Uitspraak
201807681/2/A2.
Datum uitspraak: 21 juli 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Aemstel Monuments B.V. (hierna: Aemstel), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 augustus 2018 in zaak nr. 17/4353 in het geding tussen:
de Vereniging Historisch Amstelveen (hierna: de vereniging), gevestigd te Amstelveen,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 15 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:76) heeft de Afdeling de minister opgedragen om binnen zestien weken na verzending van de tussenuitspraak het geconstateerde gebrek in het besluit van 15 juni 2017 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 30 april 2020 heeft de minister ter uitvoering van de tussenuitspraak het verzoek van Aemstel om doorhaling van de inschrijving van het pand aan de Amstelzijde 2-4 in Ouderkerk aan de Amstel (hierna: 't Jagershuis) in het monumentenregister afgewezen.
Bij brieven van 8 mei 2020 en 4 juni 2020 heeft Aemstel haar zienswijze naar voren gebracht.
Bij brief van 3 juni 2020 heeft de vereniging haar zienswijze naar voren gebracht.
Bij brieven van 11 juni 2020, 26 juni 2020 en 4 november 2020 heeft Aemstel nadere stukken ingediend.
Bij brieven van 13 november 2020 en 19 november 2020 heeft de vereniging nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak nader ter zitting behandeld op 3 december 2020, waar Aemstel, vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door mr. A.W.M. Oremans, [gemachtigden] en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. el Addouti (deelname aan zitting via videoverbinding), bijgestaan door dr. I.M. Contant, G.P.J. Bogers en M.F. van Putten, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de vereniging, vertegenwoordigd door mr. D.C. Meerburg, bijgestaan door [gemachtigden], gehoord.
Overwegingen
1. Op 1 juli 2016 is de Erfgoedwet in werking getreden en de Monumentenwet 1988 ingetrokken. Uit het in artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedwet neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold voor inwerkingtreding van die wet op dit geding van toepassing blijft.
Aanleiding van het hoger beroep
2. Bij besluit van 20 december 2016 heeft de minister een verzoek van Aemstel om doorhaling van de inschrijving van 't Jagershuis in het monumentenregister ingewilligd. Bij besluit van 15 juni 2017 heeft de minister het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
3. Omdat de minister volgens de rechtbank niet mag overgaan tot een volledige herbeoordeling van een aanwijzing als beschermd monument, kon de minister niet besluiten het verzoek van Aemstel om de inschrijving door te halen in te willigen. Daarom heeft de rechtbank, zelf in de zaak voorziend, dit verzoek afgewezen. Tegen de uitspraak ven de rechtbank heeft Aemstel hoger beroep ingesteld.
De tussenuitspraak
4. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de minister in de herbeoordeling meer ruimte heeft dan de rechtbank in haar uitspraak veronderstelt. Hierbij heeft de Afdeling overwogen dat de bevoegdheid van de minister op grond van artikel 8, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 om een inschrijving in het register van beschermde monumenten door te halen, discretionair van aard is. Dit betekent dat de minister beslissingsruimte heeft (zie de uitspraken van de Afdeling van 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2148, en 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2555). Zoals de Afdeling eerder in haar uitspraak van 28 september 2016 heeft geoordeeld ligt bij de beoordeling van een verzoek om doorhaling eerst de vraag voor of een pand nog steeds als monument in de zin van de Monumentenwet 1988 kan worden aangemerkt. Daarbij geldt dat het aanwijzingsbesluit en de daarbij behorende redengevende omschrijving als zodanig niet worden herbeoordeeld. Deze herbeoordeling dient te worden beperkt tot nieuwe feiten en omstandigheden die de redengevende omschrijving bij het aanwijzingsbesluit in een ander daglicht plaatsen. Dit kunnen ook nieuwe inzichten zijn omtrent de monumentwaardigheid van het object. In de uitspraak van 17 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL4152) heeft de Afdeling geoordeeld dat een bestaande aanwijzing als beschermd monument ongedaan kan en moet worden gemaakt als een pand zijn monumentale aspecten heeft verloren. Het doorhalen van een inschrijving in het register van beschermde monumenten kan worden gebaseerd op een herbeoordeling van de monumentwaardigheid op basis van de thans, ten tijde van de besluitvorming, bestaande feitelijk situatie.
De feitelijke situatie op het moment dat de minister beslist over het al dan niet doorhalen van de inschrijving kan dus met zich brengen dat de minister een pand niet meer monumentwaardig acht. De minister heeft op dit punt beoordelingsruimte. Komt hij tot de conclusie dat het pand niet meer monumentwaardig is, dan ligt doorhaling van de inschrijving in de rede. Indien een pand nog steeds als monument kan worden aangemerkt, dient de minister het algemene belang bij het behoud van het pand als monument af te wegen tegen de door de verzoeker om doorhaling gestelde belangen bij beëindiging van de monumentenstatus (zie de eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016). De minister heeft hierbij beleidsruimte.
5. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak verder geoordeeld dat uit de aan de besluitvorming ten grondslag liggende adviezen van de Raad voor Cultuur, het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland en het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen niet zonder meer de conclusie kan worden getrokken dat de bestaande feitelijke situatie ten tijde van de besluitvorming over de monumentwaardigheid van het pand met zich brengt dat de minister ’t Jagershuis niet meer als monument in de zin van de Monumentenwet 1988 aanmerkt. De situatie ten tijde van het besluit van 15 juni 2017 is in de adviezen niet uitdrukkelijk onder ogen gezien. Hetzelfde geldt voor de door Aemstel overgelegde bouwhistorische verkenning en in hoger beroep overgelegde stukken. Daarbij komt dat in de adviezen die de minister aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd de focus ligt op de architectuur- en kunsthistorische waarden van het pand. Dit is slechts een van de vijf waarderingscriteria die door de Raad voor Cultuur in zijn advies en de minister in zijn besluitvorming worden gebruikt bij het doorhalen van een inschrijving van een pand in het register. In de adviezen is onvoldoende ingegaan op criteria als cultuurhistorische waarden, situationele en ensemblewaarden, gaafheid en herkenbaarheid en zeldzaamheid. De minister heeft deze adviezen ten onrechte aan het besluit van 15 juni 2017 ten grondslag gelegd. Daarom heeft de Afdeling in de tussenuitspraak geoordeeld dat het besluit van 15 juni 2017 is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
6. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak de minister opgedragen het gebrek in het besluit van 15 juni 2017 te herstellen door een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daarvoor dient de minister met inachtneming van de tussenuitspraak eerst aan de hand van de feitelijke situatie op het moment van het nieuwe besluit op bezwaar te beoordelen of ’t Jagershuis nog monumentwaardig is. Indien dat niet het geval is, mag de minister overgaan tot doorhaling van de inschrijving. Indien het pand nog steeds als monument moet worden aangemerkt, dient de minister het algemene belang bij het behoud van het pand als monument af te wegen tegen de door de Aemstel om doorhaling gestelde belangen bij beëindiging van de monumentenstatus.
Besluitvorming na de tussenuitspraak
7. De minister heeft bij het besluit van 30 april 2020 opnieuw op het door de vereniging gemaakte bezwaar beslist. Daarbij heeft de minister het bezwaar van de vereniging gegrond verklaard, het besluit van 20 december 2016 herroepen en het verzoek van Aemstel om doorhaling van de inschrijving van ’t Jagershuis in het monumentenregister afgewezen.
