Uitspraak
201908530/1/A3.
Datum uitspraak: 15 september 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
3. [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
4. [appellante sub 4], gevestigd te [plaats],
5. [appellante sub 5], gevestigd te [plaats],
6. [appellante sub 6], gevestigd te [plaats],
7. [appellant sub 7], wonende te [woonplaats],
8. [appellante sub 8], gevestigd te [plaats],
9. Terap Exploitatiemaatschappij B.V., gevestigd te Nederweert, en
10. [appellante sub 10], gevestigd te [plaats],
(hierna: [appellante sub 1] en anderen), appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 oktober 2019
in zaak nr. 18/1565 in het geding tussen:
[appellante sub 1] en anderen
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2017 heeft de minister een verzoek van [appellante sub 1] en anderen om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
Bij besluit van 2 mei 2018 heeft de minister het door [appellante sub 1] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 1 augustus 2018 heeft de minister het besluit van 2 mei 2018 vervangen en de door [appellante sub 1] en anderen verzochte informatie alsnog gedeeltelijk openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 15 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] en anderen tegen het besluit van 2 mei 2018 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard, het beroep tegen het besluit van 1 augustus 2018 gegrond verklaard, dat besluit gedeeltelijk vernietigd en de minister opgedragen voor het vernietigde deel van het besluit een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante sub 1] en anderen hebben toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan de Afdeling verleend.
De minister heeft, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, op 4 maart 2021 een aanvullend besluit op het bezwaar van [appellante sub 1] en anderen genomen. Hierbij heeft de minister het bezwaar gegrond verklaard en aanvullend documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt en geweigerd documenten openbaar te maken. Een aantal gevraagde documenten is volgens de minister niet aangetroffen. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van Pro de Awb is bij de Afdeling tegen dit besluit van rechtswege een beroep ontstaan van [appellante sub 1] en anderen. Zij hebben aanvullende gronden van beroep ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2021, waar [appellante sub 1] en anderen, vertegenwoordigd door mr. Th.J.H.M. Linssen en mr. J.H.D. Elings, advocaten te Tilburg, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Roef, zijn verschenen.
Ter zitting hebben [appellante sub 1] en anderen toestemming aan de Afdeling verleend om mede uitspraak te doen op grond van de documenten die na hun eerder gegeven toestemming door de minister met een beroep op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb aan de Afdeling zijn overgelegd.
Overwegingen
Juridisch toetsingskader
1. Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellante sub 1] en anderen hebben de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) verzocht om openbaarmaking van het rapport van Bureau Risicobeoordeling en Onderzoeksprogrammering (hierna: BuRO) over het onderzoek en de conclusie betreffende mogelijk gevaar voor de volksgezondheid en voedselveiligheid naar aanleiding van anonieme meldingen over mogelijk gebruik van fipronil in pluimveestallen, en de daaraan voorafgaande onderzoeksopdracht van eind 2016/begin 2017. Verder hebben zij verzocht om openbaarmaking van de anonieme meldingen en alle beschikbare informatie over het mogelijke gebruik van fipronil in pluimveestallen in de periode van 30 oktober 2016 tot en met 1 augustus 2017, waaronder interne communicatie, memo's, gespreksverslagen, rapporten en adviezen en correspondentie.
Bij het besluit van 2 oktober 2017 heeft de minister geweigerd de gevraagde informatie openbaar te maken omdat een lopend onderzoek door de commissie ‘Onderzoek fipronil in eieren’ daardoor zou worden geschaad.
