Uitspraak
202002478/1/R1, 202002480/1/R1, 202002481/1/R1, 202002483/1/R1, 202002484/1/R1, 202002485/1/R1, 202002487/1/R1, 202002488/1/R1
Datum uitspraak: 18 augustus 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraken op de hoger beroep van:
Fastned B.V., gevestigd te Amsterdam,
The Fast Charging Network B.V. (voorheen MisterGreen Fast Charging Network), gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
tegen de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 5 maart 2020 in zaken nrs. 18/5236, 18/6148, 18/6151, 18/4470, 18/6479, 18/6480, 18/5238, 18/3761 en 18/5364 in de gedingen tussen:
Fastned
The Fast Charging Network
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
202002478/1/R1
Bij besluit van 19 februari 2018 heeft de minister aan [bedrijf] een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wet beheer rijkswaterstaatwerken (hierna: de Wbr) voor het wijzigen van de op 27 maart 1997 verleende vergunning voor het maken en behouden van een motorbrandstoffenverkooppunt op verzorgingsplaats Ruwiel langs de rijksweg A2 in de gemeente Stichtse Vecht. De vergunning maakt het mogelijk om twee elektrische laadpunten te realiseren, behouden en onderhouden als aanvullende voorziening bij het bestaande benzinestation.
Bij afzonderlijke besluiten van 30 augustus 2018 heeft de minister de door The Fast Charging Network en Fastned daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
202002480/1/R1
Bij besluit van 31 januari 2018 heeft de minister aan Shell Nederland Verkoopmaatschappij B.V. een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr voor het wijzigen van de op 16 januari 1976 verleende vergunning voor het maken, hebben en exploiteren van een motorbrandstoffenverkooppunt op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-Oost langs de rijksweg A4 in de gemeente Haarlemmermeer. De vergunning maakt het mogelijk om twee elektrische laadpunten en een Tesla adapterpaal te realiseren, hebben en behouden als aanvullende voorziening bij het bestaande benzinestation.
Bij besluit van 11 juli 2018 heeft de minister het door Fastned daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 3 februari 2020 heeft de minister het besluit van 31 januari 2018 gewijzigd en in aanvulling hierop aan Shell een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr voor het realiseren, hebben en behouden van vier extra energielaadpunten op verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-Oost.
202002481/1/R1
Bij besluit van 4 december 2017 heeft de minister aan Shell een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr voor het plaatsen en behouden van twee oplaadstations voor elektrische motorvoertuigen op verzorgingsplaats Hellevliet langs de rijksweg A12 in de gemeente Woerden.
Bij besluit van 31 mei 2018 heeft de minister het door The Fast Charging Network daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
202002483/1/R1
Bij besluit van 14 mei 2018 heeft de minister aan Tamoil Nederland B.V. een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr voor het realiseren, behouden en onderhouden van een elektrisch oplaadpunt voor elektrische motorvoertuigen op verzorgingsplaats Zeijerveen langs de rijksweg A28 in de gemeente Assen.
Bij besluit van 14 september 2018 heeft de minister het door Fastned daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
De bij besluit van 14 mei 2018 verleende vergunning is op 12 december 2018 op naam gesteld van BP Europe SE-BP Nederland (hierna: BP).
202002484/1/R1
Bij besluit van 14 mei 2018 heeft de minister aan Tamoil een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr voor het realiseren, behouden en onderhouden van een elektrisch oplaadpunt voor elektrische motorvoertuigen op verzorgingsplaats Smarpot langs de rijksweg A32 in de gemeente Heerenveen.
Bij besluit van 14 september 2018 heeft de minister het door Fastned daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
202002485/1/R1
Bij besluit van 22 februari 2018 heeft de minister aan NRG Value Tankstations B.V. een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr voor het wijzigen van de op 17 maart 1969 verleende vergunning voor het maken, hebben en exploiteren van een motorbrandstoffenverkooppunt op verzorgingsplaats De Watering langs de rijksweg A8 in de gemeente Oostzaan. De vergunning maakt het mogelijk om een elektrisch laadpunt te realiseren, behouden en onderhouden als aanvullende voorziening bij het bestaande benzinestation.
Bij besluit van 11 juli 2018 heeft de minister het door Fastned daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard
202002487/1/R1
Bij besluit van 22 november 2017 heeft de minister aan Shell een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr voor het wijzigen van de op 2 oktober 1998 verleende vergunning voor het maken, hebben en exploiteren van een motorbrandstoffenverkooppunt op verzorgingsplaats Peulwijk-Oost (destijds: Peuldijk Oost) langs de rijksweg A4 in de gemeente Midden Delftland. De vergunning maakt het mogelijk om twee elektrische laadpunten en een Tesla adapterpaal te realiseren, hebben en behouden als aanvullende voorziening bij het bestaande benzinestation.
Bij besluit van 23 april 2018 heeft de minister het door Fastned daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard
Bij besluit van 15 april 2020 heeft de minister de aan Shell op 2 oktober 1998 verleende vergunning voor het maken, hebben en exploiteren van een motorbrandstoffenverkooppunt op verzorgingsplaats Peulwijk-Oost aangevuld in die zin dat twee elektrische laadpunten voor personenauto’s mogen worden verwijderd en vier elektrische laadpunten voor personenauto’s mogen worden geplaatst, behouden en onderhouden.
