leggen, dat de Wet op de lijkbezorging en de daarop gebaseerde regelgeving na ophoging van de gronden niet kan worden nageleefd. Gelet hierop staat de uitvoerbaarheid van het plan in zoverre niet ter discussie.

Het betoog faalt.

Het Zwarte Ven

16. Landgoed Het Stroot B.V. betoogt dat het plan negatieve hydrologische gevolgen zal hebben voor het aangrenzende natuurgebied het Zwarte Ven. Zij vreest dat door het verontreinigde grondwater het Zwarte Ven als laagste punt in de omgeving zal worden aangetast. Daar komt bij dat voor de aanleg van de natuurbegraafplaats een aantal sloten moet worden verondiept, terwijl het Zwarte Ven behoefte heeft aan het verhogen van het waterpeil.

16.1. Bij de voorbereiding van het plan heeft Landslide milieu-adviesbureau onder meer onderzoek verricht naar de gevolgen van de natuurbegraafplaats voor grond- en oppervlaktewaterpeilen buiten het plangebied, waarbij specifiek gekeken is naar "Het Zwarte Ven". De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de aanvullende notitie "Aanvullende analyse potentiële hydrologische omgevingseffecten natuurbegraafplaats Landgoed Christinalust (Enschede)" van 24 april 2018 (hierna: aanvulling op het geohydrologisch onderzoek).

In de aanvulling op het geohydrologisch onderzoek wordt geconcludeerd dat op basis van het gesommeerde effect van het gehele maatregelenpakket uit het inrichtings- en beheerplan het zeer onwaarschijnlijk is dat zich hydrologische effecten voordoen die reiken tot buiten de begrenzing van het plangebied. De hydrologische situatie ter plaatse van "Het Zwarte Ven" wordt met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet merkbaar beïnvloed door de voorgenomen ontwikkelingen ter plaatse van de gronden van het plangebied, zo staat in de aanvulling op het geohydrologisch onderzoek.

De Afdeling ziet in wat Landgoed Het Stroot B.V. heeft aangevoerd geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid en volledigheid van de bevindingen en conclusies van de aanvulling op het geohydrologisch onderzoek. Gelet op de uitkomst van dit onderzoek heeft de raad zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen negatieve hydrologische gevolgen zal hebben voor "Het Zwarte Ven".

Het betoog faalt.

Twekkelerbeek

17. De Stichting stelt dat met het waterschap overleg wordt gevoerd om de hermeandering van de Twekkelerbeek mogelijk te maken, terwijl de zijden van deze beek niet gevrijwaard zijn van ophogingsmaatregelen. In het bijzonder wijst de Stichting op de oostelijke zijde van het plangebied.

17.1. De Afdeling overweegt dat volgens de kaart op pagina 16 van het inrichtings- en beheerplan weliswaar ophogingsmaatregelen zijn voorzien ter plaatse van verschillende gronden in de omgeving van de Twekkelerbeek, maar dat hierdoor niet de hermeandering van de Twekkelerbeek onmogelijk wordt gemaakt. Daartoe overweegt de Afdeling dat op de westelijke zijde van het plangebied ruimte aanwezig is voor de hermeandering van de Twekkelerbeek, nu geen ophogingsmaatregelen zijn voorzien in de omgeving van de beek. Ter zitting is gebleken dat ook op het graslandperceel ten zuidoosten van de gronden van het plangebied ruimte aanwezig is voor de hermeandering van de Twekkelerbeek.

Het betoog faalt.