Het besluit van 30 april 2020 wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van Pro die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding.
8. Bij het besluit van 30 april 2020 heeft de minister een hernieuwde waardenstelling van ’t Jagershuis gevoegd (bijlage I) die is opgesteld aan de hand van de waarderingscriteria van de Rijksdienst voor Cultureel Erfgoed (hierna: de RCE).
Volgens deze waardenstelling vertegenwoordigt 't Jagershuis op basis van de huidige feitelijke situatie nog voldoende monumentale waarden om de status van rijksmonument te behouden. Het Jagershuis is kennelijk als historiserend horecapand aangewezen als rijksmonument. De kernwaarden waren destijds gelegen in de zeer fraaie situering en de beeldbepalende rol die het ter plaatse vervult met een daarop aangepaste historiserende architectuur. Deze waarden zijn goeddeels behouden. Het historiserend bouwen voldeed aan de eisen die bepaalde sterke stromingen binnen de monumentenzorg van destijds daaraan stelden. Deze wijze van historiserend bouwen vormt inmiddels een nieuwe cultuurhistorische waarde die in de weging van nu moet worden gewogen. Doorslaggevend is volgens de minister de combinatie met andere monumentale waarden, een combinatie die lang niet elk beschermd historiserend pand vertoont. Zo is er bij dit object sprake van de genoemde zeer hoge situationele waarde. Daarnaast is er sprake van cultuurhistorische waarde gelegen in de herinneringswaarde aan de trekvaart. Volgens de minister springt met name de situationele/stedenbouwkundige waarde er hoog uit. Er resteert geen doorslaggevend inhoudelijk argument de inschrijving van het pand in het rijksmonumentenregister door te halen, aldus de minister. ’t Jagershuis dient daarom nog steeds als monument te worden aangemerkt.
9. Vervolgens heeft de minister het algemene belang bij het behoud van het pand als monument afgewogen tegen de door de Aemstel om doorhaling gestelde belangen bij beëindiging van de monumentenstatus. Aemstel was ten tijde van de aanvraag om doorhaling met de gemeente Amstelveen in overleg over sloop van het pand en in plaats daarvan nieuwbouw van woningen. Er was op dat moment echter geen concreet plan en de vergunningprocedure was niet opgestart. In januari 2019 is een nieuw plan met horecabestemming op basis van historiserende bouw besproken met omwonenden, de gemeente en de vereniging. Omdat op dat moment vanwege de lopende beroepsprocedure geen uitsluitsel bestond over de status van 't Jagershuis als beschermd monument, is van gemeentewege aangegeven de volgende fase van planontwikkeling nog niet in te willen gaan.
Bij brief van 11 februari 2020 heeft het college laten weten zijn standpunt over de monumentenstatus van 't Jagershuis te herzien. Vanwege nieuw inzicht van adviesorganisatie Mooi Noord-Holland over de cultuurhistorische en situationele waarden van het pand staat het college nu negatief tegenover doorhaling van de inschrijving. Mocht de inschrijving als rijksmonument worden doorgehaald dan adviseert de Commissie Ruimtelijke Ordening/Erfgoedcommissie het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument.
Volgens de minister heeft Aemstel met name een financieel belang bij doorhaling van de inschrijving omdat renovatie van het pand volgens Aemstel feitelijk onmogelijk is. De minister heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat Aemstel bij aankoop van het pand in 2008 wist dat het pand beschermd was en dat dit beperkingen met zich brengt. Daarbij komt dat het pand een horecabestemming heeft en dat Aemstel gezien de quick-scan van LBP Sight van 21 september 2018 zich met name heeft gefocust op gebruik als hotel-restaurant in het topsegment. Volgens de minister is enig gebruik van het pand niet onmogelijk. Daarbij komen de mogelijkheden tot het aanvragen van een omgevingsvergunning voor wijziging of gedeeltelijke afbraak van het pand en het gebruik kunnen maken van subsidieregelingen voor onderhoud en restauratie van monumenten.
Daarom weegt volgens de minister het algemeen belang dat is gediend bij het niet doorhalen van de inschrijving van ’t Jagershuis in het monumentenregister zwaarder dan het belang van Aemstel bij beëindiging van de rijksmonumentenstatus.
Oordeel van de Afdeling over het herstel van het gebrek
10. De vereniging kan zich in het nieuwe besluit van 30 april 2020 vinden. De vraag die in deze uitspraak voorligt, is of de minister met het besluit van 30 april 2020, mede gezien de gronden van Aemstel hiertegen, het in de tussenuitspraak vastgestelde gebrek heeft hersteld.
Algemene gronden
11. Aemstel voert allereerst aan dat de tussenuitspraak van de Afdeling op een onjuistheid berust. Volgens Aemstel is de feitelijke situatie ten tijde van de heroverweging wel door de minister meegenomen. De minister zou zich in de eerdere besluitvorming op het standpunt hebben gesteld dat van de monumentale waarden waarvan bescherming werd beoogd weinig over is. Daarbij komt dat het pand ook volgens de aan de minister uitgebrachte adviezen weinig intrinsieke monumentale of historische waarde meer heeft, aldus Aemstel.
11.1. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak over de door Aemstel en de hiervoor, onder 5, genoemde adviezen geoordeeld dat hieruit niet zonder meer de conclusie kan worden getrokken dat de bestaande feitelijke situatie ten tijde van de besluitvorming over de monumentwaardigheid van het pand met zich brengt dat de minister ’t Jagershuis niet meer als monument aanmerkt. Dit omdat de situatie ten tijde van het besluit van 15 juni 2017 in deze adviezen niet uitdrukkelijk onder ogen is gezien. Hierin staan met name de aanpassingen die in de jaren zestig van de vorige eeuw aan het pand hebben plaatsgevonden centraal en bij het eerdere besluit tot aanwijzing als monument zijn meegenomen. Daarbij komt dat in de adviezen de focus ligt op de architectuur- en kunsthistorische waarden van het pand, aldus de Afdeling in de tussenuitspraak. In de adviezen is onvoldoende ingegaan op criteria als cultuurhistorische waarden, situationele en ensemblewaarden, gaafheid en herkenbaarheid en zeldzaamheid. In de tussenuitspraak oordeelt de Afdeling dus dat de feitelijke situatie op het moment van het nemen van het besluit van 15 juni 2017 onvoldoende is onderzocht en meegenomen in de besluitvorming. Het betoog van Aemstel berust op een onjuiste lezing van de tussenuitspraak. Ook overigens is niet gebleken dat in de tussenuitspraak is uitgegaan van een evident onjuiste feitelijke veronderstelling.
Het betoog van Aemstel slaag niet.
12. Aemstel betoogt dat het besluit van 30 april 2020 voor vernietiging in aanmerking komt wegens schending van het verbod van détournement de pouvoir, het fair play beginsel en de rechtszekerheid. Het volgens Aemstel ‘verrassingsadvies’ van het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen (hierna: het college) van 11 februari 2020 dat ’t Jagershuis toch monumentwaardig is, heeft volgens Aemstel het doel gehad de minister te bewegen een geheel ander besluit te nemen dan hij voornemens was. Daarbij komt dat de minister wist dat aanwijzing tot gemeentelijk monument onmogelijk was nu ’t Jagershuis nog als rijksmonument in het register stond ingeschreven en ook had moeten weten wat de eigenlijke bedoeling van het college was met het ongevraagd uitbrengen van advies, aldus Aemstel.