Bij het besluit van 1 augustus 2018 heeft de minister meegedeeld dat inmiddels het rapport ‘Onderzoek fipronil in eieren’ (hierna: het rapport) met de resultaten van dit onderzoek is verschenen. Bij dit besluit heeft de minister de verzochte informatie alsnog deels openbaar gemaakt en voor het overige de openbaarmaking daarvan geweigerd op grond van artikel 365, vijfde lid, van het Wetboek van strafvordering (hierna: WvSV), artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en tweede lid, aanhef en onder c, e en g, van de Wob en artikel 11, eerste lid, van deze wet. Een deel van de gevraagde informatie is reeds openbaar en voor een ieder beschikbaar, aldus de minister.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft overwogen dat zij geen kennis mag nemen van de informatie die de minister bij het besluit van 1 augustus 2018 heeft geweigerd openbaar te maken, omdat [appellante sub 1] en anderen daarvoor geen toestemming hebben gegeven. Vaste rechtspraak is dat de gevolgen hiervan in beginsel voor rekening komen van degene die geen toestemming verleent. Zonder inzage in de documenten kan de rechtbank niet beoordelen of de minister op goede gronden heeft geweigerd deze openbaar te maken en moet zij van de juistheid van die beslissing uitgaan. De informatie die met het rapport openbaar is gemaakt, valt niet langer onder de werking van de Wob. De gemachtigde van de minister heeft ter zitting verklaard dat niet onaannemelijk is dat bij de minister meer documenten berusten die onder het Wob-verzoek vallen en dat intern en bij de commissie die het rapport heeft opgesteld, is verzocht na te gaan of over daarover wordt beschikt. Omdat het onderzoek zich niet ook over deze documenten heeft uitgestrekt, is dit onvoldoende zorgvuldig geweest. De rechtbank heeft het beroep tegen het besluit van 1 augustus 2018 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het onderzoek zich niet over de hiervoor bedoelde documenten heeft uitgestrekt en de minister opgedragen nader onderzoek naar deze documenten te doen en naar aanleiding daarvan een aanvullend besluit te nemen met toepassing van de Wob.
Hoger beroep
Artikel 8:29 van Pro de Awb
4. [appellante sub 1] en anderen betogen dat de minister in strijd met artikel 8:29, eerste lid, van de Awb niet heeft gemotiveerd om welke gewichtige redenen zij geen kennis van de geweigerde informatie mogen nemen. De Afdeling heeft bij uitspraak van 10 november 2010, ECLI:NL:RVS:2010:B03465, overwogen dat het bepaalde in artikel 12, derde lid, van de toen geldende Procesregeling Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven 2006 (hierna: de procesregeling), dat in zaken over een besluit tot weigering van openbaarmaking op grond van de Wob steeds wordt gehandeld alsof het bestuursorgaan mededeling als bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Awb heeft gedaan en dat hierop is beslist dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, niet in strijd is met artikel 8:29 van Pro de Awb. In artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht rechtbanken (niet-KEI-zaken), artikel 14, derde lid, van de Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2014 en artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht 2017 zijn met artikel 12, derde lid, van de procesregeling vergelijkbare regelingen opgenomen.
Uit de parlementaire geschiedenis blijkt echter dat de weigeringsgronden van de Wob in beginsel niet doorslaggevend zijn voor beperkte kennisneming van stukken in de zin van artikel 8:29 van Pro de Awb en dat een afzonderlijke toets op de aanwezigheid van gewichtige redenen is vereist. De genoemde bepalingen uit de procesregelingen zijn dan ook in strijd met artikel 8:29, eerste lid, van de Awb en de minister heeft ten onrechte geen gewichtige redenen gesteld. Deze bepalingen uit de procesregelingen leiden tot een onterechte beperking van het recht op gelijke proceskansen en verdragen zich daarom niet met artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), aldus [appellante sub 1] en anderen.
4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraken van 10 juni 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1367, en 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:218), zou in zaken als de onderhavige, waarin onderwerp van geschil is of informatie terecht en op juiste gronden met toepassing van de in de Wob opgenomen openbaarmakingsregeling is geweigerd openbaar te maken, met verstrekking van deze informatie worden vooruitgelopen op het oordeel over de rechtmatigheid van die weigering. De door artikel 8:29 van Pro de Awb geboden voorziening zou aldus zinledig worden gemaakt. De vertrouwelijkheid van deze informatie moet daarom in ieder geval tot de einduitspraak worden bewaard. Het betoog van [appellante sub 1] en anderen geeft geen aanleiding om tot een andersluidend oordeel te komen. De hiervoor vermelde procesbepalingen zijn dan ook niet in strijd met artikel 8:29 van Pro de Awb. De in deze bepalingen beschreven werkwijze is niet in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM, dat niet van toepassing is op procedures op grond van de Wob (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 19 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1991, en 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2832).
Het betoog faalt.
Documenten verstrekt in een andere procedure
5. [appellante sub 1] en anderen betogen dat de minister ten onrechte met een beroep op de Wob informatie heeft geweigerd te verstrekken die eerder in een procedure bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven is prijsgegeven.
5.1. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, maakt de omstandigheid dat informatie in het kader van een gerechtelijke procedure met het rechterlijk college en partijen in die procedure wordt gedeeld, niet dat die informatie daarom op grond van de Wob openbaar voor een ieder moet zijn. Deze omstandigheid laat onverlet dat een weigeringsgrond in de Wob zich kan verzetten tegen openbaarmaking van de informatie voor een ieder.
Het betoog faalt.
