Uitspraak
202000695/1/R1.
Datum uitspraak: 22 september 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 december 2019 in zaak nr. 18/7680 in het geding tussen:
[appellant]
en
het dagelijks bestuur van het waterschap Amstel, Gooi en Vecht.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2018 heeft het dagelijks bestuur geweigerd aan [appellant] een watervergunning te verlenen voor het saneren van grond en het ophogen van het maaiveld op het perceel aan de [locatie].
Bij besluit van 20 november 2018 heeft het dagelijks bestuur beslist op het bezwaar van onder meer [appellant].
Bij uitspraak van 20 december 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het dagelijks bestuur hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 20 mei 2021 heeft het dagelijks bestuur het besluit van 23 mei 2018 gewijzigd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.M. Brinkman en mr. G.C.M. Schipper, advocaat te Haarlem, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. W.D.W. van Aken en M. Koote, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [appellant] is mede-eigenaar van het perceel aan de [locatie]. Op het perceel bevindt zich momenteel één woning met een tuin. [appellant] wil op een deel van het perceel vier nieuwe woningen bouwen met elk een eigen tuin en een eigen insteekhaven. Met het oog op de bouw van deze vier woningen, heeft [appellant] op 19 maart 2018 een waterwetvergunning aangevraagd voor vijf activiteiten:
- het dempen van een indirecte berging en graven van vier insteekhavens;
- de aanleg van een groene oeverzone;
- het saneren en ontgraven van de woningbouwlocatie;
- het ophogen van het maaiveld dat in het kader van de waterberging dient als boezemland;
- het aanbrengen van oeverbeschoeiing bij de insteekhavens.
2. Het dagelijks bestuur heeft bij besluit van 23 mei 2018 geweigerd de watervergunning te verlenen, omdat het verlies aan waterberging als gevolg van de door [appellant] gevraagde ophoging van het maaiveld met in totaal 21,21 cm onvoldoende wordt gecompenseerd. Volgens het dagelijks bestuur mag zonder compenserende maatregelen het maaiveld met maximaal 9,22 cm worden opgehoogd. Deze grens is gebaseerd op de geschatte reële bodemdaling over de afgelopen 20 jaar. Deze bodemdaling valt volgens het dagelijks bestuur onder normaal onderhoud. Omdat het verlies aan waterberging onvoldoende wordt gecompenseerd, voldoet het aangevraagde project niet aan artikel 11.5 van de Beleidsregels Keurvergunningen (hierna: de beleidsregels) en is de gevraagde vergunning geweigerd.
3. Aan het besluit op bezwaar van 20 november 2018 heeft het waterschap een advies van de bezwaarschriftencommissie ten grondslag gelegd. Het dagelijks bestuur heeft het bezwaar deels gegrond verklaard, omdat niet op alle punten van de aanvraag uitdrukkelijk was beslist. In het besluit van 20 november 2018 is beslist dat:
- de aanvraag voor saneren en ontgraven van de woningbouwlocatie niet-ontvankelijk is (lees: buiten behandeling wordt gelaten), aangezien niet is aangetoond dat de stabiliteit gewaarborgd blijft of dat zij overal buiten het dijkprofiel blijven;
- het bezwaar tegen het ophogen van het maaiveld ongegrond is, aangezien in het besluit van 23 mei 2018 daar gemotiveerd en expliciet op is beslist;
- het dempen van een indirecte berging en het graven van vier insteekhavens niet vergund kunnen worden, aangezien uit de aanvraag niet blijkt dat het verlies aan groene oeverzone volledig gecompenseerd kan worden;
- de aanvraag voor het aanbrengen van oeverbeschoeiing bij de insteekhavens niet-ontvankelijk is (lees: buiten behandeling wordt gelaten), aangezien er geen vergunning voor de insteekhavens is verleend;
- de groene oeverzone wordt vergund, aangezien de ecologische schade door de verbreding volledig is gecompenseerd door de aanleg van een plasbermoever.