12.1. De Afdeling overweegt allereerst dat in deze procedure het besluit van de minister van 30 april 2020 centraal staat en niet het advies aan het college. Het betoog van Aemstel hierbij over strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur is hier niet aan de orde.
12.2. In de brief van het college van 11 februari 2020 staat dat het college naar aanleiding van de tussenuitspraak een nieuw onderzoek over de monumentwaardigheid van ’t Jagershuis heeft laten uitvoeren. Volgens het onderzoek van Mooi Noord-Holland heeft het pand cultuurhistorische en situationele waarden. De gemeentelijke commissie ruimtelijke kwaliteit heeft deze conclusie onderschreven. Voor het college is dit aanleiding geweest het eerdere standpunt over de doorhaling van de inschrijving te herzien.
In de brief van het college van 14 mei 2020 is vermeld dat nog geen sprake is van een formeel voornemen tot aanwijzing van ’t Jagershuis tot gemeentelijk monument. Besluitvorming hierover volgt na de uitspraak van de Afdeling in deze zaak, aldus het college.
In het besluit van 30 april 2020 staat dat de minister kennis heeft genomen van de brief van 11 februari 2020 en van het onderzoek van Mooi Noord-Holland. Ook is in dit besluit vermeld dat het college, gelet op het onderzoek en het advies van de commissie ruimtelijke kwaliteit ’t Jagershuis als gemeentelijk monument aan te wijzen indien de inschrijving door de minister wordt doorgehaald, nu negatief staat tegenover deze doorhaling.
Op de tweede zitting in hoger beroep heeft de minister toegelicht alleen kennis te hebben genomen van de brief van 11 februari 2020 en dit niet als een advies in de besluitvorming te hebben meegenomen.
12.3. Gezien het besluit van 30 april 2020 en de toelichting van de minister op de tweede zitting heeft het nieuwe standpunt van het college en het onderzoek van Mooi Noord-Holland over de monumentwaardigheid van ’t Jagershuis geen doorslaggevende rol gespeeld in de besluitvorming van de minister. Uit het besluit blijkt duidelijk dat de minister kennis heeft genomen van dit standpunt en het onderzoek, maar aan de hand van een zelf vastgestelde hernieuwde waardenstelling tot een standpunt over de monumentwaardigheid van ’t Jagershuis is gekomen. Hierbij komt dat deze waardenstelling deels verschilt van het onderzoek van Mooi Noord-Holland.
De Afdeling ziet ook geen aanleiding Aemstel te volgen in haar betoog dat de minister eerder voornemens zou zijn geweest een andersluidend besluit te nemen. Hiervoor ontbreken concrete aanwijzingen. De telefonische contacten tussen de minister en Aemstel in het voorjaar van 2020 zijn door beide partijen verschillend ervaren, zodat hieraan alleen al daarom geen gevolgen kunnen worden verbonden.
Bij de tussenuitspraak heeft de Afdeling de minister opgedragen het gebrek in het besluit van 15 juni 2017 te herstellen. De minister heeft hierbij onder meer de opdracht gekregen aan de hand van de huidige feitelijke situatie te beoordelen of ’t Jagershuis nog monumentwaardig is. Het is dus aan de minister hierover te besluiten en hierbij heeft hij beoordelingsruimte. Van ongeoorloofde beïnvloeding van deze besluitvorming is niet gebleken.
Aemstel is er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat het besluit van 30 april 2020 in zoverre in strijd met de genoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot stand is gekomen.
Het betoog van Aemstel slaagt niet.
13. Aemstel betoogt dat het nieuwe besluit van de minister van 30 april 2020 in strijd is met de tussenuitspraak omdat de minister de (redengevende omschrijving van de) aanwijzing heeft herbeoordeeld. Aemstel verwijst hierbij naar de brief van het college van 11 februari 2020 en het nieuwe besluit.
13.1. In de zogenoemde redengevende omschrijving die deel uitmaakt van een aanwijzingsbesluit staat waarom een pand als monument wordt aangewezen. De redengevende omschrijving bij de aanwijzing van ’t Jagershuis als rijksmonument luidt: ‘Twee topgevels met haaks aangebouwde vleugel, 18e eeuw.’
13.2. In de tussenuitspraak heeft de Afdeling, onder 8, overwogen dat bij beantwoording van de vraag of een pand nog steeds als monument kan worden aangemerkt, het aanwijzingsbesluit en de daarbij behorende redengevende omschrijving als zodanig niet worden herbeoordeeld. De herbeoordeling dient te worden beperkt tot nieuwe feiten en omstandigheden die de redengevende omschrijving bij het aanwijzingsbesluit in een ander daglicht plaatsen. Dit kunnen ook nieuwe inzichten zijn omtrent de monumentwaardigheid van het object.
Hiervoor, onder 12.3, heeft de Afdeling reeds geoordeeld dat de brief van het college van 11 februari 2020 geen doorslaggevende rol heeft gespeeld in de besluitvorming van de minister. In het besluit van 30 april 2020 heeft de minister beoordeeld of ’t Jagershuis nog steeds monumentwaardig is en of de inschrijving kan worden doorgehaald. Volgens de minister vertegenwoordigt ’t Jagershuis nog voldoende monumentale waarden om de status van rijksmonument te behouden. Over deze waardenstelling en de conclusie die de minister hieruit trekt, zal de Afdeling hierna, onder 14, oordelen. Anders dan Aemstel betoogt, heeft de minister hierbij niet de redengevende omschrijving bij het aanwijzingsbesluit zelf herbeoordeeld. De minister heeft aan de hand van de huidige feitelijke situatie en de waarderingscriteria van de RCE, ook gezien nieuwe inzichten, de monumentale waarden van het pand onderzocht om te beoordelen of de redengevende omschrijving in dat opzicht in een ander daglicht is komen te staan. De minister heeft hierbij de tussenuitspraak in acht genomen.
Het betoog van Aemstel slaagt niet.
Gronden over de monumentwaardigheid
14. Volgens Aemstel is ‘t Jagershuis niet monumentwaardig. Hiertoe heeft Aemstel een matrix opgesteld en overgelegd. Volgens Aemstel volgt hieruit dat de minister bij een aantal waarderingscriteria ten opzichte van het eerdere besluit een ommezwaai heeft gemaakt. Ook vindt Aemstel het opvallend dat de minister in de nieuwbouw uit de jaren zestig van de vorige eeuw nu wel aanleiding ziet ’t Jagershuis monumentwaardig te achten. De minister heeft zijn nieuwe standpunt in het besluit van 30 april 2020 onvoldoende gemotiveerd. De nieuwe waardering van de minister is ook onevenwichtig en innerlijk tegenstrijdig, aldus Aemstel. In dit verband heeft Aemstel een notitie van Breevast van 11 juni 2020 overgelegd.
14.1. Zoals ook eerder is overwogen heeft de minister bij de standpuntbepaling van de monumentwaardigheid van een pand beoordelingsruimte. De minister heeft bij de beoordeling of ’t Jagershuis nog steeds monumentwaardig is, gebruik gemaakt van de waardenstelling van maart 2020. De vijf waarderingscriteria van de RCE zijn hierbij toegepast. Voor de waardenstelling is gebruik gemaakt van literatuuronderzoek en van door de vereniging en Aemstel overgelegde stukken. Ook is een inhoudelijke deskundige voor het tijdvak van de jaren ‘60 geraadpleegd. De nieuwe waardenstelling is ook bekeken door een multidisciplinair team van de RCE.