202002488/1/R1
Bij besluit van 19 januari 2018 heeft de minister aan NRG Value een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr voor het plaatsen en behouden van een energielaadpunt voor elektrische motorvoertuigen op verzorgingsplaats De Groote Bleek langs de rijksweg A2 in de gemeente Cranendonck.
Bij besluit van 23 maart 2018 heeft de minister aan NRG Value een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr voor het plaatsen en behouden van een energielaadpunt voor elektrische motorvoertuigen op verzorgingsplaats ‘t Anker langs de rijksweg A2 in de gemeente Sittard-Geleen.
Bij besluit van 23 juli 2018 heeft de minister de door Fastned tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard
Alle procedures
Bij afzonderlijke, nagenoeg gelijkluidende, uitspraken van 5 maart 2020 heeft de rechtbank de door Fastned en The Fast Charging Network tegen de besluiten van 30 augustus 2018, 11 juli 2018, 31 mei 2018, 14 september 2018, 23 april 2018 en 23 juli 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken hebben Fastned en The Fast Charging Network hoger beroep ingesteld.
De minister en BP hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
Bij afzonderlijke besluiten van 25 februari 2021 heeft de minister de hiervoor vermelde besluiten op bezwaar gewijzigd, in die zin dat de minister de door Fastned en The Fast Charging Network gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond heeft verklaard en de besluiten van 19 februari 2018, 31 januari 2018, 3 februari 2020, 4 december 2017, 14 mei 2018, 22 februari 2018, 15 april 2020, 19 januari 2018 en 23 maart 2018 met een gewijzigde motivering in stand heeft gelaten.
De minister heeft in de afzonderlijke zaken een nadere stuk ingediend.
Fastned en The Fast Charging Network hebben gronden tegen de besluiten van 25 februari 2021 ingediend.
Shell heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 29 maart 2021, waar Fastned en The Fast Charging Network (hierna tezamen en in enkelvoud: Fastned), vertegenwoordigd door mr. L.P.W. Mensink, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.D. van Gils, mr. R. van Vliet en ing. K. Tse, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting gehoord Shell, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. C.H.R.M. van der Hoeven, advocaat te Amsterdam, [bedrijf], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], NRG Value, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. V.J. Leijh, advocaat te Amsterdam, BP, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], bijgestaan door mr. A. Danopoulos, advocaat te Rotterdam en Tamoil, vertegenwoordigd door [gemachtigde E], bijgestaan door [gemachtigde F].
Overwegingen
Inleiding
1. [bedrijf], Shell, Tamoil, NRG Value en BP zijn vergunninghoudsters voor een benzinestation op de hiervoor vermelde verzorgingsplaatsen (hierna: vergunninghoudsters). [bedrijf] heeft de locatie verhuurd aan Shell, die het benzinestation exploiteert. Het benzinestation is een van de basisvoorzieningen die zich op de verzorgingsplaatsen bevinden. Een andere basisvoorziening is het energielaadpunt voor elektrische voertuigen van Fastned onderscheidenlijk The Fast Charging Network.
De minister heeft aan vergunninghoudsters vergunningen verleend als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wbr voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening bij het benzinestation. De minister heeft aan deze besluiten ten grondslag gelegd dat zich geen van de in artikel 3 van Pro de Wbr opgenomen weigeringsgronden voordoet.
Fastned verzet zich tegen verlening van de vergunningen voor de energielaadpunten aan vergunninghoudsters. Zij heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat het in strijd is met artikel 10, tweede lid, onder c, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (PB 2006, L 376; hierna: de Dienstenrichtlijn) dat alleen houders van een vergunning voor een basisvoorziening een vergunning voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening mogen aanvragen, zoals dat in het beleid is neergelegd.
2. De rechtbank heeft het beroep van Fastned op de Dienstenrichtlijn niet inhoudelijk beoordeeld, omdat Fastned zelf geen aanvraag om vergunning heeft ingediend voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening en er daarom geen besluit voorligt waarin de minister heeft beoordeeld of Fastned daarvoor in aanmerking komt. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de minister niet in strijd met artikel 106 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie heeft gehandeld door de vergunning voor een aanvullende voorziening bij een basisvoorziening, niet zijnde een energielaadpunt, te reserveren voor vergunninghouders van een basisvoorziening. Ook heeft de rechtbank het beroep van Fastned op het gelijkheidsbeginsel verworpen. Omdat de rechtbank van oordeel is dat de minister afdoende heeft gemotiveerd dat de gevolgen voor de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaats gering zijn, heeft zij ook geen reden gezien voor het oordeel dat de minister de vergunning op basis van verkeersveiligheidsargumenten had moeten weigeren.
Relevante regelgeving
3. Artikel 3, eerste lid, van de Wbr luidt:
"Weigering, wijziging of intrekking van een vergunning, alsmede toepassing van de artikelen 2, tweede lid, en 6 kan slechts geschieden ter bescherming van waterstaatswerken en ter verzekering van het doelmatig en veilig gebruik van die werken, met inbegrip van het belang van verruiming of wijziging anderszins van die werken."