Bestreden weigeringsgronden besluit van 1 augustus 2018
- Artikel 365, vijfde lid, van het WvSV
6. Volgens de minister kunnen de documenten 2, 3, 4, 5b, 106, 107 ten dele en de documenten 5a3, 116a, 117, 118, 120a geheel niet openbaar worden gemaakt, omdat de informatie in deze documenten deel uitmaakt van lopend strafrechtelijk onderzoek.
7. [appellante sub 1] en anderen bestrijden dat de op grond van artikel 365, vijfde lid, van het WvSV geweigerde informatie daadwerkelijk deel uitmaakt van een aan de strafrechter voorgelegd strafdossier. Zij kunnen dit op geen enkele manier controleren. Volgens hen wordt deze informatie in het rapport grotendeels gedetailleerd besproken en is er daarom geen grond meer voor weigering tot openbaarmaking van de onderliggende documenten.
8. De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de documenten waarvan de minister openbaarmaking heeft geweigerd.
8.1. Gezien de inhoud van de documenten acht de Afdeling aannemelijk dat deze deel uitmaken van een strafdossier. Dit wordt voor een groot deel van de documenten bevestigd in een schriftelijke zienswijze van het openbaar ministerie van 16 mei 2018, die bij de onder toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb aangeboden documenten aanwezig is. De zienswijze vermeldt niet de documenten 3 en 116a. Het is echter aannemelijk dat ook deze documenten deel uitmaken van lopend strafrechtelijk onderzoek omdat zij gaan over feiten waaruit de vermeende illegale verkoop van fipronil aan verschillende pluimveebedrijven is afgeleid. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet de Wob, maar artikel 365, vijfde lid, van het WvSv op de documenten van toepassing is en dat het aan de strafrechter is om over de verstrekking daarvan te beslissen. Dat, zoals [appellante sub 1] en anderen stellen, zekere informatie uit deze documenten door het rapport reeds is geopenbaard, maakt het vorenstaande niet anders.
Het betoog faalt.
- Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob
9. Volgens de minister staat het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten in de weg aan openbaarmaking van de documenten 1 t/m 5a2, 5a3, 5a4 t/m 5a7, 18, 18d, 20, 20a, 23, 26 t/m 43b, 43d t/m 43h, 47, 55, 69, 82, 87, 90, 95 t/m 102, 104 t/m 105b, 106 t/m 107a, 108, 111, 112, 116a, 120a, 121 en 127.
10. [appellante sub 1] en anderen betogen dat de minister zich ten onrechte zonder nadere motivering bij een groot deel van de gevraagde documenten op het standpunt heeft gesteld dat openbaarmaking daarvan de opsporing en vervolging van strafbare feiten in het algemeen kan frustreren en het belang dat te voorkomen zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking. Openbaarmaking van deze documenten belemmert niet zonder meer de opsporing en vervolging van strafbare gegevens, althans niet meer dan met de publicatie van het rapport al is gebeurd. Zo wordt in het rapport informatie uit document 1 besproken. Dit document ziet op een bij de NVWA medio november 2016 binnengekomen tip. Voorts wordt in het rapport uit document 69 ‘Gezamenlijke tijdlijn NVWA/VWS/EZ’ geciteerd, aldus [appellante sub 1] en anderen.
10.1. In de onder 8.1 vermelde zienswijze van het openbaar ministerie van 16 mei 2018 heeft het openbaar ministerie een groot deel van de voormelde documenten genoemd als stukken die ter bescherming van het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten niet openbaar gemaakt moeten worden. Niet genoemd zijn de documenten 18d, 43e, 100, 105a, 105b en 116. Na raadpleging van de in de zienwijze genoemde en niet genoemde documenten stelt de Afdeling vast dat deze inzicht geven in de aanpak en omvang van het onderzoek naar vermeend(e) leveringen en gebruik van fipronil bij pluimveehouderijen. Zo vermelden de documenten in het kader van het onderzoek tot stand gebrachte contacten, (wijze van) informatiedeling en afspraken die tussen de bij het onderzoek betrokken partijen zijn gemaakt. In een aantal documenten wordt ingegaan op het risico van prijsgeven van deze informatie. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van openbaarheid van de documenten niet opweegt tegen het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten in het algemeen.