14.2. In de bij het besluit van 30 april 2020 behorende hernieuwde waardenstelling van maart 2020 is gekeken of ‘t Jagershuis naar de huidige inzichten en op basis van de feitelijke situatie op dat moment nog als beschermd monument kan worden gekwalificeerd. De conclusies zijn:
Cultuurhistorische waarde:
‘t Jagershuis heeft een cultuurhistorische waarde als herinnering aan de voor Nederland zeer belangrijke trekvaart, een herinnering die door de voortzetting als horecagelegenheid tot de huidige tijd ook aan dit jaren zestig pand kan worden gekoppeld, zij het indirect.
‘t Jagershuis heeft enige cultuurhistorische waarde als voorbeeld van het eind negentiende-eeuwse toerisme vanuit Amsterdam, waarbij de trekvaart recreatief werd en meer uitspanningen ontstonden voor een groeiend aantal dagjesmensen.
‘t Jagershuis heeft cultuurhistorische waarde als voorbeeld van de stads- en dorpsvernieuwing onder leiding van de Rijksdienst voor de Monumentenzorg en daarmee als herinnering aan de principes van en de geschiedenis van de monumentenzorg.
Architectuur- en kunsthistorische waarden:
‘t Jagershuis heeft geen noemenswaardige architectuurhistorische waarde voor de oeuvres van de architecten Vermeulen en NutS.
‘t Jagershuis heeft enige monumentale waarde als voorbeeld van historiserende nieuwbouw, een esthetisch gelukt bouwproject uit de jaren zestig, waarbij dit vooral is gerelateerd aan de geschiedenis van de monumentenzorg (zie hierboven de cultuurhistorische waarde).
Situationele en ensemblewaarden:
‘t Jagershuis heeft zeer hoge situationele waarde voor zijn omgeving als beeldbepalend pand aan de ingang van dorp en beschermd gezicht, ook vanuit het water en vanaf de overkant, in Ouderkerk.
‘t Jagershuis heeft zeer hoge situationele waarde door zijn gave omgeving ter ondersteuning van de waarden van ‘t Jagershuis, gelegen in de onbebouwde westzijde en gelegen in het nog steeds slechts laag bebouwde water front.
Gaafheid en herkenbaarheid:
‘t Jagershuis heeft enige waarde vanuit materiële gaafheid en herkenbaarheid als horecagelegenheid in historiserende stijl, met name in het exterieur in combinatie met het terras en dakterras.
Zeldzaamheid:
‘t Jagershuis heeft relevante relatieve zeldzaamheidswaarde als herinnering aan de trekvaart, waarvan met name in Holland weinig is beschermd.
Eindconclusie:
Er resteert (mede gezien de combinatie van monumentale waarden) geen zwaarwegend inhoudelijk argument het pand door te halen. De monumentale waarden van destijds zijn behouden.
14.3. Aemstel komt in de overgelegde matrix tot een andere waardering. Ook plaatst zij in deze matrix kritische kanttekeningen bij de inleiding, de vijf waarderingscriteria en bij de weging en conclusie van de waardenstelling van de minister van maart 2020. In de notities van Breevast van 10 maart 2020 en 11 juni 2020 wordt ook op de monumentwaardigheid van ’t Jagershuis ingegaan. In de laatste notitie worden kritische opmerkingen bij de waardenstelling geplaatst en wordt de conclusie getrokken dat reeds gezien het onderdeel cultuurhistorische waarde ’t Jagershuis niet langer meer monumentwaardig is.
14.4. De minister heeft bij zijn beoordeling over de monumentwaardigheid de feitelijke situatie ten tijde van het besluit van 30 april 2020 en de huidige inzichten over monumentwaardigheid als vertrekpunt genomen. Dit leidt de Afdeling af uit de volgende onderdelen van de weging en conclusie van de waardenstelling:
- ‘t Jagershuis is als historiserend horecapand aangewezen als rijksmonument. De kernwaarden waren destijds gelegen in de zeer fraaie situering en de beeldbepalende rol die het ter plaatse vervult met een daarop aangepaste historiserende architectuur. Deze waarden zijn behouden. Met de kanttekening dat het interieur sterk is gewijzigd. Hierbij gaat en ging het echter niet om een kernwaarde.
- Het historiserend bouwen voldeed aan de eisen die bepaalde sterke stromingen binnen de monumentenzorg van destijds daaraan stelden. Dit vormt inmiddels een cultuurhistorische waarde die in de weging van nu als een nieuwe cultuurhistorische waarde moet worden gewogen.
Deze waarde deelt het pand met vele andere rijksmonumenten en in zoverre is deze waarde alleen niet heel onderscheidend. Naar deze groep wordt binnen de RCE nog onderzoek gedaan. Duidelijk is evenwel dat het pand binnen deze groep een voorbeeld is dat naar huidig inzicht niet onder de lat valt die voor het afvoeren van rijksmonumenten in de afgelopen jaren is gelegd en toegepast. Doorslaggevend is daarbij de combinatie met andere monumentale waarden, een combinatie die lang niet elk historiserend pand vertoont. Genoemd wordt de zeer hoge situationele waarde. Daarnaast is er sprake van cultuurhistorische waarde gelegen in de herinneringswaarde aan de trekvaart. Deze waarde is niet inherent aan het fysieke bouwmateriaal, maar aan de historie van de locatie en aan de collectieve herinnering ter plaatse die wordt gedragen door de naamgeving, de continuïteit van de horecafunctie en de ondersteuning door een ruimtelijke ontwikkeling als het herstel van het jaagpad.
- Het belang van de herinneringswaarde aan de trekvaart neemt momenteel in landelijk perspectief een vlucht (initiatieven voor nieuw leven voor trekvaart).
- Als historiserend pand is het gebouw vrij gaaf wat het exterieur betreft; gezien de situationele waarde is dit exterieur belangrijk. Echter, het interieur weegt niet zwaar meer. Op wijzigingen daaraan ten behoeve van het nodige behoud van de functie zou hoe dan ook positief worden geadviseerd.
- Dit alles overziend springt met name de situationele/stedenbouwkundige waarde er hoog uit. De cultuurhistorische waarde inzake de trekvaart wordt getemperd door de nieuwbouw. Daar kwam echter een nieuwe cultuurhistorische waarde voor in de plaats. Er resteert geen zwaarwegend inhoudelijk argument het pand door te halen in het rijksmonumentenregister. De monumentale waarden van destijds zijn behouden. Voor zover tegenwoordig anders aangekeken wordt tegen deze waarden omdat het materiaal niet heel oud is, kan de genoemde nieuwe waarde daar tegenover worden gesteld.
Gelet op deze in het besluit van 30 april 2020 opgenomen weging en conclusie van de waardenstelling oordeelt de Afdeling dat de minister de monumentwaardigheid van ’t Jagershuis, overeenkomstig artikel 7:12, eerste lid, van de Awb in zoverre deugdelijk heeft gemotiveerd.