4. Het toetsingskader voor aanvragen om een vergunning voor het aanbieden van voorzieningen op een verzorgingsplaats langs rijkswegen, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr, is het beleid, zoals neergelegd in de "Kennisgeving Voorzieningen op verzorgingsplaatsen langs rijkswegen" (hierna: de Kennisgeving). De Kennisgeving is in 2004 vastgesteld en in 2011, 2013 en 2017 gewijzigd.
In het beleid wordt onderscheid gemaakt tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen. In de Kennisgeving, zoals deze luidde tot 10 januari 2012, werden de volgende drie basisvoorzieningen onderscheiden: een benzinestation, een wegrestaurant en een servicestation. De houder van een vergunning voor een basisvoorziening mag aanvullende voorzieningen aanbieden. Voor het vestigen en wijzigen van een basisvoorziening en het aanbieden van aanvullende voorzieningen is een vergunning op grond van de Wbr vereist. Aanvragen zullen worden getoetst op onder andere de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid. Met de in 2011 gewijzigde Kennisgeving wordt naast het benzinestation, het wegrestaurant en het servicestation ook het energielaadpunt zelf als basisvoorziening aangemerkt. Het is vergunninghouders van energielaadpunten als basisvoorziening niet toegestaan aanvullende voorzieningen (zoals een gemakswinkel, autowasstraat, snoepautomaat, etc.) aan te bieden en verder is per verzorgingsplaats slechts één basisvoorziening van een energielaadpunt toegestaan.
De hoger beroepen van Fastned
5. Fastned betoogt primair dat de rechtbank haar beroep op de Dienstenrichtlijn ten onrechte niet inhoudelijk heeft behandeld. Fastned heeft hierover gemotiveerd aangevoerd dat het in strijd is met artikel 10, tweede lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn dat alleen houders van een vergunning voor een basisvoorziening een vergunning voor een energielaadpunt als aanvullende voorziening mogen aanvragen, zoals dat in de Kennisgeving is neergelegd. Volgens Fastned heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraken miskend dat de aan vergunninghoudsters verleende vergunningen voor een aanvullende voorziening bij het benzinestation niet in stand kunnen blijven, omdat de minister op basis van dit aan deze besluiten ten grondslag liggende beleid ten onrechte Fastned op voorhand heeft uitgesloten voor deze vergunningen.
5.1. Deze rechtsvraag heeft de Afdeling in de uitspraak van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2607, in een vergelijkbare zaak beantwoord. In die zaak verzette Fastned zich tegen de verleende Wbr-vergunning voor een aanvullende voorziening bij het wegrestaurant Burgerveen op Den Ruygen Hoek-Oost. De Afdeling heeft in deze uitspraak onder meer overwogen dat Fastned een beroep op artikel 10 van Pro de Dienstenrichtlijn toekomt. Omdat Fastned ook een vergunning voor een laadstation als aanvullende voorziening op de verzorgingsplaats wil bemachtigen, kan zij de rechtmatigheid van het aan de vergunning ten grondslag liggende beleid aan de orde stellen.
De Afdeling heeft verder geoordeeld dat het in de Kennisgeving opgenomen criterium dat een Wbr-vergunning voor aanvullende voorzieningen bij een basisvoorziening (niet zijnde een energielaadpunt) is voorbehouden aan vergunninghouders van een basisvoorziening in strijd is met artikel 10, tweede lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat dit voorbehoud noodzakelijk is om te kunnen voldoen aan de uit een oogpunt van veiligheid vereiste clustering van voorzieningen op de verzorgingsplaats. Niet gebleken is dat die clustering niet kan worden bereikt op een wijze die minder beperkend is voor de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters die geen houder zijn van een vergunning voor een basisvoorziening.
Gelet hierop heeft de Afdeling in die uitspraak geconcludeerd dat de rechtbank het besluit terecht heeft vernietigd en dat de minister bij de beoordeling van de aanvraag om een vergunning voor een aanvullende voorziening bij een basisvoorziening de Kennisgeving voor het deel waarin het hiervoor bedoelde voorbehoud is opgenomen buiten toepassing moet laten. Dit betekent dat ook andere partijen dan de houder van een basisvoorziening een aanvraag voor een vergunning voor een aanvullende voorziening moeten kunnen indienen, die inhoudelijk wordt beoordeeld.
5.2. De Afdeling ziet geen aanleiding om hierover in dit geval anders te oordelen. Ook in dit geval gaat het om vergunningen voor een aanvullende voorziening bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats. Voor de beperkte uitleg die Shell aan de hiervoor vermelde uitspraak geeft, te weten, dat de uitspraak alleen van betekenis is voor wegrestaurants als basisvoorziening en niet voor benzinestations, bestaat geen grond. Ook de minister heeft te kennen gegeven dat de hier voorliggende zaken vergelijkbaar zijn en dat de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020 voor haar aanleiding was om de besluiten op bezwaar te wijzigen met de besluiten van 25 februari 2021. Dit betekent dat het betoog van Fastned slaagt. De aangevallen uitspraken komen om deze reden voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling komt niet meer toe aan bespreking van de overige door Fastned aangevoerde gronden tegen de aangevallen uitspraken.
