Uitspraak
201509495/1/R2.
Datum uitspraak: 16 november 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging Vereniging het Groene Hart Brabant, gevestigd te Den Dungen, gemeente Sint-Michielsgestel,
2. de stichting Stichting Natuurbegraafplaats-waaromniet.nl, gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Loon op Zand,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2015, kenmerk 2015/44, heeft de raad het bestemmingsplan "Natuurbegraafplaats Huis ter Heide" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de vereniging en de stichting beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Natuurbegraven Nederland B.V. heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De vereniging en de stichting hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2016, waar de vereniging, vertegenwoordigd door W.C.A. Boons en A.A. van Abeelen, de stichting, vertegenwoordigd door P. Schoe en mr. Th. Sandberg, en de raad, vertegenwoordigd door mr. P. Dudok, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting de vereniging Natuurmonumenten, vertegenwoordigd door L. Querelle, en Natuurbegraven Nederland B.V., vertegenwoordigd door mr. T. Segers en mr. J.A. Bekke, beiden advocaat te Den Bosch, W.J.P. Peters en ing. E.J.F. de Boer, gehoord.
Overwegingen
1. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Omschrijving van het plan en het geschil
2. Het plan maakt de aanleg van een natuurbegraafplaats mogelijk op een deel van Landgoed Huis ter Heide in Loon op Zand. Het plangebied heeft een omvang van 35,75 hectare en wordt gekenmerkt door diverse naaldhoutopstanden en een centraal perceel met zomereiken. Daarnaast bevindt zich aan de noordzijde van het landgoed het jachthuis ‘Huis ter Heide’. De aanleg van de natuurbegraafplaats is een initiatief van Natuurmonumenten en Natuurbegraven Nederland B.V, waarbij Natuurmonumenten het natuurgebied beschikbaar zal stellen en Natuurbegraven Nederland B.V. zorg zal dragen voor de exploitatie van de natuurbegraafplaats. Natuurmonumenten beoogt met het gebruik van het gebied als natuurbegraafplaats inkomsten te generen die gebruikt kunnen worden voor de ontwikkeling van de natuurwaarden in het gebied.
De vereniging en de stichting vrezen dat als gevolg van de aanleg en het gebruik van de natuurbegraafplaats het bestaande bos verloren zal gaan.
Ontvankelijkheid
3. Natuurbegraven Nederland B.V. betoogt dat de stichting niet als belanghebbende bij het besluit kan worden aangemerkt. Daartoe voert zij aan dat de doelstelling van de stichting zo veelomvattend en territoriaal ruim is, dat het onvoldoende onderscheidend is. Hierdoor kan het belang volgens haar niet worden aangemerkt als een rechtstreeks bij het plan betrokken belang. Verder betoogt Natuurbegraven Nederland B.V. dat de stichting niet als belanghebbende kan worden aangemerkt aangezien zij geen feitelijke werkzaamheden als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verricht, omdat de werkzaamheden van de stichting volgens haar hoofdzakelijk bestaan uit het informeren, initiëren en participeren in bestuursrechtelijke procedures.
3.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
3.2. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, blz. 32-35) veilig willen stellen dat verenigingen of stichtingen als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
Blijkens de statuten van de stichting ziet haar doelstelling op het behouden en verbeteren van de natuur, natuurmonumenten, de leefomgeving, het milieu en de landschappelijke en cultuurhistorische waarden in Nederland in het algemeen en het verstrekken van voorlichting aan burgers, landgoedeigenaren en overheden over ‘natuurbegraven’ in het bijzonder, alsmede het verrichten van al hetgeen met het vorenstaande verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn.
Uit het tweede deel van de doelstelling van de stichting blijkt dat haar belang in het bijzonder is gelegen in het verstrekken van voorlichting over natuurbegraven en het verrichten van al hetgeen daarmee verband houdt of daartoe bevorderlijk kan zijn. Dat haar belang in het bijzonder op natuurbegraven is gericht volgt eveneens uit haar naam, Stichting Natuurbegraafplaats-waaromniet.nl. Deze doelstelling is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Dit belang is rechtstreeks betrokken bij een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarmee een natuurbegraafplaats mogelijk wordt gemaakt binnen de territoriale begrenzing van de statutaire doelomschrijving.
Voorts is gebleken dat de stichting feitelijke werkzaamheden, die los staan van juridische procedures of de voorbereiding daarvan, verricht ter behartiging van haar doelstelling, voor zover die gericht is op natuurbegraven. Uit de door de stichting ingebrachte stukken en zoals toegelicht op de zitting volgt dat zij overleg voert met bestuursorganen op provinciaal en gemeentelijk niveau om deze te overtuigen van de noodzaak om beleid over natuurbegraven vast te stellen. Daarnaast beheert de stichting de website natuurbegraafplaats-waaromniet.nl in het kader van informatieverstrekking aan burgers. Gelet op het voorgaande kan de stichting als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Awb bij het onderhavige besluit worden aangemerkt.
