Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 21/1018 en SGR 21/8159
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2023 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder
(gemachtigde: mr. M.C. Remeijer-Schmitz).
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op het verzoek van eiser van 8 juni 2018 om openbaarmaking van documenten over de uitbreiding van Madurodam en de juridisch bindende afspraken daarover, zoals genoemd in het coalitieakkoord 2018-2022.
Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt.
Eiser heeft op 9 juli 2020 een nieuw, nader gepreciseerd, verzoek om openbaarmaking van documenten over de uitbreiding van Madurodam over de periode 2015-2020 gedaan.
Bij besluit van 11 januari 2021 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder – overeenkomstig het advies van 20 juni 2019 van de Adviescommissie bezwaarschriften – het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder overwogen dat hij het advies van 20 juni 2019 zal betrekken bij het te nemen besluit op het nieuwe Wob-verzoek van eiser.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep 1 ingesteld (SGR 21/1018).
Bij besluit van 21 mei 2021 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder op het Wob-verzoek van 9 juli 2020 beslist, waarbij ook het advies van 20 juni 2019 is betrokken.
Met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft eiser tegen het bestreden besluit 2 rechtstreeks beroep ingesteld (SGR 21/8159).
Eiser heeft toestemming verleend om mede op basis van de niet openbaar gemaakte (passages van) documenten uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 mei 2023. Daarbij waren aanwezig eiser en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
1. Op 1 mei 2022 is de Wet open overheid (Woo) in werking getreden. Artikel 10.1 van de Woo bepaalt dat de Wob wordt ingetrokken. Er is niet voorzien in overgangsrecht. Dat betekent dat de Woo onmiddellijke werking heeft en dat met ingang van 1 mei 2022 besluiten op vóór de inwerkingtreding van de Woo ingediende Wob verzoeken met inachtneming van de bepalingen van de Woo moeten worden genomen. De bestreden besluiten die in deze zaak worden beoordeeld zijn genomen op 11 januari 2021 en 21 mei 2021, dus vóór 1 mei 2022. Dat betekent dat in dit geding de Wob nog van toepassing is.
2. De relevante bepalingen van de Wob zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Waar gaat deze zaak over?
3. Eiser heeft bij brief van 8 juni 2018 verzocht om openbaarmaking van alle documenten die verband houden met de contacten tussen de gemeente Den Haag en Madurodam in het kader van de besluitvorming over de uitbreiding van Madurodam. Verder heeft hij verzocht om openbaarmaking van alle documenten die verband houden met de in het Coalitieakkoord 2018-2022 genoemde ‘juridisch bindende afspraken over de uitbreiding van Madurodam” inclusief die afspraken zelf.
4. Bij het primaire besluit heeft verweerder een aantal documenten openbaar gemaakt, waarbij de persoonsgegeven onleesbaar zijn gemaakt omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob).
Verder is een aantal documenten geweigerd omdat het gaat om persoonlijke beleidsopvattingen ten behoeve van intern beraad (artikel 11, eerste lid, van de Wob).
Van een aantal documenten is vastgesteld dat deze reeds openbaar zijn en daarom niet onder de werking van de Wob vallen.
5. De adviescommissie achtte het niet aannemelijk dat over de jaren 2017-2018 geheel geen documenten over de contacten tussen de gemeente en Madurodam aanwezig zijn. Verder achtte de commissie onvoldoende gemotiveerd waarom de in de inventarislijst rood gearceerde documenten (41 in totaal) geheel niet openbaar zijn gemaakt. Bij bijvoorbeeld twee voortgangsnotities lijkt het te gaan om feitelijke informatie. Verder achtte de commissie het standpunt van verweerder dat de feitelijke informatie niet is te scheiden van de persoonlijke beleidsopvattingen te algemeen geformuleerd.