14.5. Ook de wijziging van een waardering is door de minister in het besluit van 30 april 2020, anders dan Aemstel betoogt, toereikend toegelicht. Zo is over het historiserend bouwen in de waardenstelling opgenomen dat dit inmiddels een cultuurhistorische waarde is die in de weging van nu als nieuwe cultuurhistorische waarde moet worden meegenomen. Volgens de minister wordt aan het belang van de herinneringswaarde aan de trekvaart landelijk gezien thans meer waarde toegekend. Ook heeft de minister op de tweede zitting in hoger beroep toegelicht dat aan de situationele en ensemblewaarden thans meer gewicht wordt toegekend en dat dit in de nieuwe besluitvorming uitvoeriger is onderzocht.
Daarbij komt dat de Afdeling in de tussenuitspraak heeft geoordeeld dat in de adviezen in de eerdere besluitvorming onvoldoende is ingegaan op cultuurhistorische waarden, situationele en ensemblewaarden, gaafheid en herkenbaarheid en zeldzaamheid. De minister moest dus in het besluit van 30 april 2020 uitvoeriger op deze waarden ingaan. Ook mag in dit verband niet uit het oog worden verloren dat de minister gezien de tussenuitspraak de feitelijke situatie ten tijde van het besluit van 30 april 2020 en huidige inzichten over de monumentenwaardigheid eveneens uitdrukkelijk in de besluitvorming moest meenemen.
Gelet hierop en gezien de beoordelingsruimte die de minister heeft bij de standpuntbepaling of een pand nog monumentwaardig is, brengt de andere waardering van de monumentwaardigheid van ‘t Jagershuis door Aemstel niet met zich dat het besluit van 30 april 2020 in dat opzicht onvoldoende is gemotiveerd of anderszins onevenwichtig of innerlijk tegenstrijdig.
’t Jagershuis is dus nog monumentwaardig.
Het betoog van Aemstel slaagt niet.
Gronden over de belangenafweging
15. Verder voert Aemstel aan dat het besluit van 30 april 2020 onevenredig nadelige gevolgen voor haar met zich brengt. Aemstel betoogt dat het in stand laten van de bescherming geen legitiem doel dient, omdat
’t Jagershuis niet monumentwaardig is. Instandlating van de bescherming dient dus geen algemeen belang. Volgens haar wordt ‘t Jagershuis gezien het belang dat de minister hecht aan de situationele en stedenbouwkundige waarden al voldoende beschermd omdat het deel uitmaakt van het beschermd dorpsgezicht. Het in stand laten van de bescherming is dan ook niet noodzakelijk, disproportioneel en subsidiair. Daarbij staat het te beschermen belang dat ligt in de situationele en stedenbouwkundige waarden van het pand niet in verhouding tot de beperkingen die inherent zijn aan de monumentale waarde van ’t Jagershuis.
Ook is zinvol hergebruik van ’t Jagershuis onmogelijk, aldus Aemstel. Dit staat dan ook aan de monumentenstatus in de weg, zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4062). Verder stelt Aemstel dat het niet-doorhalen van de inschrijving van ’t Jagershuis als monument een financieel onevenredige belasting voor haar is. Volgens haar gaan de kosten van renovatie en instandhouding de herbouwwaarde van het pand te boven, wat betekent dat, zoals de Afdeling in de uitspraak van 4 december 2019 heeft geoordeeld, de monumentenstatus onevenredig maakt. Omdat volgens het rapport van Colliers van 4 juni 2020 het pand ook in goede staat niet is te exploiteren, zou de feitelijke gebruiksonmogelijkheid moeten worden meegewogen in de afweging van financiële evenredigheid. Daarom zou in dit geval niet de herbouwwaarde van het bestaande pand, maar zouden de bouwkosten van een feitelijk te exploiteren alternatief moeten worden vergeleken, in dit geval nieuwbouw.
15.1. Bij het beantwoorden van de vraag of ’t Jagershuis nog steeds de monumentenstatus moet behouden, dient de minister het algemene belang bij het behoud van het pand als monument af te wegen tegen de door de Aemstel gestelde belangen bij beëindiging van de monumentenstatus (zie de eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 en ook de tussenuitspraak). De minister heeft hierbij beleidsruimte. De bestuursrechter toetst niet of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen maar of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
De nadelige gevolgen die de monumentenstatus van ’t Jagershuis heeft, mogen daarbij niet onevenredig zijn in verhouding tot het met die status te dienen doel. De Afdeling heeft eerder overwogen (bijvoorbeeld in de eerder vermelde uitspraak van 4 december 2019), dat indien in het kader van de bij de aanwijzing - dan wel de heroverweging daarvan zoals hier het geval is - te verrichten belangenafweging door de eigenaar van het monument concreet wordt gesteld dat de monumentenstatus negatieve gevolgen heeft voor bijvoorbeeld herontwikkeling of verkoop en dit genoegzaam wordt gemotiveerd, deze aspecten reeds bij de aanwijzing - dan wel de heroverweging - van belang zijn. Deze dienen in dat geval niet eerst bij de aanvraag om een omgevingsvergunning tot wijziging dan wel sloop van het aangewezen monument aan de orde te komen. Het ligt dan op de weg van het bestuur om op deze belangen in te gaan en aannemelijk te maken dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het monument waardoor het met de aanwijzing te dienen belang van het behoud van het monument prevaleert boven het belang van de eigenaar om de aanwijzing achterwege te laten.
15.2. Voorop staat dat ’t Jagershuis al geruime tijd, en al voor het in eigendom was van Aemstel, een beschermd rijksmonument is. Dit bracht al beperkingen met zich en Aemstel kon hiervan op de hoogte zijn. Dit neemt echter niet weg dat door de eigenaar gestelde nadelige gevolgen bij de belangenafweging moeten worden meegenomen en dat deze gevolgen niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot het met het handhaven van die status te dienen doel.
15.3. Gelet op hetgeen hiervoor, onder 14.4 en 14.5, is overwogen is ‘t Jagershuis nog steeds monumentwaardig. Dat het pand deel uitmaakt van het beschermd dorpsgezicht brengt niet met zich dat reeds daarom de inschrijving in het monumentenregister kan worden doorgehaald. Aanwijzing als rijksmonument en aanwijzing als beschermd dorpsgezicht zijn twee verschillende instrumenten met elk een eigen achtergrond en strekking. De gevolgen van deze aanwijzingen zijn ook verschillend en de twee instrumenten kunnen naast elkaar worden toegepast. Daarbij komt dat anders dan Aemstel betoogt de monumentwaardigheid van ‘t Jagershuis, gezien hetgeen hiervoor, onder 14, is overwogen, niet alleen is gelegen in de situationele en stedenbouwkundige waarden.
Het betoog van Aemstel slaagt niet.
15.4. De minister heeft zich in het besluit van 30 april 2020 op het standpunt gesteld dat het pand bij de koop in 2008 al een rijksmonument was en dat Aemstel wist dat dit beperkingen met zich brengt. Daarbij heeft het pand tot het faillissement in augustus 2015 een horecabestemming gehad.