Beroepsgronden
4. De vereniging en de stichting vrezen dat als gevolg van de aanleg en exploitatie van de natuurbegraafplaats grote delen van het bestaande bos zullen verdwijnen. Daartoe voeren zij aan dat met het plan het gebruik van het gebied voor natuurbegraven niet ondergeschikt hoeft te blijven aan de bestaande hoofddoelstelling van het gebied voor bos en natuur.
De vereniging en de stichting betogen dat het plan ten onrechte geen beperkingen stelt aan de omvang van de natuurbegraafplaats en dat het plan geen waarborgen biedt ten aanzien van de natuurwaarden die minimaal behouden dienen te blijven. Met name had de raad volgens hen het aantal in het gebied toegestane graven moeten maximeren om het bestaande bosgebied te beschermen. De raad heeft zich gelet op het ontbreken van een dergelijke beperking volgens de vereniging voorts niet op het aan het plan ten grondslag gelegde natuuronderzoek mogen baseren aangezien er daarin van uit is gegaan dat slechts een beperkt deel van het gebied zal worden gebruikt voor natuurbegraven. Daarnaast heeft de raad volgens de vereniging en de stichting bij de vaststelling van het plan miskend dat de mogelijk gemaakte grootschalige kap van bomen en het rooien van boomwortels zal leiden tot een aantasting van de bosbodem en het grondwater.
Verder wijst de vereniging erop dat het in de planregels opgenomen verbod op het vellen en rooien van bomen niet van toepassing is op werkzaamheden in het kader van natuur- en landschapsontwikkeling. Deze uitzondering kan er volgens de vereniging toe leiden dat in de loop van de tijd grote delen van het bos kunnen verdwijnen.
Daarnaast wordt volgens de vereniging met de uitzondering op het verbod op het vellen en rooien van bomen voor werkzaamheden in het kader van het inrichtings- en beheerplan, feitelijk het behoud en herstel van het bos, zoals tevens bestemd met de aan de gronden toegekende bestemming "Bos", buitenwerking gesteld, aangezien op grond hiervan zonder nadere toetsing werkzaamheden in het kader van natuurbegraven kunnen worden uitgevoerd. Dit is volgens de vereniging in strijd met het recht aangezien een omgevingsvergunningplicht slechts ondergeschikt kan zijn aan de bestemmingsregeling. In dit kader betoogt de vereniging voorts dat het bijgevoegde inrichtings- en beheerplan te globaal is om de benodigde rechtszekerheid te bieden, waarbij de vereniging erop wijst dat het plan geen beperkingen biedt over de omvang van de natuurbegraafplaats.
Daarnaast is de vereniging van mening dat de planregels op grond waarvan de gronden bestemd zijn voor behoud en herstel van het bos en voor de aanleg van een natuurbegraafplaats innerlijk tegenstrijdig zijn aangezien een ‘natuurbegraafplaats’ zoals omschreven in artikel 1.40 van de planregels niet samengaat met het behoud en herstel van natuurwaarden.
4.1. De raad stelt zich op het standpunt dat met het plan voldoende is verzekerd dat het bestaande bos niet in zijn geheel zal verdwijnen als gevolg van de inrichting en de exploitatie van het gebied als natuurbegraafplaats. De raad acht het opnemen van een maximum voor het aantal per hectare toegestane graven niet wenselijk, aangezien daarmee afbreuk zou worden gedaan aan de flexibiliteit die volgens de raad gelet op de verscheidenheid van het gebied nodig is bij de uitvoering van het plan. Concrete uitvoeringstekeningen kunnen volgens de raad pas worden gemaakt als het plan onherroepelijk is. De raad wijst in dit kader voorts op het bij het plan behorende inrichtings- en beheerplan, waarin is weergeven dat ten behoeve van het gebruik van het gebied voor natuurbegraven op een aantal locaties open ruimtes zullen worden gecreëerd. Buiten deze open gebieden is het kappen van bomen volgens de raad vergunningplichting, tenzij sprake is van normaal beheer en onderhoud.