Bodem

Aantasting oude bosbodem

18. De Stichting betoogt dat uit de door haar overgelegde kaarten blijkt dat op de zuidoostelijke zijde van het plangebied een oude bosbodem aanwezig is, terwijl in het door Praedium opgestelde inrichtings- en beheerplan ten onrechte hiervan geen melding wordt gemaakt. Ook voert de Stichting aan dat het plan voorziet in de mogelijkheid om de oude bosbodem op te hogen en ter plaatse natuurbegraven mogelijk te maken, waardoor de kwetsbare bosbodem onherstelbaar wordt beschadigd. In dit verband wijst de Stichting erop dat uit de door B-Ware opgestelde oplegnotitie "Natuurbegraven in Gelderland. Verkennend onderzoek naar effecten op water, bodem en natuur" van 2 november 2017 (hierna: de oplegnotitie), blijkt dat een oude bosbodem ongeschikt is voor natuurgraven. De provincie Overijssel had echter niet de beschikking over de oplegnotitie toen zij het plan beoordeelde.

18.1. Uit paragraaf 2.1 van de natuurtoets volgt dat het landschap geologisch wordt gekenmerkt door dekzandruggen en ondiepe beekdalen met podzolgronden en beekeerdgronden. In paragraaf 4 van het geohydrologisch onderzoek staat dat de bodem overwegend uit (fijn) zand bestaat en dat plaatselijk sterk zandige leemlagen voorkomen. Dit wordt in paragraaf 2.1 van het inrichtings- en beheerplan bevestigd. In paragraaf 6 van het geohydrologisch onderzoek wordt voorts geconcludeerd dat de bodemopbouw geohydrologisch beschouwd geschikt is voor natuurgraven. De Stichting heeft geen concrete gegevens ingebracht tegen deze onderzoeken, zodat de raad zich daarop mocht baseren.

Voor zover de Stichting wijst op de oplegnotitie, overweegt de Afdeling het volgende. Uit de oplegnotitie volgt dat de hersteltijd van niet vergraven bodems en dan met name oude bosgroeiplaatsen mogelijk veel langer zal zijn, zodat wordt geadviseerd om deze plaatsen te ontzien. De bodem van het plangebied bestaat daarentegen overwegend uit (fijn) zand. Van de aanwezigheid van oude bosbodems binnen het plangebied is geen sprake. Daar komt bij dat de raad in zijn verweerschrift erop heeft gewezen dat de provincie Overijssel de binnen het grondgebied van de provincie aanwezige oude bossen in kaart heeft gebracht en dat landgoed Christinalust volgens de kaart in het Geoportaal hiervan geen deel uitmaakt.

De Afdeling ziet in het betoog van de Stichting geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van het plan voor de bodem van het plangebied.

Het betoog faalt.

Het ophogen van de bodem

19. De Stichting vreest dat voor de ophoging grond zal worden gebruikt die niet geschikt is voor een natuurbegraafplaats, zoals bij natuurbegraafplaats De Maashorst te Schaijk is gebeurd.

19.1. De Afdeling stelt voorop dat aan het merendeel van de gronden van het plangebied de bestemming "Natuur" is toegekend en dat in artikel 3.4.1, aanhef en onder a, van de planregels de voorwaardelijke verplichting is neergelegd dat het gebruik van de bouwwerken ten behoeve van de functie als bedoeld in artikel 3.1 van de planregels uitsluitend is toegestaan zolang de gronden ter plaatse van de bestemmingen "Natuur" en "Water" zijn ingericht en in stand worden gehouden overeenkomstig het inrichtings- en beheerplan. In paragraaf 4.3.5 van het inrichtings- en beheerplan is vastgelegd dat het ophogen van de delen die op de kaart op p. 16 zijn aangewezen zoveel mogelijk met gebiedseigen materiaal gebeurt, zoals de grond die vrijkomt bij het aanleggen van de poelen, en dat wordt uitgegaan van de natuurlijke morfologie van de bodem. Bij het ophogen wordt gebruik gemaakt van schraal zand, waarmee een natuurlijke uitgangsituatie wordt nagebootst waarop zich een wintereiken-beukenbos of een droge heidevegetatie kan gaan ontwikkelen. Bij een onvoldoende vegetatieontwikkeling wordt extra heideplagsel uit nabij gelegen natuurgebieden en/of compost opgebracht. Gelet hierop is de vrees van de Stichting dat bij het ophogen van de gronden van het plangebied grond zal worden gebruikt die niet geschikt is voor een natuurbegraafplaats ongegrond.