Bij brief van 7 april 2020 heeft Aemstel de minister haar belang bij doorhaling van de inschrijving toegelicht. Deze brief heeft de minister in de besluitvorming meegenomen. De minister heeft uit de brief geconcludeerd dat renovatie volgens Aemstel niet mogelijk is omdat dit financieel niet haalbaar zou zijn. Aemstel heeft volgens de minister niet duidelijk gemaakt waarom zij meent dat een horecabestemming niet meer mogelijk is. Gezien de quick-scan van LBP Sight van 21 september 2018 is door Aemstel alleen onderzocht of de door haar op dat moment gewenste bestemming, een hotel en restaurant in het top segment, kon worden gerealiseerd. Daarbij komt dat volgens de quick-scan de gewenste bestemming niet zonder grote ingrepen in het pand kan worden geëxploiteerd. Volgens de minister is de gewenste bestemming dus niet onmogelijk is. De minister trekt uit het voorgaande ook de conclusie dat hieruit niet volgt dat, zoals Aemstel stelt, ieder gebruik van het pand onmogelijk blijft. Daarbij komt dat het volgens de minister niet zonder meer gaat over nieuwbouw maar om verbouwing/restauratie.
15.5. Aemstel heeft in de brief aan de minister van 7 april 2020 toegelicht dat ’t Jagershuis als hotel-restaurant in het topsegment zal worden geëxploiteerd en dat herontwikkeling na sloop de enige haalbare optie is.
Ook heeft Aemstel een notitie van Breevast van 11 juni 2020 over de belangenafweging, een notitie van LBP Sight van 4 juni 2020 over de mogelijke renovatie wat betreft bouwfysica, akoestiek en brandveiligheid en een notitie van Colliers International Hotels BV (hierna: Colliers) van 4 juni 2020 over de mogelijkheden in het pand een hotel te vestigen overgelegd.
In de notitie van LBP Sight van 4 juni 2020 staat dat de notitie ziet op de mogelijke renovatie van ’t Jagershuis. "Het betreft een bestaand gebouw waarbij de wens aanwezig is om een hoog segment hotel en restaurant in te vestigen." Doel van de notitie is om de haalbaarheid in kaart te brengen van het opwaarderen en verbouwen van het bestaande casco naar een gangbaar kwaliteitsniveau. Daarbij is het uitgangspunt dat een hoger kwaliteitsniveau voor een hedendaagse hotelexploitatie met meer comforteisen is gewenst. In deze notitie wordt de conclusie getrokken dat "Gezien de voornoemde bevindingen, zoals omschreven in hoofdstuk 2, zijn wij van mening dat zonder grote ingrepen geen hotel kan worden geëxploiteerd in het huidige pand. Het gebouw is momenteel niet brandveilig. De prioriteit ligt om met de verbouwing het brandveiligheidsniveau naar nieuwbouwniveau te brengen, zodat de veiligheid van mensen absoluut gewaarborgd blijft. Dit is het allerbelangrijkste. Dit vraagt ingrijpende aanpassingen (lees: strippen interieur). Met deze ingrijpende interieurverbouwing kunnen meteen ook andere belangrijke comfortaspecten meegenomen worden, integraal met de brandmaatregelen. Akoestisch en thermisch comfort is in de huidige situatie zeer matig."
In de notitie van Colliers wordt de conclusie getrokken dat: "Colliers ziet kansen voor een luxe hotel met passend restaurant op deze locatie. Gezien de vigerende bestemming, de vraag naar unieke belevingen en de geschiedenis van de locatie, is gebruik als hotel wel de meest logische en zinvolle optie. Echter, het voldoet momenteel niet aan de (brand)veiligheidseisen vanuit de Nederlandse wetgeving en kan in de huidige staat niet als hotel worden geëxploiteerd. Daarnaast voldoet het momenteel niet aan de vraag vanuit de hotelgast en is het vanuit commercieel perspectief niet interessant (te klein) voor een hotelexploitant. De grootschalige renovatie die nodig is om het hotel te laten voldoen aan het Nederlands Bouwbesluit, leidt tot een beperking van de gastbeleving die wordt geambieerd. Een hotel in het luxe segment zal strengere eisen stellen ten aanzien van de bouwkundige staat van het gebouw en hier aan kan niet worden voldaan met de voorgestelde ingrepen."
Bij brief van 11 juni 2020 heeft Aemstel een nadere notitie van Colliers van 11 juni 2020 overgelegd. Deze notitie gaat over de opbrengstpotentie van ’t Jagershuis. In de notitie worden vier scenario’s uitgewerkt. Het eerste scenario ziet op exploitatie in de huidige constructie, zonder aanpassingen. Volgens Colliers is dit scenario niet mogelijk omdat het pand significante gebreken kent en de constructie niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Het tweede scenario ziet op renovatie van de bestaande constructie op basis van de bevindingen van LBG Sight van 4 juni 2020. In dit scenario zal het bestaande gebouw worden gerenoveerd en wordt de bestaande constructie zo veel mogelijk gehandhaafd. Hoewel het exploiteren van een hotel hiermee vanuit bouwkundig oogpunt mogelijk is, acht Colliers dit scenario niet wenselijk. De ingrepen die worden benoemd en minimaal nodig zijn voor de exploitatie van een hotel, doen afbreuk aan het beoogde kwaliteitsniveau van Aemstel, de gemeente en andere belanghebbenden. Omdat een hotel in het luxe segment wordt beoogd moet het hotel ook vanuit bouwkundig oogpunt aan deze ambitie voldoen. De aanpassingen zoals voorgesteld, zoals bijvoorbeeld het plaatsen van een verhoogde dekvloer (waardoor er wordt ingeleverd op de vrije hoogte) en het niet goed kunnen inpassen van de benodigde installaties (waardoor veel installaties in het zicht zullen blijven), zullen afbreuk doen aan de luxe uitstraling van het gebouw en de totale gastbeleving. Potentiële exploitanten zullen dan ook geen interesse hebben in het hotel omdat zij hiermee niet kunnen voldoen aan de wens van de gast. In de conclusie van deze nadere notitie staat dat een renovatie van de bestaande constructie exploitatie vanuit bouwkundig oogpunt toelaat, maar dat hiermee het beoogde ambitieniveau niet kan worden gehaald. "Vanuit de beoogde exploitanten zal dan ook geen interesse zijn in dit scenario en Colliers acht dit scenario als zeer onwenselijk."
Het derde scenario ziet op sloop van het bestaande gebouw en nieuwbouw van hetzelfde volume (11 kamers). In het ontwerp kan rekening worden gehouden met de wensen vanuit de gemeente, de exploitant en de hotelgast. Dit scenario zal daarom een significant hogere toegevoegde waarde creëren voor het gebied en voor de belanghebbenden. Een beperking in dit scenario is onder meer het aantal kamers. Het lage aantal kamers zal de opbrengstpotentie beperken en leiden tot een groot aandeel van het restaurant in de omzet. Dit heeft een drukkend effect op de winstgevendheid van het hotel.
Het vierde scenario ziet op sloop van het bestaande gebouw en nieuwbouw van een groter volume (25 kamers). Dit scenario biedt het optimale scenario voor een hotel exploitatie. In dit scenario wordt het volume van het hotel op een passende wijze uitgebreid en kan Aemstel ongeveer 25 kamers realiseren. De efficiëntie van het hotel wordt hiermee significant verhoogd, waarmee de investering een robuuster toekomstbestendige basis heeft. Colliers voorziet dat er voldoende vraag is naar hotelkamers in het luxe segment op deze locatie, waardoor een toename van het aantal kamers niet als probleem zal worden gezien door potentiële exploitanten, omdat de exploitant hiermee de vaste lasten voor de hotelexploitatie beter kan dekken. Dit scenario biedt volgens Colliers als enige een duurzaam en toekomstbestendig perspectief voor de exploitatie van deze locatie.