De adviescommissie stelde verder vast dat verweerder niet is ingegaan op het verzoek ten aanzien van de juridisch bindende afspraken genoemd in het coalitieakkoord. Verder achtte de adviescommissie het standpunt van verweerder dat het bestemmingsplan en het Plan Uitwerkingskader (PUK) de enige juridische afspraken zijn tussen de gemeente Den Haag en Madurodam onvoldoende gemotiveerd. De adviescommissie achtte het tot slot niet aannemelijk dat de collegeonderhandelingen in 2018 ertoe hebben geleid dat er in de periode januari-mei 2017 geen activiteiten in dat kader hebben plaatsgevonden.
Wat heeft verweerder besloten?
6. Verweerder heeft bij het bestreden besluit 1 het bezwaar gegrond verklaard en gesteld het advies van de adviescommissie mee te nemen in het besluit op het nieuwe Wob-verzoek van 9 juli 2020.
7. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder verzamelbestand 2 (323 pagina’s) over de periode 8 juni 2018 t/m 8 juli 2020 openbaar gemaakt. Dit verzamelbestand heeft betrekking op de vragen die eiser heeft gesteld in zijn tweede Wob-verzoek van 9 juli 2020. Daarbij heeft verweerder (passages van) documenten geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob in verbinding met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob (onevenredige benadeling van derden).
Verder heeft verweerder over de periode van 2016 t/m 2017 verzamelbestand 1 (271 pagina’s) openbaar gemaakt. Daarbij heeft verweerder (passages van) documenten geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob in verbinding met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Ook is openbaarmaking van persoonsgegevens geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. Daarnaast zijn (passages van) documenten geweigerd omdat het bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die vertrouwelijk aan verweerder zijn meegedeeld.
Verder heeft verweerder de 41 rood gearceerde documenten opnieuw beoordeeld en een aantal documenten alsnog (gedeeltelijk) openbaar gemaakt (verzamelbestand 3). Het betreft de documenten genummerd 11, 17, 20, 47, 72, 95, 115, 116 en 136. De openbaarmaking van (passages van) documenten is geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob in verbinding met artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c (vertrouwelijk meegedeelde bedrijfs- en fabricage gegevens) dan wel g, (onevenredige benadeling van derden), dan wel b (zwaarder wegend financieel of economisch belang van de gemeente), van de Wob.
Verder zijn persoonsgegeven onleesbaar zijn gemaakt omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob).
Verder motiveert verweerder waarom er geen andere juridisch bindende afspraken zijn gevonden. Verweerder stelt over de in het coalitieakkoord genoemde juridisch bindende afspraken dat het PUK, omdat het geen besluit is, niet juridisch bindend is. Echter in combinatie met andere mondelinge afspraken met Madurodam in aanloop naar de wijziging van het bestemmingsplan zijn wel bepaalde verwachtingen gewekt die wel een juridische status hebben en een risico op planschade meebrengen op het moment dat deze worden teruggedraaid.
Wat vindt eiser?
8. Een overzicht van de bestaande stukken ontbreekt, anders dan bij de afhandeling van het eerste Wob-verzoek. Er is geen chronologische volgorde gehanteerd waardoor het ontoegankelijk wordt. Er zijn ten opzichte van het vorige besluit 4 stukken kwijt geraakt. Er is dus geen sprake van zorgvuldige voorbereiding.
In het eerste door verweerder gestuurde bestand zijn ten onrechte niet de stukken over de periode 2016/2017 naar aanleiding van het eerste Wob-verzoek opgenomen.
Het tweede bestand geeft slechts de stukken van 8 juni 2018 t/m 8 juli 2020. Dit sluit niet aan op de periode 2016/2017. Er zitten wel enkele stukken van begin 2018 bij, maar onvoldoende om te concluderen dat verweerder ook over de periode begin 2018 heeft gezocht.
Ten onrechte heeft verweerder geoordeeld dat de presentatie MKBA Madurodam van 23 mei 2013 buiten het Wob-verzoek valt. Eiser heeft in zijn eerste Wob-verzoek ook verzocht om documenten die vooraf zijn gegaan aan de besluitvorming tot uitbreiding van Madurodam.
Er zijn tal van aanwijzingen dat er nog steeds stukken ontbreken, zoals het concept-convenant en de bijlagen bij de e-mail op bladzijde 241.
