Uitspraak
201807681/1/A2.
Datum uitspraak: 15 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
Aemstel Monuments B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 9 augustus 2018 in zaak nr. 17/4353 in het geding tussen:
de Vereniging Historisch Amstelveen, gevestigd te Amstelveen,
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2016 heeft de minister het verzoek van Aemstel Monuments B.V. (hierna: Aemstel) om doorhaling van de inschrijving van het pand aan de Amstelzijde 2-4 in Ouderkerk aan de Amstel (hierna: 't Jagershuis) in het monumentenregister ingewilligd.
Bij besluit van 15 juni 2017 heeft de minister het door de Vereniging Historisch Amstelveen (hierna: de vereniging) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 augustus 2018 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 juni 2017 vernietigd, het besluit van 20 december 2016 herroepen, het verzoek van Aemstel om doorhaling van de inschrijving van ‘t Jagershuis in het monumentenregister afgewezen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Aemstel hoger beroep ingesteld.
De vereniging en de minister hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
De vereniging heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2019, waar Aemstel, vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigde A] en de minister, vertegenwoordigd door mr. K. el Addouti en dr. I.M. Contant, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], gehoord.
Overwegingen
Tussenuitspraak
Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Inleiding
1. Bij besluit van 9 december 1970 heeft de minister van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk ’t Jagershuis ingevolge de Monumentenwet 1961 aangewezen als beschermd monument (hierna: het aanwijzingsbesluit). ‘t Jagershuis is op 15 december 1970 ingeschreven in het monumentenregister.
Aemstel is eigenaar van ‘t Jagershuis. Voorheen was dit pand in gebruik als hotel-restaurant. Na faillissement van het hotel-restaurant staat het pand leeg. Volgens Aemstel voldoet het pand niet meer aan veiligheidseisen en is de bouwtechnische kwaliteit onvoldoende. Aemstel wil het pand slopen en ter plaatse nieuwe woningen oprichten.
2. Aemstel heeft de minister verzocht om de inschrijving van ’t Jagershuis in het register door te halen. Volgens Aemstel zijn de delen van het pand die beschermingswaardig zijn in de jaren zestig van de vorige eeuw geheel vernieuwd. Het pand kan daarom niet als rijksmonument worden aangemerkt. Aemstel heeft hierbij een in haar opdracht gemaakte bouwhistorische verkenning overgelegd. In deze door De Fabryck, Bureau voor Bouwhistorisch onderzoek, in september 2010 opgestelde en in januari 2016 geactualiseerde verkenning staat dat het grootste deel van het pand in de jaren zestig van de vorige eeuw nieuw is gebouwd in historiserende stijl en geen monumentale waarde heeft.
3. Alvorens op het verzoek te besluiten heeft de minister advies gevraagd aan de Raad voor Cultuur, het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland en het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen. Het college van gedeputeerde staten heeft op 21 juli 2016 geadviseerd om het pand van het register af te voeren. Volgens het college heeft het pand gezien alle aanpassingen die in de jaren zestig van de vorige eeuw hebben plaatsgevonden, weinig intrinsieke monumentale waarde meer. Het college van burgemeester en wethouders heeft op 4 oktober 2016 ook positief over het verzoek geadviseerd omdat "het Jagershuis in de jaren ’60 is gebouwd en er geen onderdelen met historische waarde meer aanwezig zijn". In het advies van de Raad voor Cultuur van 12 oktober 2016 staat:
" ’t Jagershuis is een pand met twee topgevels en een aangebouwde vleugel dat in 1970 is aangewezen als rijksmonument. Uit onderzoeken en een inspectie van de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) blijkt dat het complex in 1963-1966 vrijwel volledig nieuw is opgetrokken in historiserende stijl. Het is de RCE niet gebleken waarom ’t Jagershuis in 1970 is aangewezen als rijksmonument. De raad is van mening dat er geen monumentwaarden zijn die de status van beschermd monument kunnen handhaven. Hij adviseert dan ook ’t Jagershuis af te voeren uit het register van rijksmonumenten".
4. De minister heeft het verzoek, gezien deze adviezen, ingewilligd. Volgens de minister heeft het pand geen monumentale waarde.