15.6. Niet in geschil is dat het pand in slechte (onderhoud)staat verkeert en dat het geldende bestemmingsplan ter plaatse voorziet in een hotel met restaurant.
15.7. De notities van LBP Sight en van Colliers van 4 juni 2020 focussen op de realisatie van een luxe hotel-restaurant in ’t Jagershuis. Deze focus volgt ook uit de nadere notitie van Colliers van 11 juni 2020. De voorkeur van Aemstel voor het derde en met name het vierde scenario zoals omschreven in de nadere notitie van Colliers is begrijpelijk. Echter, deze notitie beschrijft zoals hiervoor, onder 15.5, is vermeld ook een tweede scenario. In dit scenario, dat is gebaseerd op de bevindingen van LBG Sight van 4 juni 2020, laat bij een renovatie van de bestaande constructie exploitatie vanuit bouwkundig oogpunt toe. Het beoogde ambitieniveau van Aemstel wordt dan niet gehaald. Dat zoals in de nadere notitie onder de conclusie is vermeld vanuit de beoogde exploitanten geen interesse zou zijn in dit scenario, betekent niet dat andere exploitanten evenmin interesse zouden hebben in een hotel-restaurant in een lager segment. Aemstel heeft niet aannemelijk gemaakt dat hergebruik van het monument als hotel-restaurant in een ander segment niet tot de mogelijkheden behoort. De minister heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zinvol hergebruik van het monument als hotel-restaurant mogelijk is.
15.8. Aemstel heeft de kosten van de renovatiewerkzaamheden door Basalt Bouwadvies (hierna: Basalt) laten doorrekenen. Deze berekening is neergelegd in het rapport van Basalt van 25 juni 2020. Uitgangspunt hierbij is de beoordeling van LBP Sight van 4 juni 2020. Basalt komt tot een kostenraming op 1 juni 2020 van € 3.131.000,00. Ter vergelijking heeft Aemstel een afschrift van de WOZ-waarde van het pand op waardepeildatum 1 januari 2019 overgelegd. Deze waarde bedraagt € 1.973.000,00.
Ook heeft Aemstel een taxatie van de herbouwwaarde van ’t Jagershuis van Troostwijk Taxaties BV (hierna: Troostwijk) van 21 oktober 2020 overgelegd. Deze wordt op € 2.130.000,00 (zonder opruimingskosten van € 175.000,00) vastgesteld. Volgens Aemstel volgt hieruit dat de herbouwwaarde van het pand lager is dan de kosten van renovatie, zelfs exclusief de instandhoudingskosten. Gezien de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019 betekent dit dat het in stand laten van de aanwijzing onevenredige gevolgen voor haar met zich brengt, aldus Aemstel.
15.9. In de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019 heeft de Afdeling aangegeven waarom het bij de evenredigheid van de financiële belasting en de betekenis hiervan voor een aanwijzing als beschermd monument, reëler is om uit te gaan van een vergelijking van de kosten van instandhouding en bijkomende renovatiekosten met de herbouwwaarde van het pand dan van een vergelijking met de (redelijke kosten voor feitelijk te exploiteren) nieuwbouw. Deze aanname gaat ook in dit geval op. De nieuwbouw die Aemstel voorstaat verschilt in belangrijke mate van het huidige pand, zodat het voor de hand ligt niet hiervan uit te gaan.
In de notitie van LBP Sight van 4 juni 2020 staat dat hiermee wordt beoogd de haalbaarheid in kaart te brengen van het opwaarderen en verbouwen van het bestaande casco naar een gangbaar kwaliteitsniveau. Het gaat in deze notitie om een hotel-restaurant in een hoog segment. "Daarbij is het uitgangspunt dat een hoger kwaliteitsniveau voor een hedendaagse hotelexploitatie met meer comforteisen gewenst is." In de berekening van Basalt is uitdrukkelijk van deze notitie en dus van dit hoger kwaliteitsniveau uitgegaan. Het mogelijke hergebruik van het pand als hotel-restaurant in een lager segment, is in deze berekening niet meegenomen. De in het rapport van Basalt vastgestelde kosten van de renovatiewerkzaamheden zijn, ook gezien hiervoor, onder 15.7, is overwogen, dus niet zonder meer noodzakelijk voor een zinvol hergebruik. Daarbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat volgens het door de vereniging overgelegde rapport van Nieman Raadgevende Ingenieurs BV van 16 oktober 2020, anders dan waarvan in de notitie van LBP Sight van 4 juni 2020 wordt uitgegaan, ook met minder ingrijpende of geen maatregelen kan worden volstaan om ’t Jagershuis in stand te houden overeenkomstig de geldende regels. Ook komt gewicht toe aan de door de vereniging overgelegde notitie van Wevers & Van Luipen van 19 november 2020. Volgens deze notitie is in de herbouwwaarde zoals vastgesteld door Troostwijk niet met alle kosten van herbouw rekening gehouden en is deze dus te laag.
De Afdeling volgt Aemstel daarom niet in haar betoog dat gezien de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019 en de berekening van Basalt en de taxatie van Troostwijk het in stand laten van de aanwijzing onevenredige gevolgen voor haar met zich brengt.
15.10. Zoals de Afdeling hiervoor, onder 15.7, heeft geoordeeld, heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zinvol hergebruik van het monument als hotel-restaurant in een lager segment mogelijk is. Niet is gebleken dat de hiermee gepaard gaande kosten dermate hoog zijn dat de minister in redelijkheid het verzoek om doorhaling van de inschrijving had moeten inwilligen.
15.11. Gezien de voorgaande overwegingen volgt de Afdeling Aemstel niet in haar betoog dat het in stand laten van de monumentenbescherming van
’t Jagershuis geen legitiem en algemeen doel dient en deze bescherming niet noodzakelijk, evenwichtig en subsidiair en daarom onevenredig is. In het door Aemstel gestelde financiële belang ligt daarom geen reden de door de minister gemaakte belangenafweging onredelijk te achten.
15.12. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het algemene belang bij het behoud van ’t Jagershuis als monument dan aan de door Aemstel gestelde belangen bij beëindiging van de monumentenstatus.
Het betoog van Aemstel slaagt niet.
Gronden over de Dienstenrichtlijn
16. Aemstel betoogt dat het niet doorhalen van de inschrijving van het monument in strijd is met Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn). Volgens Aemstel valt zij onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn omdat zij ’t Jagershuis wil ver- of nieuwbouwen voor de exploitatie als hotel-restaurant. Zij verricht dus de dienst bouw als bedoeld in artikel 4, onder 1, van de Dienstenrichtlijn. Door de weigering van de minister de inschrijving door te halen blijft het op grond van artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 verboden het pand te beschadigen of te vernielen. Dat betekent volgens Aemstel ook dat zij zonder een omgevingsvergunning in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (hierna: de Wabo) niet de door haar gewenste plannen kan uitvoeren.
16.1. De Afdeling vat het beroep op de Dienstenrichtlijn van Aemstel zo op, dat zij betoogt dat het verbod in artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 een eis is in de zin van de Dienstenrichtlijn. De Afdeling zal daarom beoordelen of het verbod in artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 aangemerkt kan worden als eis, zoals in artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn is gedefinieerd.
16.2. Artikel 4 van Pro de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
"Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1) "dienst": elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van Pro het Verdrag;
[...]