Het is eveneens aannemelijk dat er veel verslagen van vergaderingen ontbreken.
Van een wethoudersoverleg op 25 april 2016 zijn geen annotaties overgelegd.
Te veel van de stukken worden geheel of gedeeltelijk geheimgehouden.
Het is niet aannemelijk dat het zo veelvuldig als verweerder stelt zou gaan om het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de betrokken aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen. Er kan niet overal sprake zijn van essentiële financiële en commerciële informatie.
Verweerder heeft niet voldaan aan de opdracht om per alinea de toepasselijke weigeringsgrond te beoordelen. Het is ongeloofwaardig dat in ieder geweigerd stuk met een beroep op persoonlijke beleidsopvatting voor intern beraad de objectieve gegevens zodanig verweven zijn met de persoonlijke beleidsopvattingen dat deze daarvan niet kunnen worden gescheiden.
Verweerder past ten onrechte als weigeringsgrond toe dat documenten in zijn geheel moeten worden aangemerkt als een uitwisseling van informatie tussen een betrokken partij en een bestuursorgaan om het bestuursorgaan in staat te stellen een standpunt in te nemen over een bestuurlijke aangelegenheid.
Ook worden ten onrechte documenten geweigerd die achteraf geheel worden aangemerkt als een uitwisseling van informatie tussen een advocaat en een bestuursorgaan om het bestuursorgaan in staat te stellen een standpunt in te nemen over een bestuurlijke aangelegenheid.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
Ontbrekende documenten?
9.1.
Het is vaste jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter [1] dat het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
9.2.
Verweerder heeft naar aanleiding van het tweede Wob-verzoek van eiser en het door verweerder overgenomen advies van de adviescommissie van 20 juni 2019 een nieuwe zoekslag verricht naar de bij de gemeente berustende stukken. Er uitvraag gedaan bij de betrokken vakafdelingen die het proces rond Madurodam hebben begeleid. De rechtbank acht het niet ongeloofwaardig dat daarbij niet meer stukken zijn aangetroffen dan verweerder in de verzamelbestanden heeft aangegeven. Deze verzamelbestanden zijn te vinden op Woo.denhaag.nl onder ‘BEC/Wob2020-105272-WOB-besluit inzake uitbreiding Madurodam’ en zijn, hoewel niet geheel in chronologische volgorde, voldoende overzichtelijk.
Andere juridische bindende afspraken?
10. De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende heeft gemotiveerd waarom er geen documenten met andere juridisch bindende afspraken zijn gevonden. Het is niet ongeloofwaardig dat in het coalitieakkoord met bindende afspraken is gedoeld op het PUK dat in combinatie met andere mondeling afspraken met Madurodam in aanloop naar de wijziging van het bestemmingsplan als bindend is gezien, omdat het terugdraaien van deze plannen een beroep schadevergoeding kan meebrengen.
De toegepaste weigeringsgronden
11.1.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de (passages van) documenten waarvan verweerder openbaarmaking heeft geweigerd.
Weigeringsgrond artikel 11, tweede lid, in verbinding met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob
11.2.
Artikel 11, eerste lid, van de Wob bepaalt dat in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Volgens vaste rechtspraak van de hoogste bestuursrechter [2] volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld, moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, heeft de wetgever beoogd dat ambtenaren de vrijheid hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren. Onder persoonlijke beleidsopvatting wordt op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van één of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. [3] Feitelijke gegevens zijn geen persoonlijke beleidsopvattingen en kunnen dus in beginsel niet op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd. Hoewel feitelijke gegevens geen persoonlijke beleidsopvattingen zijn, kunnen deze gegevens zo met die opvattingen zijn verweven dat het niet mogelijk is deze te scheiden. In dat geval kunnen ook die feitelijke gegevens met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob worden geweigerd.
11.3.