4. Bij besluit van 20 mei 2021 is door het dagelijks bestuur een watervergunning verleend naar aanleiding van de oorspronkelijke aanvraag daarvoor en een aanvulling op die aanvraag van 17 mei 2021. Het besluit van 20 mei 2021 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding. De Afdeling ziet in dit geval aanleiding om het van rechtswege ontstane beroep van [appellant] tegen dit besluit met toepassing van artikel 6:19, vijfde lid, van de Awb ter behandeling en beslissing naar de rechtbank te verwijzen. De Afdeling heeft partijen daar bij brief van 30 juni 2021 over bericht. De Afdeling zal zich hierna daarom beperken tot de behandeling van het hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank over het besluit op bezwaar van 20 november 2018, waarbij het besluit van 23 mei 2018 in stand is gelaten.
Toetsingskader
5. Artikel 2.1 van de Waterwet luidt:
"1. De toepassing van deze wet is gericht op:
a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
2. De toepassing van deze wet is mede gericht op andere doelstellingen dan genoemd in het eerste lid, voor zover dat elders in deze wet is bepaald."
Artikel 6.21 luidt:
"Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11."
6. Artikel 4.13 van de Keur Waterschap Amstel, Gooi en Vecht 2017 (hierna: de Keur) luidt:
"1. Het is verboden zonder vergunning van het bestuur:
[…];
b. op boezemland, voor zover onbebouwd en lager gelegen dan 0,2 meter boven NAP, te bouwen of de hoogte van het maaiveld te verhogen."
2. Het is verboden zonder vergunning van het bestuur:
[…];
b. in, onder, boven of rond gebieden waaraan het waterschap de functie waterberging of regenwaterberging heeft toegekend, activiteiten te ondernemen of ingrepen te plegen die de bergende en, voor zover van toepassing, infiltrerende functie van het gebied kunnen verminderen."
7. Artikel 11.5 "ophogen/bebouwen van boezemland" van de beleidsregels luidt: "Het bestuur kan onder de volgende voorwaarde vergunning verlenen voor het ophogen van boezemland:
a) Het verlies aan berging op het boezemland, bij hoge boezemwaterstanden, door het ophogen van boezemland wordt volledig gecompenseerd, waarbij de omvang van de compensatie tenminste gelijk is aan het verlies aan berging door de ophoging/bebouwing."
8. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:887, kent artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden en is een eventuele weigering van de aangevraagde watervergunning slechts aan de orde voor zover de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet.
Hoger beroepsgronden
Buiten behandeling laten delen aanvraag
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn aanvraag voor het saneren en ontgraven van verontreinigde grond op delen van het perceel en voor het aanbrengen van oeverbeschoeiing bij de insteekhavens ten onrechte buiten behandeling is gelaten door het dagelijks bestuur. In dit verband stelt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat hij een belang heeft bij de beoordeling van deze activiteiten, aangezien deze mede zijn aangevraagd om de verhoging van het maaiveld en de sanering van de bodemverontreiniging te bekostigen.
9.1. De Afdeling stelt vast dat het dagelijks bestuur in het besluit van 20 november 2018 de aanvraag voor zover die gaat over het saneren en ontgraven en het aanbrengen van oeverbeschoeiing buiten behandeling heeft gelaten. De Afdeling overweegt dat de aangevraagde activiteiten weliswaar bij afzonderlijke aanvragen mogelijk los vergunbaar zouden zijn, maar dat [appellant] één aanvraag heeft ingediend, waarbij de activiteiten waarvoor de vergunning wordt aangevraagd onlosmakelijk met elkaar samenhangen. Dit betekent dat voor het antwoord op de vraag of de aanvraag in behandeling kan worden genomen, de aanvraag als één geheel moet worden beoordeeld. Hierbij betrekt de Afdeling het feit dat de activiteiten niet zelfstandig zijn aangevraagd, maar deel uitmaken van één aanvraag in het kader van de ophoging van het perceel. Indien gegevens in de aanvraag ontbraken hadden deze bovendien door [appellant] kunnen worden aangevuld na daartoe door het dagelijks bestuur in de gelegenheid te zijn gesteld. Het dagelijks bestuur heeft gelet hierop ten onrechte delen van de aanvraag buiten behandeling gelaten. De rechtbank heeft echter terecht geoordeeld dat [appellant] hiermee niet in zijn belangen is geschaad. Hij heeft een vergunning nodig voor het gehele project. De gevraagde vergunning is geweigerd, omdat, zoals het dagelijks bestuur ter zitting en in zijn verweerschrift heeft toegelicht, de aangevraagde compenserende maatregelen in de vorm van de aanleg van insteekhavens en de aanpassing van de oevers onvoldoende compensatie bieden voor de gehele aangevraagde ophoging van het maaiveld.