4.2. Om de natuurbegraafplaats mogelijk te maken is aan een groot deel van de gronden van het landgoed de bestemming "Bos" en de aanduiding "specifieke vorm van bos - natuurbegraafplaats" toegekend. Voorts is aan het jachthuis de bestemming "Maatschappelijk" toegekend en aan de gronden ten westen van het jachthuis de bestemming "Bos" en de aanduiding "parkeerterrein". Hiermee kan de parkeerplaats worden uitgebreid en krijgen het jachthuis en de nabij gelegen schuur een nieuwe functie als informatie- en ceremonieruimte. De schuur wordt hiertoe vergroot. Verder is aan de in het plangebied gelegen paden de bestemming
"Verkeer - Onverhard" toegekend.
4.3. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef, van de planregels zijn de voor "Bos" aangewezen gronden bestemd voor:
a. behoud, herstel en/of ontwikkeling van het bos/bosschages en de bijbehorende bosgroeiplaats;
[..]
h. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van bos-natuurbegraafplaats", een natuurbegraafplaats.
4.4. Ingevolge artikel 3, lid 3.5, onder 3.5.1, aanhef en onder e, van de planregels is het verboden zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken en werkzaamheden uit te voeren of te laten uitvoeren: het vellen of rooien van bos en/of het verwijderen van houtopstanden.
Ingevolge artikel 3, lid 3.5, onder 3.5.2, aanhef, is het in lid 3.5, onder 3.5.1, vervatte verbod niet van toepassing op werken en werkzaamheden welke:
a. plaatsvinden in het kader van natuur- en landschapsontwikkeling en/of het normale onderhoud en/of beheer, natuurbegraven daaronder begrepen, dan wel van ondergeschikte betekenis zijn; […]
d. gericht zijn op het realiseren van de doeleinden van de bestemming zoals beschreven in het 'Inrichtings- en beheerplan Natuurbegraafplaats Huis ter Heide', behorende bij dit bestemmingsplan.
4.5. Het plangebied is blijkens de plantoelichting in het gemeentelijk beleid zoals vervat in de "Structuurvisie: Loon op Zand 2030; de recreatieve kamer in het hart van Brabant" zoals vastgesteld bij besluit van 5 maart 2015, aangeduid als onderdeel van het deelgebied ‘bosrijke natuurgebieden’. Het beleid is in zoverre gericht op het behouden en waar mogelijk versterken van de bestaande kwaliteiten. De doelstelling van het onderhavige plan voor het gebied sluit hierop aan nu dit blijkens de plantoelichting gericht is op het op termijn creëren van structuurrijke bossen in het gebied. In het verweerschrift heeft de raad in dit kader te kennen gegeven dat het dan ook niet is toegestaan dat het bos in zijn geheel verdwijnt.
Met het oog op het behoud van het bos, zoals bestemd met de aan de gronden toegekende bestemming "Bos", is in de planregels bepaald dat het verboden is zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning bepaalde werken en werkzaamheden uit te voeren, waaronder het vellen en rooien van bomen.
Ingevolge artikel 3, lid 3.5, onder 3.5.2, aanhef en onder a, van de planregels is dit verbod niet van toepassing op werken en werkzaamheden in het kader van natuur- en landschapsontwikkeling en het normale onderhoud en beheer. Onder normaal onderhoud en beheer wordt blijkens het artikel tevens natuurbegraven verstaan. In de planregels is dit niet nader beperkt, zodat op grond van deze uitzondering, zoals tevens ter zitting door de raad is bevestigd, het verbod op het vellen en rooien van bomen niet van toepassing is indien dit voor de aanleg van een graf noodzakelijk is. Hieruit volgt dat het vellen en rooien van bomen ten behoeve van natuurbegraven op grond van de planregels zonder omgevingsvergunning is toegestaan. Nu in de planregels geen beperking is gesteld aan het aantal aan te leggen graven in het plangebied, door bijvoorbeeld het opnemen van een maximum aantal graven of door het vaststellen van een maximumpercentage, staat deze bepaling er dan ook niet aan in de weg dat op grond van het plan, anders dan de raad heeft beoogd, grote delen van het bos ten behoeve van de natuurbegraafplaats kunnen worden geveld of gerooid. Voor zover de raad in dit kader nog naar voren heeft gebracht dat uit het rapport "Natuurbegraafplaatsen in Nederland" van Alterra Wageningen UR uit 2013 volgt dat het aantal graven in het gebied niet bepalend is voor de effecten van het natuurbegraven op de natuur aangezien daarvoor moet worden gekeken naar de spreiding over ruimte en tijd, volgt daaruit niet dat het stellen van een beperking aan de omvang van de natuurbegraafplaats in de planregels niet noodzakelijk kan zijn met het oog op de bescherming van de bestaande natuurwaarden zoals de raad blijkens zijn doelstelling beoogt.