Het betoog faalt.

Alternatieven en belangenafweging

20. De Afdeling komt, gelet op al wat hiervoor is overwogen, nu niet toe aan de beroepsgrond van Landgoed Het Stroot B.V. dat bij de planvaststelling onvoldoende aandacht is besteed aan een alternatieve invulling van het plangebied en de beroepsgronden van Landgoed Het Stroot B.V. en de Stichting dat er geen evenwichtige belangenafweging ten grondslag ligt aan het plan. De Afdeling zal hier in de einduitspraak een oordeel over geven.

Herhalen en inlassen zienswijze

21. Voor zover de Stichting voor het overige verzoekt de inhoud van haar zienswijze als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de zienswijzennota is ingegaan op die zienswijze. De Stichting heeft in haar beroepschrift en ter zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de zienswijze onjuist of onvolledig zou zijn.

Het betoog faalt.

Conclusie

22. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak alsnog:

- met inachtneming van wat is overwogen onder 5.4.2, toereikend te motiveren waarom de door het plan mogelijk gemaakte padenstructuur en ophoging niet zullen leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden, of van de samenhang tussen die gebieden, als bedoeld in artikel 2.7.3, vierde lid, van de Omgevingsverordening, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen;

- met inachtneming van wat is overwogen onder 6.23, toereikend te motiveren waarom aan het uitgangspunt uit paragraaf 3 van de Gids Buitenkans 2014 is voldaan dat de toevoeging van het aan de orde zijnde ceremoniegebouw en de aan de orde zijnde parkeerplaatsen in evenwicht zijn met het publieke belang dat bestaat uit investeringen in de ruimtelijke kwaliteit, dan wel een gewijzigd of nieuw besluit te nemen;

- met inachtneming van wat is overwogen onder 8.1, in de planregels te borgen dat het ceremoniegebouw zal worden afgebroken uiterlijk één jaar na het plaatsvinden van de laatste natuurbegrafenis;

- met inachtneming van wat is overwogen onder 11.2, een voorwaardelijke verplichting in de planregels op te nemen waarmee wordt geregeld dat tot een strijdig gebruik van de gronden met de bestemming "Natuur" wordt gerekend het graven van natuurgraven en het houden van een begraafceremonie anders dan conform hetgeen is aangegeven in de paragrafen 2.1.1, 2.1.2 en 2.2 van het Werkprotocol Begraven;

- met inachtneming van wat is overwogen onder 14.2, in het plan te borgen dat bij het onderhoud, het beheer en de ontwikkeling van het natuurgebied en de natuurbegraafplaats geen afbreuk zal worden gedaan aan de doelstelling om de waardevolle en markante bomen te behouden;

- met inachtneming van wat is overwogen onder 14.3, een voorwaardelijke verplichting in artikel 4.5.1, onder d, van de planregels op te nemen ten aanzien van het graven van natuurgraven.

De raad dient de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.

Samenvatting

23. Deze uitspraak is een tussenuitspraak, wat inhoudt dat pas in een volgende uitspraak - de einduitspraak - definitief op de beroepen zal worden beslist. Over de volgende beroepsgronden zal, voor zover nog opportuun en in het licht van het daarover door de raad te nemen herstelbesluit en de gewijzigde motivering, in de einduitspraak definitief worden geoordeeld:

- de beroepsgronden over het afwijken van het beschermingsregime van artikel 2.7.3 van de Omgevingsverordening (onder 5.5);

- de overige beroepsgronden over de Gids Buitenkans 2014 (onder 6.5);

- de beroepsgronden over het aantal natuurgraven en de spreiding van het gemaximeerde aantal graven binnen het plangebied (onder 11.4);

- de beroepsgronden over een alternatieve invulling van het plangebied en de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het plan (onder 20).