Het betoog slaagt.
Conclusie over de hoger beroepen
6. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van de minister van 30 augustus 2018, 11 juli 2018, 31 mei 2018, 14 september 2018, 23 april 2018 en 23 juli 2018 alsnog gegrond verklaren en deze besluiten vernietigen.
De beroepen tegen de besluiten op bezwaar van 25 februari 2021
7. In de besluiten van 25 februari 2021 heeft de minister de besluiten van 30 augustus 2018, 11 juli 2018, 31 mei 2018, 14 september 2018, 23 april 2018 en 23 juli 2018 gewijzigd en opnieuw beslist op de door Fastned gemaakte bezwaren. De minister heeft in deze besluiten de bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard en de verleende Wbr-vergunningen, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten. De minister heeft daarbij ook de wijzigingsbesluiten van 3 februari 2020 en 15 april 2020, die zien op de verzorgingsplaatsen De Ruygen Hoek-Oost en Peulwijk-Oost, in de besluitvorming betrokken.
Deze besluiten worden ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
8. Om tegemoet te komen aan de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020 heeft de minister de Kennisgeving aangepast (Stcrt 2012, nr. 475). In de toelichting bij deze wijziging is vermeld dat met deze wijziging wordt bewerkstelligd dat ook andere partijen dan de vergunninghouder van een basisvoorziening een aanvraag voor een aanvullende voorziening kunnen indienen die inhoudelijk zal worden behandeld. Zoals aangegeven in de Kennisgeving zullen de aanvragen worden getoetst op, onder andere, de gevolgen voor de verkeersveiligheid, de beschikbare ruimte op de verzorgingsplaats, de doelmatige inrichting van de verzorgingsplaats, het functionele belang voor de weggebruiker en de gevolgen voor de sociale veiligheid (zie paragraaf 5 Kennisgeving van 22 maart 2004). Dit toetsingskader blijft in de Kennisgeving ongewijzigd. Verder is vermeld dat het op voorhand niet is uitgesloten dat een aanvullende voorziening die wordt gerealiseerd buiten het perceel van een basisvoorziening in overeenstemming is met een veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats.
9. In de besluiten op bezwaar van 25 februari 2021 heeft de minister rekening gehouden met de ingediende aanvragen van Fastned voor een vergunning voor het realiseren van een energielaadpunt als aanvullende voorziening bij de benzinestations van vergunninghoudsters. Omdat voor de verzorgingsplaats Hellevliet, naast de vergunningsaanvraag van Shell, geen andere aanvraag voor een laadpunt als aanvullende voorziening is ingediend, heeft de minister in dat geval beoordeeld of er na inpassing van het door Shell gevraagde laadpunt voldoende ruimte is voor eventuele andere aanvullende voorzieningen van andere aanbieders.
De minister heeft zich in de besluiten op het standpunt gesteld dat de verlening van de Wbr-vergunning aan vergunninghoudsters op voorhand niet de verlening van een vergunning aan Fastned of aan andere partijen in de weg staat (en vice versa). Daarbij heeft de minister in aanmerking genomen dat aan alle voorwaarden die voortvloeien uit artikel 3 van Pro de Wbr, die gaan over het veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats, wordt voldaan. Met verwijzing naar de bij de besluiten gevoegde memo’s van 23 april 2019 van Tse, senior adviseur verkeersveiligheid bij Rijkswaterstaat, waarin voor de verschillende verzorgingsplaatsen een verkeerskundige beoordeling is opgenomen, stelt de minister zich op het standpunt dat de direct voor of naast de benzinestations voorziene laadvoorzieningen van vergunninghoudsters veilig kunnen worden ingepast. De door vergunninghoudsters gewenste aanvullende voorzieningen op de door hen gehuurde percelen zijn voorzien op bestaande parkeerplaatsen en hebben volgens de minister geen effecten op de verkeersstromen, omdat gebruik wordt gemaakt van de bestaande in- en uitrit van het benzinestation. Verder blijft na de vergunningverlening aan vergunninghoudsters op de verzorgingsplaatsen in beginsel voldoende ruimte over voor andere laadpunten als aanvullende voorzieningen bij de benzinestations. Omdat de ingediende aanvragen van Fastned zien op een locatie elders op de verzorgingsplaats, buiten de door vergunninghoudsters gehuurde percelen, kunnen de voorzieningen naast elkaar bestaan, aldus de minister.
Artikel 106 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
10. Fastned kan zich niet verenigen met de besluiten van 25 februari 2021. Fastned heeft ter zitting te kennen gegeven dat zij het in de hoger beroepen aangevoerde betoog dat de minister in strijd met artikel 106 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie heeft gehandeld door de vergunning aan vergunninghoudsters te verlenen, ook bedoeld heeft aan te voeren in de beroepen tegen de besluiten van 25 februari 2021. De Afdeling ziet niet in wat de toets aan deze bepaling toevoegt aan de hiervoor verrichte toetsing aan de Dienstenrichtlijn. Fastned heeft dat ook niet duidelijk gemaakt. Het betoog slaagt niet.