Het betoog faalt.
Bestuurlijke rechtsverwerking
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur door middel van de intrekking van haar bedenkingen over het waterpeil bij het bestemmingsplan "Meerbad 2008", vastgesteld door de gemeenteraad van de gemeente Abcoude op 16 oktober 2008, heeft aanvaard dat het perceel voorafgaand aan de bouw van de woningen op peil mag worden gebracht tot het voor de bouw benodigde niveau. Het dagelijks bestuur dient zich te voegen naar de inhoud van het bestemmingsplan en mag hier niet meer tegen in gaan. In dit verband stelt [appellant] dat bij hem het gerechtvaardigde vertrouwen is gewekt dat het bouwplan ten uitvoer gelegd kon gaan worden.
10.1. De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure de weigering van de gevraagde waterwetvergunning voorligt. De Afdeling overweegt verder dat het bestemmingsplan "Meerbad 2008" inmiddels onherroepelijk is en niet in deze procedure ter beoordeling voorligt. Wat het dagelijks bestuur in het kader van die bestemmingsplanprocedure heeft gezegd over het waterpeil, doet in deze procedure niet ter zake. De Afdeling overweegt daarnaast dat de omgevingsvergunning voor de bouw van de vier woningen en de waterwetvergunning twee aparte procedures betreffen die in zoverre los van elkaar staan. Dat de omgevingsvergunning voor de bouw van de vier woningen nog niet is verleend en zelfs nog niet is aangevraagd, kan daarom niet worden betrokken bij de procedure omtrent de waterwetvergunning.
Het betoog faalt.
Is er sprake van boezemland?
11. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat zijn perceel onder normale omstandigheden geen overstroombaar boezemland betreft en zijn perceel ook niet nodig is als indirecte waterbergingscapaciteit. [appellant] stelt in dit verband dat een aanwijzing als boezemland of overstroombaar boezemland voor zijn perceel zowel op de Keurkaart als op de legger ontbreekt.
11.1. Artikel 1.1 van de Keur bevat de beschrijving van het begrip "boezemland" en luidt: "land gelegen tussen boezemwater en boezemwaterkeringen." Artikel 1.1 bevat daarnaast de beschrijving van het begrip "boezemwater" en luidt: "wateren met een hoger waterpeil dan in de omliggende polders en droogmakerijen, daarvan gescheiden door (boezem)waterkeringen (dijken)."
11.2. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn standpunt dat zijn perceel niet als boezemland kan worden aangemerkt en er daarom geen vergunningplicht geldt op grond van de Keur. Uit de keurkaart volgt dat het perceel [locatie], gelet op de definities van de begrippen "boezemland" en "boezemwater" in de Keur en op haar ligging tussen boezemwateren en boezemwaterkeringen, aangemerkt moet worden als boezemland. Daarnaast volgt uit genoemde definities van de begrippen "boezemland" en "boezemwater" niet dat de mate van overstroombaarheid beslissend is voor het zijn van boezemland. Gelet hierop is artikel 4.13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Keur van toepassing. Daarnaast bevat de legger van het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht (hierna: de legger) een overzichtskaart waarop de ligging van waterstaatswerken en de daaraan grenzende beschermingszones zijn aangegeven. De legger duidt het perceel van [appellant] deels aan als beschermingszone. Beschermingszones zijn zones waar regels gelden ter bescherming van het waterstaatswerk. De legger is daarmee mede bepalend voor de reikwijdte van de vergunningplichten en algemene regels van het waterschap.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat de door [appellant] aangevraagde activiteit vergunningplichtig is op grond van artikel 4.13 van de Keur.
Het betoog faalt.