Proceskosten en griffierecht

24. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

draagt de raad van de gemeente Enschede op:

- om binnen 26 weken na de verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat is overwogen onder 22, de daar omschreven gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Enschede van 17 december 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Noordwest - Christinalust" te herstellen, en

- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.

Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.

w.g. Van Ettekoven

voorzitter

w.g. Plambeck

griffier

Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021

159-926.

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 3:2

Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

Artikel 3:46

Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.

Artikel 4:84

Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Artikel 8:51d

Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing.

Besluit op de lijkbezorging

Artikel 5

[…]

2. Boven de kist of het omhulsel bevindt zich een laag grond van ten minste vijfenzestig centimeter.

[…]

4. De graven bevinden zich ten minste dertig centimeter boven het niveau van de gemiddeld hoogste grondwaterstand.

[…].

Omgevingsverordening Overijssel 2017

Artikel 2.1.6

Lid 1

Bestemmingsplannen voor de Groene Omgeving kunnen - met in achtneming van het bepaalde in artikel 2.1.3 en artikel 2.1.4 en het bepaalde in artikel 2.1.5 - voorzien in nieuwvestiging en grootschalige uitbreidingen van bestaande functies in de Groene Omgeving, uitsluitend indien hier sociaal-economische en/of maatschappelijke redenen voor zijn én er is aangetoond dat het verlies aan ecologische en/of landschappelijke waarden in voldoende mate wordt gecompenseerd door investeringen ter versterking van ruimtelijke kwaliteit in de omgeving.

[…].

Artikel 2.7.1

In deze verordening wordt verstaan onder:

[…]

b. Natuurnetwerk Nederland (NNN voorheen EHS): samenhangend netwerk van natuurgebieden met bestaande en potentiële natuurwaarden van (inter)nationaal belang met als doel het veiligstellen van ecosystemen met de daarbij behorende soorten, begrensd overeenkomstig artikel 2.7.2;

[…].

Artikel 2.7.2

Lid 1

Het werkingsgebied van titel 2.7 wordt begrensd door de geometrische plaatsbepaling van het NNN (voorheen EHS) op de digitale kaart ‘NNN (voorheen EHS)' horende bij deze verordening.

[…].

Artikel 2.7.3

[...]

Lid 4

Bestemmingsplannen die betrekking hebben op gebieden die op de kaart als bedoeld in artikel 2.7.2 zijn aangeduid als NNN (voorheen EHS) wijzen geen bestemmingen aan of stellen geen regels die activiteiten mogelijk maken die leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden, of van de samenhang tussen die gebieden.

Artikel 2.7.4

Lid 1

De gemeenteraad is bevoegd om bij de vaststelling van een bestemmingsplan voor een relatief grootschalige ingreep of een combinatie van ingrepen binnen het NNN (voorheen EHS) af te wijken van het beschermingsregime zoals vastgelegd in artikel 2.7.3 mits is aangetoond en verzekerd dat:

a. er sprake is van dwingende redenen van groot openbaar belang,

b. er geen reële alternatieven zijn,

c. voor zover de negatieve effecten ten gevolge van de beoogde activiteit niet kunnen worden voorkomen, deze zo beperkt mogelijk worden gehouden,

d. overblijvende optredende schade of negatieve effecten op een toereikende maar tenminste op een gelijkwaardige wijze worden gecompenseerd. Het besluit hiertoe dient tegelijk genomen te worden met het besluit tot wijziging van de bestemming of de regels ter zake het gebruik van de grond.

Lid 2

Voor de onderbouwing van het bepaalde in lid 1 sub c en d wordt een compensatieplan vastgesteld.

Lid 3

De gemeenteraad is bevoegd om bij vaststelling van een bestemmingsplan voor een combinatie van ruimtelijke ontwikkelingen binnen de NNN (voorheen EHS) door toepassing van de saldobenadering af te wijken van het beschermingsregime zoals vastgelegd in artikel 2.7.3.