De minister heeft in het verweerschrift met juistheid gesteld dat in de overwegingen in het rapport over de in document 1 genoemde melding van grootschalig gebruik van fipronil in kippenstallen ter bestrijding van bloedluis, niet de in dit document opgenomen opsporingsmethoden worden genoemd. In document 69 wordt het opsporingsonderzoek naar aanleiding van signalen over het gebruik van fipronil stapsgewijs uiteengezet. De minister heeft in het verweerschrift terecht gesteld dat door de vermelding in het rapport van de in document 69 opgenomen gezamenlijke tijdlijn van het onderzoek en van de conclusie van BuRO, dat er geen aanleiding is voor nader onderzoek, het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten niet wordt doorkruist, maar dat door de inhoudelijke openbaarmaking van de tijdlijn dat belang wel zou worden geschaad.
De Afdeling ziet echter geen grond voor het oordeel dat het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten in de weg staat aan openbaarmaking van document 100. De minister heeft dit document ten onrechte geweigerd openbaar te maken, uitgezonderd de weigering om de daarin opgenomen persoonsgegevens openbaar te maken.
- Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob
11. [appellante sub 1] en anderen betogen dat, voor zover de minister heeft geweigerd functieaanduidingen van ambtenaren en de naam van Chickfriend openbaar te maken, dat ten onrechte is gedaan.
11.1. In de documenten zijn geen functieaanduidingen van ambtenaren of verwijzingen naar Chickfriend weggelakt. Het betoog mist daarom feitelijke grondslag.
- Artikel 11, eerste lid, van de Wob
12. [appellante sub 1] en anderen betogen dat de minister ten onrechte de documenten 21b, 26, 27, 29, 37 t/m 41, 43d, 47, 48, 50, 53, 56, 57, 94, 121, 126, 1513 t/m 1515, 1518 en 1523 deels, en de documenten 48 en 50 geheel heeft geweigerd openbaar te maken, omdat deze documenten zijn opgesteld voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren bevatten. De minister heeft ten onrechte nagelaten per zelfstandig onderdeel te bezien of het persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad bevat. In het rapport wordt in ieder geval uit document 21b ‘Besluitenblad Incidententeam’ geciteerd, met de vermelding dat op 21 augustus 2017 ambtelijk is geadviseerd om de Tweede Kamer op zo kort mogelijke termijn te informeren dat is geconstateerd dat er drie signalen van mogelijk fipronilgebruik zijn geweest, waarbij eenmaal uitdrukkelijk is gesproken over het op grote schaal gebruiken van fipronil in kippenstallen. Mogelijk is ook informatie uit de overige documenten waarvan openbaarmaking op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob (deels) is geweigerd in het rapport opgenomen. Deze informatie kan in een niet tot personen herleidbare vorm worden verstrekt, in ieder geval voor zover het om feitelijke gegevens gaat. Het geheel geweigerde document 50 heeft als titel ‘dossier fipronil vragen’. Deze vragen betreffen evident geen persoonlijke beleidsopvattingen, aldus [appellante sub 1] en anderen.
13. Ter zitting bij de Afdeling is vastgesteld dat document 53 een openbaar stuk is en dat [appellante sub 1] en anderen daarover beschikken.
13.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van Pro de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13, en nr. 6, blz. 13) volgt dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt verstaan een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Hoewel feitelijke gegevens geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, kunnen deze gegevens zodanig met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op artikel 11 van Pro de Wob worden geweigerd. Een bestuursorgaan dient per zelfstandig onderdeel van een document voor intern beraad met informatie over een bepaalde bestuurlijke aangelegenheid, zoals alinea’s, te bezien of dit zelfstandig onderdeel persoonlijke beleidsopvattingen bevat en, wanneer in de opvattingen informatie van feitelijke aard is opgenomen, of de persoonlijke beleidsopvattingen zodanig met deze feitelijke gegevens zijn verweven dat deze niet zijn te scheiden. Ingeval van verwevenheid mag in beginsel het betrokken onderdeel van het document worden geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Een bestuursorgaan hoeft niet binnen een zelfstandig onderdeel van een document per zin of zinsdeel te bepalen of verwevenheid een weigering kan rechtvaardigen.
13.2. Na raadpleging van de onder 12 genoemde documenten stelt de Afdeling vast dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de documenten zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren bevatten, en voorts dat de in de documenten opgenomen feitelijke gegevens zodanig met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. Het gaat om ‘voorgedachten’ van ambtenaren over de informatieverstrekking aan de Tweede Kamer over de fipronil in eierencrisis en de voorbereiding van deze informatieverstrekking. Het betreft betrekkelijk recente informatie. Gelet daarop heeft de minister mogen besluiten de informatie niet op grond van artikel 11, tweede lid, van de Wob in geanonimiseerde vorm openbaar te maken. De minister heeft terecht gesteld dat de weggelakte informatie uit document 21b geen betrekking heeft op de door [appellante sub 1] en anderen aangehaalde informatie uit het rapport over een ambtelijk advies. Ook hier gaat het om persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren. Het laatste geldt ook voor de documenten 48 en 50. Document 48 betreft een ambtelijk advies over de mogelijkheden van openbaarmaking van informatie over het onderzoek naar het gehalte van fipronil in eieren van bedrijven die in contact zijn geweest met het bedrijf Chickfriend en de resultaten van dat onderzoek.