Wettelijk kader
5. Op 1 juli 2016 is de Erfgoedwet in werking getreden en de Monumentenwet 1988 ingetrokken. Uit het in artikel 9.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Erfgoedwet neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold voor inwerkingtreding van die wet op dit geding van toepassing blijft.
In artikel 8, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 is bepaald dat de minister bevoegd is ambtshalve of op verzoek van belanghebbenden in het register van beschermde monumenten wijzigingen aan te brengen. Hij dient daarover advies te vragen aan de Raad voor cultuur, aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin het monument is gelegen en, als het monument buiten de bebouwde kom is gelegen, aan het college van gedeputeerde staten.
Aangevallen uitspraak en beoordeling hoger beroep
6. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in zijn besluitvorming het oorspronkelijke besluit tot aanwijzing als beschermd monument en de daarbij horende redengevende omschrijving als uitgangspunt moet nemen. De minister mag volgens jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 17 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL4152, uitspraak van 21 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BT2148 en uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2555) niet overgaan tot een volledige herbeoordeling van een aanwijzing als beschermd monument, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank kon de minister dan ook niet besluiten het verzoek van Aemstel om de inschrijving door te halen in te willigen. Daarom heeft de rechtbank, zelf in de zaak voorziend, dit verzoek afgewezen.
7. Aemstel betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat ’t Jagershuis niet monumentaal is. Hierbij verwijst zij naar de hiervoor, onder 3, vermelde adviezen waaruit volgt dat er geen monumentwaarden zijn die een status als beschermd monument rechtvaardigen. In dit verband wijst zij ook op een in haar opdracht opgestelde notitie met bijlagen van Breevast "Herontwikkeling ’t Jagershuis, Amstelveen, Terugkijken en vooruitkijken" van 12 oktober 2018 en naar een verklaring van HylkemaErfgoed, Advies en Ontwerp, van 16 oktober 2018. Daarbij komt volgens Aemstel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Afdeling in de uitspraak van 17 februari 2010 ook heeft overwogen dat indien een onroerende zaak niet monumentaal is, het niet kan worden aangewezen als beschermd monument en gelet op het wettelijke systeem kan, en moet, een bestaande aanwijzing als beschermd monument ongedaan worden gemaakt als een onroerende zaak zijn monumentale aspecten heeft verloren. Volgens Aemstel is het pand door de nieuwbouw in de jaren zestig van de vorige eeuw te jong om monumentwaardig te zijn en is ’t Jagershuis ook na de aanwijzing indringend gewijzigd.
8. De bevoegdheid van de minister op grond van artikel 8, eerste lid, van de Monumentenwet 1988 om een inschrijving in het register van beschermde monumenten door te halen, is discretionair van aard. Dit betekent dat de minister beslissingsruimte heeft (zie de eerder vermelde uitspraken van de Afdeling van 21 september 2011 en 28 september 2016).
Zoals de Afdeling eerder in haar uitspraak van 28 september 2016 heeft geoordeeld ligt bij de beoordeling van een verzoek om doorhaling eerst de vraag voor of een pand nog steeds als monument in de zin van de Monumentenwet 1988 kan worden aangemerkt. Daarbij geldt dat het aanwijzingsbesluit en de daarbij behorende redengevende omschrijving als zodanig niet worden herbeoordeeld. Deze herbeoordeling dient te worden beperkt tot nieuwe feiten en omstandigheden die de redengevende omschrijving bij het aanwijzingsbesluit in een ander daglicht plaatsen. Dit kunnen ook nieuwe inzichten zijn omtrent de monumentwaardigheid van het object. In de eerder vermelde uitspraak van 17 februari 2010 heeft de Afdeling geoordeeld dat een bestaande aanwijzing als beschermd monument ongedaan kan en moet worden gemaakt als een pand zijn monumentale aspecten heeft verloren. Het doorhalen van een inschrijving in het register van beschermde monumenten kan worden gebaseerd op een herbeoordeling van de monumentwaardigheid op basis van de thans, ten tijde van de besluitvorming, bestaande feitelijk situatie. De minister heeft hier meer ruimte dan de rechtbank in haar uitspraak veronderstelt.