Lid 4

De toelichting op het bestemmingsplan, als bedoeld in het derde lid, bevat een (samenhangende) gebiedsvisie waarop de saldobenadering toegepast wordt en beschrijft in ieder geval:

a. de omvang van het gebied waarop de gebiedsvisie betrekking heeft;

b. de doelen van de gebiedsvisie, in het bijzonder wat betreft de verbetering van de kwaliteit en kwantiteit van het Natuurnetwerk Nederland (voorheen Ecologische Hoofdstructuur) waardoor een beter functionerend natuurnetwerk ontstaat;

c. op welke wijze het verlies van ecologische waarden en kenmerkend. én areaal wordt gecompenseerd;

d. op welke wijze de uitvoering van de gebiedsvisie is verzekerd.

[…].

Planregels bij het bestemmingsplan "Buitengebied Noordwest - Christinalust"

Artikel 1.32

horeca die een functionele relatie heeft met de in de bestemmingsomschrijving genoemde hoofdfunctie en uitsluitend ondergeschikt en ondersteunend is aan die hoofdfunctie.

Artikel 1.33

gronden binnen een natuur- en/of bosgebied, waar lichamen worden begraven en/of urnen worden bewaard en activiteiten van levensbeschouwelijke aard plaatsvinden. Er wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van onbehandelde en/of onbewerkte natuurlijke materialen. Grafmonumenten zoals grafstenen, zerken of grafbeplanting zijn niet toegestaan, enkel een gedenkteken van vergankelijk natuurlijk materiaal.

Artikel 3.1

De voor "Maatschappelijk - Begraafplaats" aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. levenbeschouwelijke doeleinden in de vorm van een ceremonieruimte ten behoeve van de natuurbegraafplaats met bijbehorend kantoor:

b. een informatie- en ontvangstruimte met bijbehorende ondergeschikte detailhandel;

c. niet zelfstandige horeca;

d. inpandige opslag ten behoeve van levenbeschouwelijke doeleinden;

e. bouwwerken

f. tuinen,erven en verhardingen

g. paden en wegen

h. water en waterhuishoudkundige voorzieningen

een en ander met bijbehorende voorzieningen waaronder informatieborden, banken e.d.

Artikel 3.2.1

Op de voor "Maatschappelijk - Begraafplaats" aangewezen gronden mogen uitsluitend gebouwen en bouwwerken in overeenstemming met het bepaalde in lid 3.1 worden gebouwd.

Artikel 3.2.2

Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen:

[…]

c. de bouwhoogte bedraagt niet meer dan 8 m;

d. het bebouwde oppervlakte bedraagt niet meer dan 550 m².

Artikel 3.4.1

Het gebruik van de bouwwerken ten behoeve van de functie als bedoeld in lid 3.1 is uitsluitend toegestaan zolang:

a. de gronden ter plaatse van het bestemmingsvlak met de bestemmingen 'natuur' en 'water' zijn ingericht en in stand worden gehouden overeenkomstig de in bijlage 1 (Inrichtings- en beheerplan, juni 2017) van de Bijlagen bij de regels voorgeschreven inrichting en beheer;

[…].

Artikel 3.4.2

Tot een gebruik strijdig met deze bestemming wordt in ieder geval gerekend:

[…]

b. het houden van conferenties;

c. de exploitatie van een winkel,(horeca)bedrijf of seksinrichting;

d. het houden van een evenement, behalve meldingsplichtige evenementen die voldoen aan de eisen van de Algemene Plaatselijke Verordening.

Artikel 4.1

De voor Natuur aangewezen gronden zijn bestemd voor:

Artikel 4.1.1

a. de bescherming, instandhouding en verbetering van de landschappelijke, cultuurhistorische, geomorfologische, ecologische en natuurlijke waarden;

n. vijvers, waterpartijen, sloten, beken en daarmee gelijk te stellen waterlopen en andere voorzieningen ten behoeve van de waterhuishouding, waaronder begrepen voorzieningen ten behoeve van het vasthouden en bergen van water.

c. paden;

d. extensieve (dag)recreatie is toegestaan, voorzover de onder a genoemde waarden hierdoor niet onevenredig worden geschaad.

een en ander met bijbehorende voorzieningen waaronder informatieborden, banken e.d.