4.6. Voor zover de raad voorts wijst op sub d van onderdeel 3.5.2, van lid 3.5, van artikel 3 van Pro de planregels is van belang dat hierin is bepaald dat het verbod op het vellen en rooien van bomen ook niet van toepassing is op werken en werkzaamheden gericht op het realiseren van de doeleinden van de bestemming zoals beschreven in het ‘Inrichtings- en beheerplan Natuurbegraafplaats van Huis ter Heide’ behorende bij dit bestemmingsplan (hierna: het inrichtingsplan). Nu uit artikel 3, lid 3.5, onder 3.5.2, aanhef en onder a, van de planregels reeds volgt dat het vellen en rooien van bomen ten behoeve van natuurbegraven op grond van het plan zonder beperking in het gebied is toegestaan, kan deze uitzondering op het verbod op het vellen en rooien van bomen, evenmin waarborgen dat het bos niet verdwijnt als gevolg van het gebruik van het gebied voor natuurbegraven. Deze uitzondering staat immers naast de uitzondering bedoeld onder a zonder dat blijkt van enig verband tussen a en d. Daarbij komt dat het inrichtingsplan naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende duidelijk is om de beoogde rechtszekerheid te kunnen bieden over de omvang van de in het kader van de realisatie en exploitatie van de natuurbegraafplaats toegestane kap van bomen in het gebied. In het inrichtingsplan is vermeld dat in de inrichtingsfase ten behoeve van de natuurbegraafplaats een aantal open ruimtes in het bos zullen worden gecreëerd met een oppervlakte van ongeveer 6,5 hectare. Daarna zal in het overige deel van het bos door middel van eenmalige groepenkap, groependunning en toekomstbomenbeheer het bos verder worden ontwikkeld tot een structuurrijk loofbos. Hieruit kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid op welke locaties het kappen en vellen van bomen ten behoeve van natuurbegraven zonder omgevingsvergunning is toegestaan, noch in welke omvang dit mogelijk is.
4.7. Naast de in artikel 3, lid 3.5, onder 3.5.2, aanhef en onder a en d, van de planregels opgenomen bepalingen is in het plan evenmin anderszins verzekerd dat met het gebruik van het gebied voor natuurbegraven geen afbreuk zal worden gedaan aan de doelstelling van de raad om het bos te behouden en versterken. Dit klemt te meer nu de raad bij de beoordeling van de gevolgen van het plan, waaronder de effecten op de aanwezige natuurwaarden, ervan is uitgegaan dat slechts een beperkt deel van de bomen in het plangebied zal worden geveld en gerooid ten behoeve van de natuurbegraafplaats. Niet uitgesloten is dan ook dat het plan bij volledige benutting verdergaande effecten zal hebben op onder meer de in het gebied aanwezige natuurwaarden en op de aan de bodem verbonden waarden, dan waarvan de raad bij zijn beoordeling is uitgegaan.
4.8. Uit het voorgaande volgt dat in het plan onvoldoende waarborgen zijn opgenomen om te verzekeren dat met het gebruik van het gebied voor natuurbegraven geen afbreuk zal worden gedaan aan de doelstelling van de raad om het bosgebied te behouden en mogelijk te versterken. Daarnaast is het inrichtingsplan waarop de raad wijst onvoldoende concreet om dit te kunnen verzekeren. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het plan in strijd met de zorgvuldigheid en de rechtszekerheid is vastgesteld, zodat de betogen slagen.
Conclusie en proceskosten
5. In hetgeen de vereniging en de stichting hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Bos" voor zover daaraan tevens de aanduiding "specifieke vorm van bos - natuurbegraafplaats" is toegekend, is genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb en met de rechtszekerheid. De beroepen zijn gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Gelet op de samenhang van het genoemde plandeel met de overige delen van het bestreden besluit ziet de Afdeling aanleiding tevens de overige delen van het plan te vernietigen.
Gezien deze vernietiging behoeven de overige beroepsgronden van de vereniging en de stichting geen bespreking meer.
6. Uit oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
7. De raad dient ten aanzien van de vereniging op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Loon op Zand van 24 september 2015, kenmerk 2015/44, tot vaststelling van het bestemmingsplan "Natuurbegraafplaats Huis ter Heide";
III. draagt de raad van de gemeente Loon op Zand op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV. veroordeelt de raad van de gemeente Loon op Zand tot vergoeding van bij de vereniging Vereniging het Groene Hart Brabant in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 940,90 (zegge: negenhonderdveertig euro en negentig cent);
V. gelast dat de raad van de gemeente Loon op Zand aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) voor de vereniging Vereniging het Groene Hart Brabant en € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) voor de stichting Stichting Natuurbegraafplaats-waaromniet.nl vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Donner-Haan
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 november 2016
674.