De procedure
11. Fastned betoogt dat de besluiten op bezwaar niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand zijn gekomen. Fastned heeft hierover aangevoerd dat de enkele doorgevoerde wijziging in de Kennisgeving niet voldoende is. Doordat de minister het Kader inrichting verzorgingsplaatsen nog niet heeft gewijzigd, heeft zij onduidelijkheid laten bestaan over de door de minister beoogde inhoudelijke toepassing van het gewijzigde beleid.
Fastned wijst er op dat uit de uitspraak van de Afdeling van 4 november 2020 volgt dat de minister bij de beoordeling van de aanvraag van vergunninghoudsters rekening moet houden met mogelijke aanvragen van andere partijen dan vergunninghoudsters. Dat betekent volgens Fastned dat de minister eerst moet inventariseren welke andere partijen een aanvraag willen doen en dat zij deze partijen daartoe een redelijke termijn en gelegenheid moet bieden. Pas daarna kan de minister beoordelen of na vergunningverlening aan deze partijen nog sprake is van een onderscheid ten opzichte van de laadvoorziening als basisvoorziening, dan wel of nog sprake is van ondergeschiktheid ten opzichte van de bijbehorende basisvoorziening, dan wel hoe de belangenafweging uitvalt tussen het bieden van extra laadpalen enerzijds en het bieden van parkeerplaatsen anderzijds. Fastned stelt zich in dit verband op het standpunt dat de minister pas op de aanvraag van vergunninghoudsters kan beslissen als duidelijkheid bestaat over de voorwaarden waar aanvullende voorzieningen van andere partijen aan moeten voldoen en over hoe het totale toegestane aantal laadpalen per verzorgingsplaats als aanvullende voorziening wordt bepaald. Duidelijkheid over het belangrijke onderscheid tussen een laadstation als basisvoorziening en als aanvullende voorziening ontbreekt volgens Fastned. Volgens Fastned gaan de twee vergunde laadstations van Shell met zes oplaadpunten op Den Ruygen Hoek-Oost en vier oplaadpunten op Peulwijk-Oost de omvang van een laadstation als aanvullende voorziening in ieder geval te boven.
Fastned heeft ook aangevoerd dat de minister bij de beoordeling van de voorliggende aanvragen met twee maten meet. Zij wijst er in dit verband op dat Fastned bij haar aanvragen een toelichting moet geven op de verkeersveiligheid en moet aantonen dat het huidige aantal oplaadpunten op de verzorgingsplaats onvoldoende zou zijn om in de vraag naar laadcapaciteit te voorzien en hoe de parkeerplaatsen voor een laadstation als aanvullende voorziening zullen worden gecompenseerd, terwijl deze vragen bij de beoordeling van de aanvragen van vergunninghoudsters geen rol hebben gespeeld.
11.1. Omdat het onderscheid tussen basisvoorzieningen en aanvullende voorzieningen van belang is bij de uitvoering van het beleid, heeft Fastned terecht gesteld dat duidelijk moet zijn wanneer een laadstation een aanvullende voorziening is, als bedoeld in het beleid. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat in de Wbr en de Kennisgeving geen maximum is gesteld aan het aantal laadpalen dat als aanvullende voorziening kan worden vergund. De enige beperking die uit de Kennisgeving kan worden afgeleid is volgens de minister dat een laadstation als aanvullende voorziening naar zijn aard ondergeschikt moet zijn aan de hoofdactiviteit van het basisvoorziening waar het bij hoort. Of daarvan sprake is, is volgens de minister afhankelijk van de omstandigheden van het geval, zoals de aard en omvang van de basisvoorziening en het aantal aangevraagde laadpalen. Zo zal volgens de toelichting van de minister ter zitting een energielaadpunt als aanvullende voorziening veelal op bestaande parkeerplaatsen worden gerealiseerd, geen eigen toe- en afrit nodig hebben, geen extra ruimte in beslag nemen en geen andere verkeersbewegingen met zich brengen.
Omdat de aanvullende voorziening bij een basisvoorziening hoort, heeft de minister zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het aanvullend karakter van een voorziening uitsluitend is gerelateerd aan de basisvoorziening waar de laadpalen bij horen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister in algemene zijn echter onvoldoende duidelijk gemaakt op welke wijze zij invulling heeft gegeven aan het criterium ondergeschiktheid. Daardoor kan het voor potentiële aanvragers of andere belanghebbenden onvoldoende inzichtelijk zijn of bij een basisvoorziening op een verzorgingsplaats een energielaadpunt als aanvullende voorziening kan worden gerealiseerd en wat de omvang van die aanvullende voorziening dan mag zijn. Buiten twijfel is echter dat bij de meeste nu voorliggende besluiten sprake is van een energielaadpunt als aanvullende voorziening, omdat evident is dat het laadpunt ondergeschikt is aan het benzinestation. De laadpunten worden allemaal gerealiseerd op bestaande parkeerplaatsen dichtbij het benzinestation, waarbij gebruik wordt gemaakt van de bestaande in- en uitrit van het benzinestation en waarbij dus geen effect is te verwachten van de verkeersstromen. Op zeven van de negen verzorgingsplaatsen gaat het om slechts één of twee laadpalen bij het benzinestation. Met de aan Shell verleende Wbr-vergunning voor verzorgingsplaats Den Ruygen Hoek-Oost kunnen weliswaar zes laadpalen bij het benzinestation worden gerealiseerd, maar omdat het benzinestation 19 tankzuilen heeft, is ook in dat geval duidelijk dat de laadfunctie van het energielaadpunt ondergeschikt is aan de hoofdfunctie van het benzinestation als motorbrandstoffenverkooppunt.