Is er sprake van gewoon onderhoud?
12. [appellant] voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunningplicht van artikel 4.13 van de Keur niet van toepassing is, omdat de werkzaamheden vallen onder gewoon onderhoud. Hij wijst er in dit verband op dat normaal onderhoud is wat gangbaar is in normaal of technisch spraakgebruik. Hiervoor verwijst hij naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1781, onder 178.1. Naar analogie beroept [appellant] zich ook op het in artikel 2, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalde, waaruit volgt dat gewoon onderhoud van een bouwwerk vergunningvrij is. Hij voert aan dat er sinds 1973 sprake is van achterstallig onderhoud door verzakking van het perceel. [appellant] stelt in dit verband dat het maaiveld in de tuin van de bestaande woning in de afgelopen 46 jaar 21,21 cm is gedaald. [appellant] wil die verzakking ongedaan maken en het dagelijks bestuur heeft dit volgens hem ten onrechte gekwalificeerd als ophoging. Het dagelijks bestuur wil ten onrechte slechts toestaan dat de verzakking van de afgelopen 20 jaar ongedaan wordt gemaakt, wat neerkomt op een bodemdaling van 9,22 cm. Dit is volgens [appellant] willekeurig en zonder juridische grondslag bepaald. De termijn van 20 jaar is volgens [appellant] bovendien niet op een kenbare beleidsregel gebaseerd. De weigering om de waterwetvergunning te verlenen is volgens [appellant] daarom in strijd met het eigendomsrecht, neergelegd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
12.1. Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM luidt: "Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht." Volgens de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) houdt het vereiste dat de maatregel bij wet moet zijn voorzien in dat de rechtsregel waar de maatregel op is gebaseerd voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar moet zijn (arresten van 25 juni 1996 inzake Amuur t. Frankrijk, nr. 19776/92, § 50 en 9 november 1999 inzake Špaček t. Tsjechië, nr. 26449/95, § 54; www.echr.coe.int). De bevoegdheid van de nationale autoriteiten om het eigendomsrecht te beperken moet voldoende nauwkeurig zijn vastgelegd, zodat de burger zijn gedrag daar op kan afstemmen. Het EHRM erkent echter dat de nationale wetgever niet ieder concreet geval kan voorzien. De eis ‘voorzien bij wet’ verzet zich dan ook niet tegen open normen die het bestuur en de rechter een zekere discretionaire bevoegdheid laten (arresten van 23 september 1998 inzake McLeod t. Verenigd Koninkrijk, nr. 24755/94, § 41 en 26 april 1979, Sunday Times t. het Verenigd Koninkrijk (nr. 1), nr. 6538/74, § 49). In de kern beoogt het vereiste te voorkomen dat bevoegdheden willekeurig kunnen worden uitgeoefend. Doorslaggevend is daarom of een bepaald rechtsgevolg redelijkerwijze door de burger had kunnen worden voorzien.
12.2. Het waterschap is op grond van de Waterwet bevoegd regels te stellen aan de inrichting en het gebruik van het watersysteem. De boezem heeft een belangrijke functie in de waterberging en het aan- en afvoeren van water. Het waterschap kan dus beperkingen opleggen aan het gebruik van de boezem, zoals in dit geval bij het ophogen van boezemland. In zoverre bieden de artikelen 2.1 van de Waterwet, 4.13 van de Keur en 11.5 van de Beleidsregels de mogelijkheid om het eigendomsrecht in te perken.
De Afdeling stelt vast dat er in de Waterwet, de Keur en de beleidsregels geen regels zijn gesteld over wanneer het ophogen van een perceel als ophogen dan wel als normaal onderhoud wordt beschouwd. In dit geval komt het besluit op bezwaar van 20 november 2018, waarbij het besluit van 23 mei 2018 in stand is gelaten, erop neer dat er door het dagelijks bestuur slechts rekening wordt gehouden met een bodemdaling over de afgelopen 20 jaar. Hoewel de wet noch het beleid expliciet vermeldt dat voor compensatie van het verlies aan waterberging van het boezemland in dit geval voor de bodemdaling met een termijn van 20 jaar wordt gerekend, blijkt duidelijk uit de genoemde regelgeving dat er voorwaarden kunnen worden verbonden aan een vergunning om het verlies aan waterberging van het boezemland adequaat te compenseren. Van arbitraire toepassing of misbruik door het bestuur is geen sprake. De Afdeling acht de beperking van het eigendomsrecht dan ook voldoende voorzienbaar.