Artikel 4.1.2

a. Ter plaatse van de aanduiding 'begraafplaats' zijn de gronden tevens bestemd voor een natuurbegraafplaats;

[…].

Artikel 4.2.2

[…]

b. In afwijking van het bepaalde onder a van dit lid mag op gronden die middels de functieaanduiding 'specifieke vorm van groen-beheergebouw' tevens zijn bestemd voor een beheergebouw, een beheergebouw aanwezig zijn waarvan de oppervlakte niet groter mag zijn dan de functieaanduiding, de goothoogte maximaal 3,5 meter en de bouwhoogte maximaal 6 meter mag bedragen.

[…].

Artikel 4.4.1

Tot een gebruik strijdig met deze bestemming wordt in ieder geval gerekend:

[…]

c. het gebruik van gronden ter plaatse van de aanduiding 'begraafplaats' voor het realiseren van natuurgraven met een gezamelijke oppervlakte van meer dan 10 % van de gronden binnen de desbetreffende aanduiding;

[…].

Artikel 4.4.2

Ter plaatse van de aanduidingen 'parkeerterrein' dient te worden voorzien in minimaal 60 parkeerplaatsen te behoeve van de natuurbegraafplaats en mag in halfverharding worden uitgevoerd conform het Inrichtings- en beheerplan zoals is opgenomen in bijlage 1 behorende bij deze regels.

Artikel 4.4.4

Ter plaatse van de aanduiding 'begraafplaats' mogen maximaal 350 graven per jaar gerealiseerd worden.

Artikel 4.5.1

a. Het is verboden om zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:

1. het rooien en verwijderen/afgraven van bosbodem en houtwallen, houtgewas, natuur- en landschapselementen c.q. het rooien van singels;

2. het ontginnen, bodemverlagen, afgraven, ophogen en egaliseren van gronden;

[…]

4. het aanleggen of halfverharden van wegen, paden, banen of parkeergelegenheid en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen met een oppervlakte van meer dan 50 m2;

[…]

c. de onder a bedoelde verboden zijn ook niet van toepassing op werken en werkzaamheden die betrekking hebben op onderhoud, beheer en ontwikkeling van het natuurgebied en de natuurbegraafplaats Christinalust, welke in overeenstemming zijn het 'Inrichtings- en beheerplan natuurbegraafplaats Christinalust' als opgenomen in Bijlage 1 van deze regels;

d. de onder a bedoelde verboden zijn ook niet van toepassing op werken en werkzaamheden in de vorm van van het graven van natuurgraven indien en voor zover het graven plaatsvindt op gronden gelegen binnen de aanduiding begraafplaats;

[…]."

Artikel 5.1

De voor "Water" aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. waterhuishouding;

b. waterbeheer en waterberging;

c. bescherming van landschaps- en natuurwaarden

d. bij deze doeleinden behorende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, andere werken en voorzieningen, zoals bruggen, dammen en/of duikers, oeverbeschoeiingen, aanlegsteigers, (openbare) nutsvoorzieningen en groenvoorzieningen.

Planregels bij het bestemmingsplan "Buitengebied Noordwest"

Artikel 1.32

Ondergeschikt medegebruik van grond, gericht op ontspanning, waarvoor weinig voorzieningen nodig zijn en waaraan weinig mensen tegelijkertijd en op dezelfde plek deelnemen, zoals fietsen en wandelen.

Artikel 4.1.1

De voor Agrarisch met waarden - Agrarische functie met ecologische waarden aangewezen gronden zijn bestemd voor het weiden van vee en de exploitatie van een grondgebonden agrarisch bedrijf, alsmede voor de bescherming, instandhouding en verbetering van de landschappelijke, geomorfologische, natuurlijke en cultuurhistorische waarden, zoals opgenomen in de koesteransichten die zijn opgesteld voor de verschillende landschapstypen en als bijlage 3 onderdeel uitmaken van deze regels, met daaraan ondergeschikt:

[…]

c. extensieve recreatie,

[…].