De feitelijke situatie op het moment dat de minister beslist over het al dan niet doorhalen van de inschrijving kan dus met zich brengen dat de minister een pand niet meer monumentwaardig acht. De minister heeft op dit punt beoordelingsruimte. Komt hij tot de conclusie dat het pand niet meer monumentwaardig is, dan ligt doorhaling van de inschrijving in de rede. Indien een pand nog steeds als monument kan worden aangemerkt, dient de minister het algemene belang bij het behoud van het pand als monument af te wegen tegen de door de verzoeker om doorhaling gestelde belangen bij beëindiging van de monumentenstatus (zie de eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 28 september 2016). De minister heeft hierbij beleidsruimte.
In deze zaak moet eerst de vraag worden beantwoord of ’t Jagershuis nog monumentwaardig is.
9. In de zogenoemde redengevende omschrijving die deel uitmaakt van een aanwijzingsbesluit staat waarom een pand als monument wordt aangewezen. De redengevende omschrijving bij de aanwijzing van ’t Jagershuis als rijksmonument luidt: ‘Twee topgevels met haaks aangebouwde vleugel, 18e eeuw.’ Gelet op hetgeen hiervoor, onder 8, is overwogen staat deze omschrijving als zodanig in deze zaak niet ter beoordeling maar kan onderzoek naar de monumentale waarden van het pand op basis van de ten tijde van de besluitvorming bestaande feitelijke situatie met zich brengen dat de minister ’t Jagershuis niet meer als monument in de zin van de Monumentenwet 1988 aanmerkt. Uit de hiervoor, onder 3, vermelde adviezen van de Raad voor Cultuur, het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland en het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen kan deze conclusie niet zonder meer worden getrokken. In deze adviezen staan met name de aanpassingen die in jaren zestig van de vorige eeuw aan het pand hebben plaatsgevonden centraal, en die bij het eerdere besluit tot aanwijzing als beschermd monument zijn meegenomen. De situatie ten tijde van het besluit van 15 juni 2017 is in de adviezen niet uitdrukkelijk onder ogen gezien. Hetzelfde geldt voor de door Aemstel overgelegde bouwhistorische verkenning en in hoger beroep overgelegde stukken. Daarbij komt dat in de adviezen die de minister aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd de focus ligt op de architectuur- en kunsthistorische waarden van het pand. Dit is slechts een van de vijf waarderingscriteria die door de Raad voor Cultuur in zijn advies en de minister in zijn besluitvorming worden gebruikt bij het doorhalen van een inschrijving van een pand in het register. In de adviezen is onvoldoende ingegaan op criteria als cultuurhistorische waarden, situationele en ensemblewaarden, gaafheid en herkenbaarheid en zeldzaamheid. De minister heeft deze adviezen ten onrechte aan het besluit van 15 juni 2017 ten grondslag gelegd. Het besluit van 15 juni 2017 is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
Slotsom
10. De rechtbank heeft het besluit van 15 juni 2017 terecht vernietigd, maar ten onrechte zelf voorziend het verzoek om doorhaling van de inschrijving afgewezen, nu de minister beslissingsruimte heeft en niet uitgesloten is dat de minister zijn besluit na herstel van het daaraan klevende gebrek kan handhaven.
De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de minister op te dragen het hiervoor geconstateerde gebrek in het besluit van 15 juni 2017 binnen zestien weken na verzending van deze tussenuitspraak te herstellen door een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit tevens aan de Afdeling toe te zenden. Daarvoor dient de minister met inachtneming van hetgeen hiervoor, onder 9, van deze tussenuitspraak is overwogen, eerst aan de hand van de feitelijke situatie op het moment van het nieuwe besluit op bezwaar te beoordelen of ’t Jagershuis nog monumentwaardig is. Indien dat niet het geval is, mag de minister overgaan tot doorhaling van de inschrijving. Indien het pand nog steeds als monument moet worden aangemerkt, dient de minister het algemene belang bij het behoud van het pand als monument af te wegen tegen de door de Aemstel om doorhaling gestelde belangen bij beëindiging van de monumentenstatus.
11. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap op om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het besluit van 15 juni 2017, met kenmerk BC170104, te herstellen door een nieuw besluit te nemen en dit tevens aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Bijloos w.g. Bindels
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
85.