Ook document 50 moet worden aangemerkt als een stuk voor intern beraad dat persoonlijke beleidsopvattingen van ambtenaren bevat. Het bevat mogelijke vragen die van de zijde van de Tweede Kamer worden verwacht en een voorstel aan welke personen of partijen die vragen ter beantwoording kunnen worden voorgelegd.
Het betoog faalt.
Beroep
14. Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de minister op 4 maart 2021 een aanvullend besluit op het bezwaar van [appellante sub 1] en anderen genomen. De minister heeft het bezwaar gegrond verklaard en meegedeeld dat bij de NVWA nog documenten met bijlagen zijn aangetroffen. Voor de nummering van de documenten is aangesloten bij de opsomming die [appellante sub 1] en anderen hebben aangehouden. De bijlagen zijn separaat doorgenummerd. De door [appellante sub 1] en anderen verzochte documenten 2, 9, 15 en 19 zijn niet aangetroffen. Wel aangetroffen zijn de verzochte documenten 1, 3, 4 t/m 6, 7, 8, 10 t/m 13, 14, 16, 17 en 18. De documenten 4 t/m 6, respectievelijk 10 t/m 13 (e-mailberichten) zijn in twee documenten vervat.
Naast de gevraagde stukken zijn nog twee documenten (20 en 21) aangetroffen die onder het Wob-verzoek vallen, te weten een pre-weegdocument van 27 maart 2017 van de divisie Inlichtingen- en Opsporingsdienst (hierna: IOD), inzake het onderzoek bloedluis/fipronil, en een overdrachtsproces-verbaal Intelligence van 1 mei 2017, met een beschrijving van het opsporingsonderzoek tegen verdachten in deze zaak. De minister heeft de documenten 1, 8, 14, 16 en 17 gedeeltelijk openbaar gemaakt en geweigerd de overige documenten openbaar te maken. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van Pro de Awb is tegen het besluit van 4 maart 2021 van rechtswege een beroep van [appellante sub 1] en anderen bij de Afdeling ontstaan. [appellante sub 1] en anderen hebben aanvullende gronden van het beroep ingediend.
Niet over alle verzochte documenten beslist
15. [appellante sub 1] en anderen betogen dat in het besluit van 4 maart 2021 ten onrechte alleen is ingegaan op de documenten die in hun schrijven van 6 augustus 2018 zijn opgesomd. Zij hebben bij brief van 22 augustus 2020 (de Afdeling leest: 23 augustus 2019) meer documenten genoemd. Daarover is geen beslissing genomen. Gelet hierop voldoet het besluit niet aan de opdracht die de rechtbank aan de minister heeft gegeven en is het niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
15.1. De minister heeft aangevoerd dat bij het naar aanleiding van de aangevallen uitspraak genomen nadere besluit niet behoefde te worden ingegaan op de door [appellante sub 1] en anderen bij brief van 23 augustus 2019 genoemde stukken, omdat deze brief kort voor de zitting bij de rechtbank is ingekomen. De Afdeling ziet hierin echter geen grond om de minister in dit standpunt te volgen. De in deze brief nader gespecificeerde stukken vallen ook onder het Wob-verzoek. De minister had daarop bij zijn nadere besluit moeten ingaan. De minister is ter zitting bij de Afdeling alsnog ingegaan op de mogelijkheid de documenten te verstrekken. [appellante sub 1] en anderen zijn daardoor niet afdoende in de gelegenheid geweest om op het hieromtrent door de minister gestelde te reageren. Zij dienen daartoe alsnog in de gelegenheid te worden gesteld.
Het betoog slaagt.