Artikel 4.6

a. Het is verboden om zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:

[…]

2. het ontginnen, bodemverlagen, afgraven, ophogen en egaliseren van gronden;

[…]

4. het aanleggen of verharden van wegen, paden, banen of parkeergelegenheid en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen, buiten een bouwvlak en met een oppervlakte van meer dan 50 m2;

[…]

c. De omgevingsvergunning wordt geweigerd, indien door de uitvoering van de aldaar genoemde werken of werkzaamheden, danwel door de daarvan direct of indirect te verwachten gevolgen de aanwezige landschappelijke, geomorfologische, natuurlijke en cultuurhistorische waarden in onevenredige mate worden of kunnen worden aangetast.

Artikel 13.1.1

De voor Bos aangewezen gronden zijn bestemd voor de houtproductie en voor de bescherming, instandhouding en verbetering van de landschappelijke, cultuurhistorische, geomorfologische en natuurlijke waarden, met daaraan ondergeschikt:

a. extensieve recreatie,

b. (openbare) nutsvoorzieningen,

c. infrastructurele voorzieningen zoals faunapassages (hoogspanningsverbindingen en hoge druk aardgastransportleidingen uitgezonderd),

d. de winning van zout, voor zover daarvoor een concessie is gegeven

e. sloten, beken en daarmee gelijk te stellen waterlopen en andere waterhuishoudkundige voorzieningen.

Artikel 13.2.1

a. Op de voor 'Bos' aangewezen gronden mag uitsluitend worden gebouwd voor zover dit in overeenstemming is met het bepaalde in lid 13.1 binnen de begrenzing van een functieaanduiding.

[…].

Artikel 13.5

a. Het is verboden om zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:

[…]

2. het ontginnen, bodemverlagen, afgraven, ophogen en egaliseren van gronden

[…]

4. het aanleggen of verharden van wegen, paden, banen of parkeergelegenheid en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen, met een oppervlakte van meer dan 50 m2;

[…].

Artikel 24.1.1

De voor Natuur aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. de bescherming, instandhouding en verbetering van de landschappelijke, cultuurhistorische, geomorfologische en natuurlijke waarden;

[…].

Artikel 24.2.2

[…]

d. In afwijking van het bepaalde onder a van dit lid mag op gronden die middels de functieaanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - schuur' tevens zijn bestemd voor de instandhouding van een schuur, een schuur aanwezig zijn waarvan de oppervlakte niet groter mag zijn dan de functieaanduiding, de goothoogte maximaal 3,5 meter en de bouwhoogte maximaal 6 meter mag bedragen. De schuur mag niet worden verplaatst.

[…].

Artikel 24.5

a. Het is verboden om zonder of in afwijking van een door burgemeester en wethouders verleende omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:

[…]

2. het ontginnen, bodemverlagen, afgraven, ophogen en egaliseren van gronden

[…]

4. het aanleggen of verharden van wegen, paden, banen of parkeergelegenheid en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen met een oppervlakte van meer dan 50 m2;

[…].

Artikel 35.1.1

De voor Water aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. waterhuishouding;

[…].

Wet natuurbescherming

Artikel 1.11

1. Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor Natura 2000-gebieden, bijzondere nationale natuurgebieden en voor in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving.

2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in elk geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied, een bijzonder nationaal natuurgebied of voor in het wild levende dieren en planten:

a. dergelijke handelingen achterwege laat, dan wel,

b. indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd, de noodzakelijke maatregelen treft om die gevolgen te voorkomen, of

c. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk beperkt of ongedaan maakt.

3. Het eerste lid is niet van toepassing op handelen of nalaten in overeenstemming met het bij of krachtens deze wet of de Visserijwet 1963 bepaalde.

Bestuurlijke lus voor natuurbegraafplaatsplan Christinalust wegens onvoldoende motivering

Uitspraak