7) "eis": elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd;
[...]".
Overweging 9 van de preambule van de Dienstenrichtlijn luidt als volgt:
"Deze richtlijn is alleen van toepassing op eisen met betrekking tot de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit. Deze richtlijn is derhalve niet van toepassing op eisen zoals verkeersregels, regels betreffende de ontwikkeling of het gebruik van land, voorschriften inzake ruimtelijke ordening en stedebouw, en evenmin op administratieve sancties wegens het niet naleven van dergelijke voorschriften die de dienstenactiviteit niet specifiek regelen of daarop specifiek van invloed zijn, maar die de dienstverrichters bij de uitvoering van hun economische activiteit in acht dienen te nemen op dezelfde wijze als natuurlijke personen die als particulier handelen."
16.3. Aemstel wil ‘t Jagershuis verbouwen en/of (deels) slopen en nieuwbouwen voor de exploitatie als hotel-restaurant. Zoals Aemstel terecht stelt, is sprake van een dienst als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn.
16.4. De Afdeling is van oordeel dat weliswaar sprake is van een eis in de zin van artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn, maar dat ingevolge overweging 9 van de preambule de Dienstenrichtlijn niet op deze eis van toepassing is. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
16.5. Artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 (gelezen in verbinding met het overgangsrecht van de Erfgoedwet) bepaalt dat het verboden is een monument te beschadigen of te vernielen. Met dat verbod wordt een dienstverrichter zoals Aemstel in haar (beoogde) dienstverrichting beperkt, omdat zij daardoor het rijksmonument niet kan verbouwen teneinde een hotel-restaurant te exploiteren. Daarmee kan artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 als eis in de zin van artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn worden aangemerkt.
Het verbod geldt evenwel niet alleen voor dienstverrichters, maar ook voor particulieren, die niet in de uitoefening van een beroep of bedrijf handelen. Het verbod regelt met andere woorden niet specifiek de dienst of is daarop niet specifiek van invloed. De Afdeling is daarom van oordeel dat ingevolge overweging 9 van de preambule het verbod in artikel 11, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 buiten het toepassingsbereik van de Dienstenrichtlijn valt.
16.6. Voor zover Aemstel heeft willen betogen dat het in strijd is met de Dienstenrichtlijn dat zij door de weigering om doorhaling een omgevingsvergunning dient aan te vragen in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo, overweegt de Afdeling het volgende.
16.7. Onderwerp van deze procedure is het besluit tot weigering om doorhaling van het pand in het monumentenregister. Als gevolg daarvan kan Aemstel alleen haar gewenste plannen doorvoeren als zij verzoekt om een omgevingsvergunning in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wabo. Hierin staat dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een rijksmonument of het herstellen, gebruiken of laten gebruiken van een rijksmonument op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht. Mocht een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend, dan kan in die procedure de vraag aan de orde komen of dat besluit in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
Het betoog van Aemstel slaagt niet.
Redelijke termijn
17. In het nadere stuk van 4 november 2020 betoogt Aemstel dat de redelijke termijn is overschreden. Zij verzoekt in dit verband om schadevergoeding.
17.1. Artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) luidt: ‘[…] bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]’.
17.2. De vraag of de zaak binnen een redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is behandeld, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals blijkt uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, nr. 30979/96, ECLI:NL:XX:2000:AN6601 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, ECLI:NL:XX:2006:AX7382). Zoals uit deze jurisprudentie volgt, dient bij de beoordeling van de redelijke termijn de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen.
17.3. In niet-punitieve zaken met een voorafgaande bezwaarprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift. In dit geval is het bezwaarschrift van de vereniging van 6 februari 2017 op 10 februari 2017 door de minister ontvangen. De termijn is dus op 10 februari 2017 gestart. In een zaak, zoals ook deze, die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale termijn lengte van de procedure van vier jaar redelijk. Sinds 10 februari 2017 zijn ten tijde van deze uitspraak vier jaar en ruim vijf maanden verstreken.
17.4. De hiervoor, onder 17.2, vermelde criteria kunnen onder omstandigheden aanleiding geven aan te nemen dat de redelijke termijn eerst na meer dan vier jaar is overschreden. Die omstandigheden doen zich hier niet voor. Dit betekent dat de redelijke termijn met ruim vijf maanden is overschreden.
17.5. In de tussenuitspraak van 15 januari 2020 is door de Afdeling een gebrek geconstateerd in het besluit van 15 juni 2017. De Afdeling heeft daarop een bestuurlijke lus toegepast om de minister de gelegenheid te geven voornoemd besluit te herstellen. Als gevolg hiervan is de overschrijding van de redelijke termijn ontstaan.
De Afdeling overweegt dat in een zaak waarin als gevolg van het toepassen van een bestuurlijke lus om een gebrek te herstellen de redelijke termijn is overschreden, deze overschrijding in beginsel volledig aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend. Dat zou slechts anders zijn wanneer de Afdeling de redelijke behandelingsduur voor een hoger beroep heeft overschreden. Dit is naar het oordeel van de Afdeling bij toepassing van een bestuurlijke lus niet het geval indien de Afdeling uitspraak doet binnen één jaar na ontvangst van de mededeling van de minister van de wijze waarop het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is hersteld, met dien verstande dat binnen twee jaar na ontvangst van het hoger beroep tussenuitspraak is gedaan (vergelijk de uitspraken van de Afdeling van 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:246, en 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2679). De behandelingsduur is in dit geval overschreden. Weliswaar is in het hoger beroep van Aemstel (van en ontvangen op 17 september 2018) binnen twee jaar de voormelde tussenuitspraak (op 15 januari 2020) gedaan maar heeft de Afdeling later dan één jaar na ontvangst van de mededeling van de minister van de wijze waarop het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is hersteld (van 30 april 2020) een einduitspraak gedaan. De termijnoverschrijding dient daarom aan de Staat der Nederlanden (hierna: de Staat) te worden toegerekend.
17.6. De Afdeling zal, uitgaande van een tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), met toepassing van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan Aemstel, als vergoeding voor de door haar geleden immateriële schade.
Conclusie
18. Uit de tussenuitspraak volgt dat het hoger beroep van Aemstel gegrond is en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank zelf voorziend het verzoek om doorhaling van de inschrijving heeft afgewezen. De uitspraak dient, voor zover aangevallen, voor het overige te worden bevestigd. Het beroep van Aemstel tegen het besluit van de minister van 30 april 2020 is ongegrond.
19. De Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) dient een vergoeding aan Aemstel te betalen en de met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn gemaakte proceskosten. De Afdeling zal bij deze laatste berekening de wegingsfactor 0,5 (licht) hanteren.
20. De minister moet de proceskosten die met het hoger beroep zijn gemaakt vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 augustus 2018 in zaak nr. 17/4353, voor zover de rechtbank zelf voorziend het verzoek van Aemstel Monuments B.V. om doorhaling van de inschrijving van 't Jagershuis heeft afgewezen;
III. bevestigt de uitspraak voor zover aangevallen voor het overige:
IV. verklaart het beroep van Aemstel Monuments B.V. tegen het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 30 april 2020 ongegrond;
V. veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij Aemstel Monuments B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.618,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI. gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan Aemstel Monuments B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
VII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Aemstel Monuments B.V. te betalen een vergoeding van € 500,00;
VIII. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Aemstel Monuments B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 374,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 juli 2021
85.