De weigering op grond van artikel 11, tweede lid, in verbinding met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob betreft de volgende documenten:
verzamelbestand 2: bladzijden 6 en 7, 61- 80, 83-87, 229 en 230 en 240;
verzamelbestand 1: bladzijden 6, 7, 61-65, 67-79, 67-80, 83-87, 229, 230 en 240; verzamelbestand 3: documenten 8, 18, 28, 29, 31, 34, 39, 48, 60, 67,69, 70, 71, 84, 113, 114, 117, 119, 120, 121, 122, 127, 137, 139, 144 en 145.
11.4.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder deze informatie mocht weigeren omdat het gaat om (passages van) documenten die zijn bestemd voor intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten. Het betreft een uitwisseling van informatie tussen een betrokken partij en een bestuursorgaan teneinde het bestuursorgaan in staat te stellen een besluit te nemen over een bestuurlijke aangelegenheid, waarbij het verstrekken van informatie niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken derden.
Voor zover deze (passages van) documenten feitelijke gegevens bevatten zijn deze zo verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is deze te scheiden.
Weigeringsgrond artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c in verbinding met 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
11.5.
Dit betreft verzamelbestand 3, document 7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder openbaarmaking van dit document (concept businesscase) mocht weigeren op de grond dat het bedrijfsgegevens bevat die door een derde (Madurodam) vertrouwelijk aan de overheid zijn verstrekt, terwijl het belang van openbaarmaking niet zwaarder weegt dan het belang om onevenredige benadeling van die derde te voorkomen.
Weigeringsgrond artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b en g, van de Wob
11.6.
Deze weigeringsgrond betreft de documenten verzamelbestand 3, nummers 11, 72 en 95.
11.7.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder mocht weigeren de in die documenten vermelde financiële gegevens openbaar te maken op de grond dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de economische en financiële belangen van de gemeente of derden.
Reikwijdte van de Wob-verzoeken van eiser
12.1.
Eiser betoogt dat verweerder ten onrechte stelt dat de presentatie MKBA Madurodam van 23 mei 2013 buiten de reikwijdte van de Wob-verzoeken valt.
12.2.
De rechtbank stelt vast dat eiser zijn eerste Wob-verzoek van 8 juni 2018 niet heeft beperkt tot een bepaalde periode, maar in zijn tweede Wob-verzoek van 9 juli 2020 wel een periode noemt, namelijk de jaren 2015 tot en met 2020. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder het tweede Wob-verzoek redelijkerwijs niet kon opvatten als een beperking van het eerste Wob-verzoek. In het tweede Wob-verzoek geeft eiser immers aan dat hij hoopt zijn verzoek nog duidelijker en completer geformuleerd te hebben naar aanleiding van de onvolledige en onjuiste beantwoording van zijn eerste Wob-verzoek met het besluit van 19 december 2018. Verder heeft eiser in de kop van het eerste Wob-verzoek vermeld dat het Wob-verzoek ook betreft de stukken die voorafgegaan zijn aan de besluitvorming over de uitbreiding van Madurodam. Tot slot is van belang dat uit zijn tweede Wob-verzoek blijkt dat eiser in de veronderstelling verkeerde dat geen stukken over de uitbreiding van Madurodam van vóór 2015 bestaan.
Verweerder had dus de presentatie MKBA Madurodam van 23 mei 2013 bij de Wob-verzoeken moeten betrekken en moeten beoordelen of weigeringsgronden van de Wob in de weg staan aan openbaarmaking van dit document.
Conclusie
13.1.
Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt de bestreden besluiten uitsluitend voor zover daarbij is nagelaten te beoordelen of weigeringsgronden van de Wob in de weg staan aan openbaarmaking van de presentatie MKBA Madurodam van 23 mei 2013.
Verweerder dient daarover alsnog een besluit op bezwaar te nemen.
13.2.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht (2 x € 181,-) vergoedt.
13.3.
Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten voor zover daarbij is nagelaten te beoordelen of weigeringsgronden van de Wob in de weg staan aan openbaarmaking van de presentatie MKBA Madurodam van 23 mei 2013;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 362,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Leijten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juni 2023.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
Bijlage - SGR 21/1018 en 21/8159
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
(…);
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
(…).
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…);
b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
(…);
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
(…);
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.