Voor de aan Shell verleende Wbr-vergunning voor vier laadpalen op verzorgingsplaats Peulwijk-Oost is dat echter anders. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister niet genoegzaam gemotiveerd waarom het met de Wbr-vergunning mogelijk gemaakte energielaadpunt kan worden aangemerkt als aanvullende voorziening bij het benzinestation. Hoewel de minister heeft toegelicht dat ook in dit geval de ruimtelijke effecten op de verzorgingsplaats gering zijn, is niet duidelijk geworden waarom een laadpunt met vier laadpalen in omvang ondergeschikt is aan het benzinestation met zes tankzuilen. Dit klemt temeer, nu Fastned voor de verzorgingsplaats Peulwijk-Oost ook een aanvraag voor twee laadpalen als aanvullende voorziening heeft ingediend, waarmee het totaal op zes laadpalen als aanvullende voorziening bij het benzinestation zal komen. Het besluit op bezwaar van 25 februari 2021 over verzorgingsplaats Peulwijk-Oost is daarom niet deugdelijk gemotiveerd.
Gelet hierop slaagt het betoog, voor zover dat ziet op de aan Shell verleende Wbr-vergunning voor verzorgingsplaats Peulwijk-Oost.
11.2. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de besluiten op bezwaar prematuur zijn, omdat de minister het Kader inrichting verzorgingsplaatsen nog niet heeft gewijzigd en ook geen inventarisatie heeft gemaakt van andere partijen dan vergunninghoudsters die mogelijk ook een aanvraag om een aanvullende voorziening bij de benzinestations op de verzorgingsplaatsen willen indienen. Uit de uitspraak van 4 november 2020 volgt slechts dat de minister bij de beoordeling van de aanvraag van vergunninghoudsters ook rekening moet houden met mogelijke aanvragen van andere gegadigden. Dat heeft de minister gedaan. De minister heeft in de besluiten van 25 februari 2021 beoordeeld of andere partijen aanvragen voor een laadpunt als aanvullende voorziening op de verzorgingsplaats hebben ingediend, of het toekennen van deze aanvragen tot gevolg heeft dat de aanvraag van vergunninghoudsters moet worden geweigerd uit een oogpunt van veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats en of het verlenen van de aanvullende vergunning aan vergunninghoudsters tot gevolg heeft dat het op voorhand is uitgesloten dat ook andere partijen een aanvullende voorziening kunnen realiseren bij de basisvoorziening. Voor deze verzorgingsplaatsen heeft alleen Fastned aanvragen ingediend voor het mogen realiseren van een laadvoorziening als aanvullende voorziening bij het benzinestation van vergunninghoudsters. De minister heeft deze aanvragen van Fastned betrokken bij de beoordeling van de aanvragen van vergunninghoudsters en heeft zich het standpunt gesteld dat de aan vergunninghoudsters verleende vergunningen voor een aanvullende voorziening bij het benzinestation geen belemmering vormen voor het verlenen van de door Fastned aangevraagde of voor verzorgingsplaats Hellevliet mogelijk nog aan te vragen vergunningen. Ter zitting heeft de minister hierover nog toegelicht dat op de hier aan de orde zijn verzorgingsplaatsen voldoende ruimte is voor de aanvullende voorziening van Fastned en dat de aanvragen van Fastned voldoen aan de eisen van een veilig en doelmatig gebruik van de verzorgingsplaats, als bedoeld in artikel 3 van Pro de Wbr. Weliswaar zouden de aanvragen nog op grond van een van de andere toetsingscriteria uit artikel 3 van Pro de Wbr kunnen worden geweigerd, maar die weigeringsgronden staan los van de aan vergunninghoudsters verleende vergunningen voor de laadpalen. Gelet hierop hebben de aan vergunninghoudsters verleende vergunningen geen gevolgen voor de mogelijkheid van Fastned om de door haar gewenste aanvullende voorziening op de hier aan de orde zijnde verzorgingsplaatsen te realiseren. Dat heeft Fastned ook niet bestreden. Gelet hierop wordt Fastned niet benadeeld door de gevolgde procedure, zodat het betoog daarom in zoverre niet slaagt.
11.3. De minister heeft ter zitting gesteld dat Fastned terecht klaagt over de strengere motiveringseisen die aan haar zijn gesteld in het kader van de beoordeling van de door haar ingediende aanvragen om een vergunning voor een laadvoorziening als aanvullende voorziening op de verzorgingsplaatsen. De minister heeft hierover toegelicht dat dit ten onrechte is gebeurd en dat daarom inmiddels een rectificatie van de betreffende brieven aan Fastned is gestuurd. Fastned heeft dit ter zitting bevestigd. Voor alle partijen die een aanvraag om een aanvullende voorziening indienen, gelden dezelfde eisen wat betreft de onderbouwing van de aanvraag, aldus de minister. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de minister in het kader van de vergunningaanvraag strengere eisen had moeten stellen aan vergunninghoudsters. Gelet hierop faalt het betoog ook in zoverre.