Bestreden weigeringsgronden besluit van 4 maart 2021
- Artikel 365, vijfde lid, van het WvSV
16. De minister heeft de openbaarmaking van de bijlagen behorend bij document 1 (verslag tapgesprekken van 26 oktober 2016), de documenten 3 (proces-verbaal van bevindingen van 7 november 2016), 4 t/m 6 (e-mailwisseling op 17 en 18 november 2016 en een melding van 18 november 2016; deze drie documenten zijn in één document vervat) en 21 (overdrachtsproces-verbaal Intelligence van 1 mei 2017) op grond van artikel 365, vijfde lid, WvSV geweigerd, omdat het openbaar ministerie bij brief van 19 januari 2021 heeft meegedeeld dat deze documenten onderdeel uitmaken van een strafdossier dat aan de strafrechter is voorgelegd. De minister heeft de documenten voorafgaand aan de zitting bij de Afdeling digitaal, en na de zitting desgevraagd in papieren vorm vertrouwelijk aan de Afdeling overgelegd.
17. [appellante sub 1] en anderen bestrijden dat een strafrechtelijk belang zich tegen openbaarmaking van deze documenten verzet.
17.1. Gezien de inhoud van de vertrouwelijk overgelegde documenten acht de Afdeling aannemelijk dat deze deel uitmaken van een strafdossier.
De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat niet de Wob, maar artikel 365, vijfde lid, van het WvSv op de documenten van toepassing is en dat het aan de strafrechter is om over de verstrekking daarvan te beslissen. Het betoog van [appellante sub 1] en anderen dat de stukken met toepassing van de Wob openbaar gemaakt kunnen worden, omdat op 12 april 2021 vonnis is gewezen in de strafzaak tegen de directeuren van Chickfriend, faalt reeds omdat in die strafzaak hoger beroep is ingesteld.
- Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob
18. De minister heeft openbaarmaking van de documenten 7 (e-mail van 21 november 2016 signaal fipronilgebruik door Chickfriend), 8 (verslag Signalenoverleg Intelligence van de IOD van 12 december 2016), 18 (verslag IOD Thema Selectieoverleg van 24 april 2017) en 20 (pre-weegdocument van 27 maart 2017 van de IOD inzake onderzoek bloedluis/fipronil) (deels) geweigerd in verband met het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten. Document 8 is openbaar gemaakt voor zover de inhoud ervan is opgenomen in het rapport.
19. Volgens [appellante sub 1] en anderen worden ook de documenten 7, 18 en 20 in het rapport, onder randnummer 33 e.v. en randnummer 79 e.v., inhoudelijk besproken. Zij bestrijden dat de informatie uit de documenten nauw samenhangt met informatie die aan de strafrechter is voorgelegd.
19.1. Uit randnummer 33 e.v. van het rapport blijkt van een anonieme melding over het gebruik van fipronil door Chickfriend, die is doorgeleid naar de IOD en de zaakrechercheur. De minister heeft terecht gesteld dat uit het rapport echter niet de inhoud van de desbetreffende e-mailcommunicatie blijkt en evenmin door wie en op welke wijze het signaal uit de melding is gedeeld. De minister heeft in redelijkheid kunnen weigeren deze informatie openbaar te maken.
19.2. Het openbaar ministerie heeft in de zienswijze van 16 mei 2018 meegedeeld dat de documenten 18 en 20 informatie over een lopende strafzaak bevatten en openbaarmaking daarvan inzage zou geven in de inhoud en stand van het strafrechtelijk onderzoek en aan een succesvolle vervolging in de weg kan staan. Na inzage van document 18 stelt de Afdeling vast dat dit voor een zeer beperkt deel betrekking heeft op het opsporingsonderzoek naar het gebruik van fipronil ter bestrijding van bloedluis in de pluimveesector en merendeels op andere, niet gerelateerde opsporingsonderzoeken. De laatstgenoemde informatie valt niet onder het Wob-verzoek. De minister heeft met juistheid gesteld dat de inhoud van document 18, voor zover deze onder het Wob-verzoek valt, en van document 20 nauw samenhangt met de informatie die aan de strafrechter is voorgelegd. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat openbaarmaking van de documenten niet opweegt tegen het belang van opsporing en vervolging van strafbare feiten.
Het betoog faalt.
- Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wob
20. De minister heeft geweigerd de verzochte documenten 10 t/m 13, die in één document zijn vervat, openbaar te maken, omdat dat tot bemoeilijking van de toezichthoudende taak van de NVWA kan leiden.
Het gaat om e-mails van de teamleider Team Intelligence van de IOD, het afdelingshoofd Integrale Risicobeoordeling, het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden en de coördinerend specialistisch adviseur BuRO. Volgens de minister is de inhoud van strategische aard en kan eruit worden afgeleid op welke wijze de NVWA, in samenspraak met de IOD en BuRO, op strafbare feiten inspecteert. Naar verwachting leidt openbaarmaking daarvan tot calculerend gedrag, waardoor de controle door de NVWA ernstig wordt belemmerd, aldus de minister.