12.3. De beperking van het eigendomsrecht moet op grond van artikel 1 Eerste Pro Protocol EVRM tevens proportioneel zijn. Het dagelijks bestuur heeft bij het bepalen van die grens aansluiting gezocht bij de periode van 15 jaar die gehanteerd wordt voor oeverherstel. Omdat maaivelddaling een minder zichtbaar en doorgaans langzamer proces is dan verplaatsing van de oeverlijn, is een periode van 20 jaar gehanteerd. Vervolgens heeft het dagelijks bestuur deze periode bezien in het licht van de in artikel 3:306 van Pro het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) opgenomen verjaringstermijn voor rechtsvorderingen en gemeend dat 20 jaar een redelijke periode is.
De Afdeling acht het door het dagelijks bestuur ingenomen standpunt dat het ophogen van het maaiveld onder gewoon onderhoud valt als het gaat om een bodemdaling over de afgelopen 20 jaar in dit geval niet onredelijk. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het dagelijks bestuur zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het ophogen van een verzakking over een periode van 46 jaar uitzonderlijk lang is. Ook neemt de Afdeling hierbij in aanmerking dat het dagelijks bestuur voor een deel tegemoetkomt aan [appellant] door een termijn van 20 jaar te hanteren. De inbreuk op het eigendom zou immers groter zijn wanneer strikt zou zijn vastgehouden aan artikel 4.13 van de Keur in samenhang bezien met artikel 11.5 van de Beleidsregels.
De rechtbank heeft gelet hierop terecht geoordeeld dat het college zich in dit geval in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat compensatie van de bodemdaling tot 20 jaar geleden valt onder normaal onderhoud en van bodemdaling van langer dan 20 jaar geleden onder ophoging. De Afdeling meent onder deze omstandigheden dat de beperking van het eigendomsrecht in dit geval proportioneel is. Gelet op het voorgaande acht de Afdeling de weigering een waterwetvergunning te verlenen niet in strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM.
Het betoog faalt.
Kon de vergunning in redelijkheid geweigerd worden?
13. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur de watervergunning niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren. In dit verband stelt [appellant] dat als er al een vergunningplicht op grond van artikel 4.13 van de Keur geldt, de vergunning had moeten worden verleend. Er gaat volgens hem geen waterbergingscapaciteit verloren, zodat er geen sprake is van strijd met de beleidsregels.
13.1. Op grond van artikel 11.5 van de beleidsregels dient het verlies aan berging op het boezemland volledig gecompenseerd te worden. De omvang van de compensatie is tenminste gelijk aan het verlies aan berging door de ophoging/bebouwing. Zoals het dagelijks bestuur heeft toegelicht wordt het verlies aan waterberging in dit geval niet volledig gecompenseerd. Het dagelijks bestuur heeft in dit verband toegelicht dat er zonder compensatie opgehoogd mag worden met 9,22 cm. Deze 9,22 cm is de geschatte bodemdaling over de afgelopen 20 jaar. Voor het ophogen van het maaiveld met 21,21 cm moeten wel compenserende maatregelen getroffen worden, namelijk voor een ophoging van het verschil tussen 21.21 cm en 9,22 cm, namelijk 11,99 cm. Voor een ophoging van het perceel met 11,99 cm worden echter geen compenserende maatregelen getroffen door [appellant]. Het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat de aangevraagde compenserende maatregelen - de aanleg van 4 insteekhavens en de aanpassing van de oevers - slechts betrekking hebben op het compenseren van de te bouwen woningen en niet op de overige aangevraagde onderdelen, waaronder de tuin.
Aangezien in dit geval niet wordt voldaan aan artikel 11.5 van de beleidsregels heeft het dagelijks bestuur de vergunning kunnen weigeren. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Conclusie
14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 september 2021
374-928.