12. Voor zover Fastned betoogt dat het gebrek aan de hiervoor bedoelde duidelijkheid over de omvang van een laadvoorziening als aanvullende voorziening ook bredere negatieve gevolgen heeft voor het aanbod van laadvoorzieningen langs de Nederlandse snelwegen, overweegt de Afdeling dat dit betoog geen betrekking heeft op de hier voorliggende Wbr-vergunningen. De stelling van Fastned dat de onduidelijkheid over de uitvoering van het beleid van de minister een remmend effect heeft op de totale investeringen in laadinfrastructuur langs de Nederlandse snelwegen, wat daar overigens ook zij, kan in deze procedure, die gaat over de aan vergunninghoudsters verleende vergunningen voor een laadvoorziening bij het benzinetankstation, geen rol spelen.
Gelijkheidsbeginsel
13. Fastned betoogt verder dat de minister in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door aan vergunninghoudsters vergunningen voor energielaadpunten als aanvullende voorziening voor onbepaalde tijd te verlenen, terwijl de aan Fastned verleende Wbr-vergunningen voor de laadstations als basisvoorziening op verzorgingsplaatsen een looptijd hebben van 15 jaar. Fastned wijst er op dat de aan haar verleende vergunningen schaarse vergunningen zijn, die niet voor onbepaalde tijd mogen worden verleend. Door deze ongelijkheid zijn de houders van laadpalen als aanvullende voorziening in een gunstigere positie dan de houders van een laadvoorziening met een aflopende vergunning, aldus Fastned.
13.1. Dit betoog faalt. Door aan vergunninghoudsters een Wbr-vergunning voor onbepaalde tijd te verlenen en aan Fastned voor de duur van 15 jaar, heeft de minister niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld. In deze procedure staat ter beoordeling de aan vergunninghoudsters verleende vergunning voor de laadpalen als aanvullende voorziening. Anders dan de vergunning voor een laadstation als basisvoorziening is dit als zodanig geen schaars recht, zodat alleen al hierom geen sprake is van gelijke gevallen. Niet gebleken is dat de inmiddels door Fastned aangevraagde Wbr-vergunningen voor laadpunten als aanvullende voorziening bij het benzinestation zullen worden verleend voor bepaalde tijd. Indien dat wel het geval is, kan Fastned dit betoog in een procedure over die vergunning aanvoeren.
Veilig gebruik van de verzorgingsplaatsen
14. Fastned betoogt ook dat de minister de Wbr-vergunningen had moeten weigeren, omdat een tweede energielaadpunt op de verzorgingsplaatsen in strijd is met de eisen van veilig gebruik van de verzorgingsplaats. Volgens Fastned kan nu niet meer worden teruggevallen op eerdere uitspraken van de Afdeling, zoals de rechtbank nog heeft gedaan, omdat automobilisten tegenwoordig niet meer zodanig voorbereid op weg gaan dat zij al van tevoren weten waar ze gaan laden. Een tweede energielaadpunt leidt bij de splitsing op de afrit naar de verzorgingsplaats tot twijfel en dus tot onvoorspelbaar en gevaarlijk verkeersgedrag. Fastned wijst daarbij in het bijzonder op de situatie op de verzorgingsplaatsen Den Ruygen Hoek-Oost en De Watering, omdat op die verzorgingsplaatsen de splitsing waar elektrische rijders hun keuze moeten maken tussen beide aanbieders van laadvoorzieningen zeer snel na de afrit komt. Ook zal zoekverkeer ontstaan, waarbij een elektrische rijder tegen het verkeer in over de verzorgingsplaats naar de andere aanbieder rijdt. Dit kan gevaarlijke verkeerssituaties tot gevolg hebben, aldus Fastned.
14.1. De minister heeft zich in de besluiten 25 februari 2021 op het standpunt gesteld dat de energielaadpunten bij de benzinestations veilig kunnen worden ingepast op de verzorgingsplaatsen. Zij heeft zich daarbij gebaseerd op de hiervoor al vermelde memo’s van 23 april 2019 met een verkeerskundige beoordeling van de hier aan de orde zijnde verzorgingsplaatsen. Ter zitting heeft Tse, verkeerskundige, toegelicht dat alle verzorgingsplaatsen langs de rijkswegen zo uniform en voorspelbaar mogelijk zijn ingericht. Met de komst van de laadstations als basisvoorziening zijn de verzorgingsplaatsen zo ingericht dat de automobilist bij de eerste splitsing linksaf kan kiezen voor het tanken of laden bij het benzinestation en rechtsaf voor laden bij een andere aanbieder, zoals Fastned. Gelet op de uniforme inrichting op de verzorgingsplaatsen, waar langzaam wordt gereden, leidt de keuze bij de splitsing volgens de door de minister gegeven toelichting ter zitting in de praktijk niet tot meer onveilige situaties of zoekverkeer.