21. [appellante sub 1] en anderen betogen dat de inhoud van de e-mails in het rapport al deels is gepubliceerd. Daaruit blijkt dat de e-mails gaan over het vaststellen van de risico’s van fipronil en geen controle-strategische beschouwingen, draaiboeken of protocollen bevatten.
21.1. De Afdeling heeft vastgesteld dat de documenten 10 t/m 13 zijn vervat in document 101b van de onder toepassing van artikel 8:29 van Pro de Awb overgelegde stukken. Na inzage hiervan stelt de Afdeling vast dat de inhoud van het document grotendeels uit het rapport kan worden afgeleid en casuïstische vragen en overleg over het middel fipronil betreft.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat openbaarmaking van document 101b de inspectie, controle en het toezicht door de NVWA kan belemmeren. De minister heeft ten onrechte de openbaarmaking van de verzochte documenten 10 t/m 13 geweigerd.
Het betoog slaagt.
Document 15
22. In het besluit van 4 maart 2021 heeft de minister meegedeeld dat het verzochte document 15, een verslag van een bespreking tussen de IOD en BuRO op 30 januari 2017, niet is aangetroffen. De minister heeft in dit verband verwezen naar het rapport, waarin onder randnummer 55 wordt vermeld dat van dat overleg geen verslag is gemaakt.
23. Volgens [appellante sub 1] en anderen kan uit de door de minister in een procedure bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven opgestelde tijdlijn worden afgeleid dat er mogelijk wel een verslag is over de gedachtegang bij BuRO tijdens voormeld overleg op 30 januari 2017.
23.1. Ter zitting bij de Afdeling heeft de gemachtigde van de minister verklaard dat de plaatsvervangend directeur van BuRO heeft meegedeeld dat in 2018 een verslag is opgesteld van de gedachtegang bij BuRO naar aanleiding van het overleg van 30 januari 2017. De gemachtigde heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat dat verslag, gezien het moment waarop het is opgesteld, niet valt onder de reikwijdte van het voorliggende Wob-verzoek, dat betrekking heeft op informatie over fipronilgebruik in pluimveestallen daterend van 30 oktober 2016 tot en met 1 augustus 2017.
Gespreksverslagen interviews commissie Sorgdrager
24. [appellante sub 1] en anderen betogen dat ongeloofwaardig is dat de gespreksverslagen van de interviews afgenomen door de commissie Sorgdrager zich niet bij de minister bevinden, zoals de minister bij brief van 15 januari 2021 heeft meegedeeld.
24.1. Het onderzoek van de commissie Sorgdrager is pas in gang gezet na de onder 23.1 genoemde periode waarop het Wob-verzoek betrekking heeft. Het verzoek heeft dus niet mede betrekking op de gespreksverslagen van de commissie, die [appellante sub 1] en anderen in beroep aanvullend hebben genoemd. Wat [appellante sub 1] en anderen met betrekking tot de verslagen betogen wordt daarom buiten beoordeling gelaten.
Conclusie
25. Gelet op hetgeen onder 10.1 over document 100 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 1 augustus 2018 in stand heeft gelaten voor zover de minister de openbaarmaking van document 100 heeft geweigerd. Het besluit van 1 augustus 2018 moet in zoverre wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd. De Afdeling zal bepalen dat de minister document 100 openbaar maakt, uitgezonderd de daarin opgenomen persoonsgegevens, en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 1 augustus 2018.