De Afdeling ziet in wat Fastned heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de minister zich voor het oordeel over de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaatsen niet heeft kunnen baseren op de aan de besluiten ten grondslag liggende verkeerskundige beoordeling, waarin per verzorgingsplaats ook een ritanalyse is opgenomen. In die afzonderlijke beoordelingen is per verzorgingsplaats ingegaan op de specifieke situatie ter plaatse en de door Fastned daarover gemaakte verkeerskundige opmerkingen. De door Fastned gestelde korte afstand vanaf de afrit tot de eerste splitsing op de verzorgingsplaatsen Den Ruygen Hoek-Oost en De Watering is dus ook in die beoordeling meegenomen. Uit de verkeerskundige beoordeling van het energielaadpunt als aanvullende voorziening op De Watering blijkt ook dat de door Fastned ingebrachte notitie van Royal Haskoning DHV van 16 november 2018, waarin is geconcludeerd dat een tweede laadvoorziening op deze verzorgingsplaats een reëel risico op verkeersongelukken met zich brengt, in de beoordeling is betrokken.
De enkele stelling van Fastned dat automobilisten tegenwoordig minder voorbereid op weg gaan en pas onderweg bedenken waar ze gaan opladen is, mede gelet op de toelichting ter zitting van Tse over de uniforme inrichting van de verzorgingsplaatsen, onvoldoende voor het oordeel dat het gedrag van automobilisten daardoor zo anders zal zijn dat niet meer kan worden afgegaan op de conclusies uit de verkeerskundige beoordelingen.
Nu niet is gebleken dat de situatie op de hier aan de orde zijnde verzorgingsplaatsen wezenlijk anders is dan de situatie waarover de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraken van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2996, en 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2645, heeft de minister met de aan de besluiten ten grondslag liggende verkeerskundige beoordelingen voldoende gemotiveerd dat de gevolgen van de voorziene laadpunten voor de verkeersveiligheid op de verzorgingsplaatsen gering zijn.
Gelet op wat hiervoor is overwogen ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding om de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) als deskundige in te schakelen, zoals Fastned heeft verzocht.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie over de van rechtswege ontstane beroepen
15. Het beroep van Fastned tegen het besluit op bezwaar van 25 februari 2021, waarbij de aan Shell verleende Wbr-vergunning voor het realiseren van vier laadpalen als aanvullende voorziening op verzorgingsplaats Peulwijk-Oost in stand is gelaten, is gegrond. Dat besluit moet worden vernietigd, omdat het in strijd met artikel 7:12, eerste lid van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd.
De overige beroepen van Fastned en The Fast Charging Network tegen de besluiten op bezwaar van de minister van 25 februari 2021 over de verzorgingsplaatsen Den Ruygen Hoek-Oost, Ruwiel, Hellevliet, Zeijerveen, Smarpot, De Watering, De Groote Bleek en Cranendonck, zijn ongegrond.
16. De minister moet de proceskosten vergoeden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de zaken in beroep en hoger beroep als samenhangende zaken, als bedoeld in artikel 3 van Pro Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) dienen te worden aangemerkt. Deze zaken worden voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand beschouwd als één zaak, waaraan met toepassing van het bepaalde in de bijlage bij het Bpb bestuursrecht onder C2 een wegingsfactor van 1,5 wordt toegekend.
Voor het indienen van aanvullende gronden voor het beroep van rechtswege tegen het te vernietigen besluit op bezwaar van 25 februari 2021 wordt een half punt toegekend.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraken van de rechtbank Amsterdam van 5 maart 2020 in zaken nr. 18/5236, 18/6148, 18/6151, 18/4470, 18/6479, 18/6480, 18/5238, 18/3761 en 18/5364;
III. verklaart de bij de rechtbank in de onder II ingestelde zaken ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van:
- 30 augustus 2018, kenmerk RWS - 2018/33435, 11 juli 2018, zonder kenmerk (AMS 18/5236) en kenmerk RWS - 2018.24258, 14 september 2018, kenmerk RWS-2018/35706 en kenmerk RWS-2018/32705, 23 april 2018, kenmerk RWS-2018/14950, 23 juli 2018, kenmerk RWS-2018/29752, waarbij is beslist op de bezwaren van Fastned B.V.;
- 30 augustus 2018, kenmerk RWS-2018/33619 en 31 mei 2018, kenmerk RWS-2018/20539, waarbij is beslist op de bezwaren van The Fast Charging Network B.V.;
V. verklaart het beroep van Fastned B.V. tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 25 februari 2021, waarbij is beslist op de bezwaren van Fastned B.V. en dat ziet op verzorgingsplaats Peulwijk-Oost, gegrond;
VI. vernietigt dit onder V vermelde besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 25 februari 2021, kenmerk RWS-2021/6647;
VII. verklaart de overige beroepen van Fastned B.V. en The Fast Charging Network B.V. tegen de besluiten van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 25 februari 2021 ongegrond;
VIII. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Fastned B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.862,00 (zegge: vierduizend achthonderdtweeënzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IX. gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan Fastned B.V. en The Fast Charging Network B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 7.298,00 (zegge: zevenduizend tweehonderdachtennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2021
604.