26. Gelet op hetgeen onder 15.1 en 21.1 is overwogen, is het beroep tegen het besluit van 4 maart 2021 gegrond. Dit besluit moet wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb worden vernietigd, voor zover de minister heeft nagelaten te beslissen op het verzoek om openbaarmaking van de onder 15.1 bedoelde documenten en heeft geweigerd de onder 21.1 bedoelde informatie aan [appellante sub 1] en anderen te verstrekken op de in deze uitspraak beschreven wijze. De Afdeling zal bepalen dat de minister de onder 21.1 bedoelde informatie verstrekt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het in zoverre vernietigde besluit van 4 maart 2021. De minister moet alsnog een besluit nemen op het verzoek om openbaarmaking van de onder 15.1 bedoelde documenten. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
27. De minister moet de proceskosten vergoeden. Daarbij wordt voor het indienen van de aanvullende gronden van het beroep van rechtswege een half punt toegekend.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 oktober 2019 in zaak nr. 18/1565, voor zover de rechtbank het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 1 augustus 2018, kenmerk TRCNVWA/2018/5943, in stand heeft gelaten voor zover de minister de openbaarmaking van document 100 heeft geweigerd;
III. vernietigt het besluit van 1 augustus 2018 in zoverre;
IV. bepaalt dat de minister document 100 openbaar maakt, uitgezonderd de daarin opgenomen persoonsgegevens, en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 1 augustus 2018;
V. verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van 4 maart 2021, kenmerk 494-35257, gegrond;
VI. vernietigt het besluit van 4 maart 2021, voor zover de minister heeft nagelaten te beslissen op het verzoek van [appellante sub 1] en anderen om openbaarmaking van de onder 15.1 van deze uitspraak bedoelde documenten en heeft geweigerd de onder 21.1 van deze uitspraak bedoelde informatie aan [appellante sub 1] en anderen te verstrekken op de in deze uitspraak beschreven wijze;
VII. bepaalt dat de minister de onder 21.1 bedoelde informatie aan [appellante sub 1] en anderen verstrekt met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het in zoverre vernietigde besluit van 4 maart 2021;
VIII. draagt de minister op alsnog een besluit te nemen op het verzoek om openbaarmaking van de onder 15.1 bedoelde documenten;
IX. bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
X. veroordeelt de minister tot vergoeding van bij [appellante sub 1] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 4 maart 2021 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.870,00 (zegge: duizend achthonderdzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI. gelast dat de minister aan [appellante sub 1] en anderen het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.J.M. Baldinger en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 september 2021
598.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 6:19
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
[-]
Artikel 6:24
Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van Pro overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[-]
Artikel 8:29
1. Partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, kunnen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de bestuursrechter mededelen dat uitsluitend hij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken.
[-]
5. Indien de bestuursrechter heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, kan hij slechts met toestemming van de andere partijen mede op de grondslag van die inlichtingen onderscheidenlijk die stukken uitspraak doen. Indien de toestemming wordt geweigerd, wordt de zaak verwezen naar een andere kamer.
Artikel 8:113
[-]
2. Bij elk van de bestuursrechters, genoemd in hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, kan beroep worden ingesteld tegen een besluit waarover die rechter in hoger beroep oordeelt, indien hij toepassing heeft gegeven aan artikel 8:113, tweede lid.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[-]
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[-]
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
[-]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[-]
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[-]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[-]
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
[-]
Wetboek van Strafvordering
Artikel 365
[-]
5. Onder het vonnis zijn begrepen de stukken die aan de uitspraak zijn gehecht. Van andere tot het strafdossier behorende stukken wordt geen afschrift of uittreksel verstrekt.
[-]
Procesreglement bestuursrecht rechtbanken (niet-KEI-zaken)
Artikel 2.8
1. Een partij die op grond van gewichtige redenen mededeelt dat alleen de bestuursrechter van stukken dan wel van inlichtingen kennis zal mogen nemen, deelt dit gemotiveerd mede bij voorkeur in een afzonderlijk stuk.
[-]
6. Indien de mededeling betrekking heeft op (delen van) stukken waarover op grond van de Wet openbaarheid van bestuur een besluit is genomen en het beroep tegen dat besluit is gericht, handelt de bestuursrechter alsof de bestuursrechter heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Procesregeling bestuursrechterlijke colleges 2014
Artikel 1
1. In deze regeling wordt verstaan onder:
[-]
c. college: de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, de Centrale Raad van Beroep dan wel het College van Beroep voor het bedrijfsleven;
[-]
Artikel 14
1. Een mededeling van een partij dat uitsluitend het college kennis zal mogen nemen van stukken wordt afzonderlijk en schriftelijk gedaan en gemotiveerd.
[-]
3. Indien het beroep betrekking heeft op een besluit tot weigering van openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, wordt steeds gehandeld alsof een mededeling als bedoeld in het eerste lid is gedaan en het college heeft beslist dat de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
[-]
Procesreglement bestuursrecht 2017
Artikel 2.8
1. Een partij die op grond van gewichtige redenen mededeelt dat alleen de bestuursrechter van stukken dan wel van inlichtingen kennis zal mogen nemen, deelt dit gemotiveerd mede bij voorkeur in een afzonderlijk stuk.
[-]
6. Indien de mededeling betrekking heeft op (delen van) stukken waarover op grond van de Wet openbaarheid van bestuur een besluit is genomen en het beroep tegen dat besluit is gericht, handelt de bestuursrechter alsof de bestuursrechter heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
[-]