Uitspraak
201905473/1/R4.
Datum uitspraak: 14 juli 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante A], gevestigd te [plaats], en [appellante B], gevestigd te [plaats] (hierna samen en in enkelvoud: [appellante]),
appellanten,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluiten van 26 november 2018 heeft de staatssecretaris [appellante] onder oplegging van drie afzonderlijke dwangsommen gelast om zich met onmiddellijke ingang te onthouden van overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef en lid 35, van de Verordening (EG) nr. 1013/2006 (PB 2006, L 190; hierna: de EVOA) en artikel 23, eerste lid, van de Richtlijn 2008/98/EG (PB 2008, L 312; hierna: de Kaderrichtlijn Afvalstoffen).
Bij besluit van 11 juni 2019 heeft de staatssecretaris het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de besluiten van 26 november 2018 gehandhaafd onder aanvulling van de motivering daarvan.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Bij besluit van 27 augustus 2019 heeft de staatssecretaris besloten over te gaan tot invordering van een dwangsom van € 11.250,00.
[appellante] heeft een reactie op het besluit van 27 augustus 2019 ingediend.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer en I.J.M. Toer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. De desbetreffende regels zijn in de uitspraak, voor zover nodig, kort samengevat.
2. [appellante] verzamelde, sorteerde, bewerkte en verwerkte hoofdzakelijk minerale gevaarlijke en niet gevaarlijke afvalstoffen. [appellante] bracht vanaf het bedrijfsterrein aan de [locatie] in Sterksel (een deel van) deze afvalstoffen, al dan niet na bewerking, naar het buitenland over. Deze bedrijfsactiviteiten van [appellante] zijn inmiddels gestaakt.
3. De staatssecretaris heeft bij de besluiten van 26 november 2018, gehandhaafd bij besluit van 11 juni 2019, drie afzonderlijke lasten onder dwangsom opgelegd, omdat volgens hem uit onderzoek van de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT) is gebleken dat een aantal afvaltransporten afkomstig van [appellante] heeft plaatsgevonden in strijd met artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef en lid 35, van de EVOA.
3.1. Last 1 houdt in dat [appellante] zich met onmiddellijke ingang dient te onthouden van overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef en lid 35, onder a en b, van de EVOA. Concreet betekent dit volgens de last dat [appellante], indien zij voornemens is om afvalstoffen grensoverschrijdend over te (laten) brengen en voor die overbrenging een kennisgevingsprocedure is voorgeschreven, de afvalstoffen uitsluitend mag (laten) overbrengen indien voorafgaand aan die overbrenging de daarvoor benodigde kennisgeving is gedaan en de daarvoor vereiste schriftelijke toestemming is verkregen.
Aan last 1 heeft de staatssecretaris onder meer ten grondslag gelegd dat [appellante] in mei 2018 via zeven transporten PU-schuim ten onrechte als zogenoemde groene lijst afvalstof naar vier verschillende inrichtingen in Duitsland heeft overgebracht. Voor de afvalstoffen die onder deze lijst vallen, is de kennisgevingsprocedure niet voorgeschreven. Volgens de staatssecretaris heeft [appellante] het PU-schuim ten onrechte ingedeeld als groene lijst afvalstof, zodat [appellante] ten onrechte de kennisgevingsprocedure niet heeft gevolgd en ook geen toestemming heeft verkregen voor de grensoverschrijdende overbrenging van het PU-schuim.
3.2. Last 2 houdt in dat [appellante] zich met onmiddellijke ingang dient te onthouden van overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef en lid 35, onder e, van de EVOA, in verbinding met artikel 23, eerste lid, van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Concreet betekent dit volgens de last dat [appellante] uitsluitend afvalstoffen ter verwerking naar een inrichting in een andere EU-lidstaat mag (laten) overbrengen, indien die inrichting in het bezit is van een geldende vergunning van de bevoegde autoriteiten om de betreffende afvalstoffen te mogen ontvangen en verwerken.
Aan last 2 heeft de staatssecretaris onder meer ten grondslag gelegd dat [appellante] voor overbrengingen van afvalstoffen naar het bedrijf AGR mbH in Herten in Duitsland de algemene kennisgevingsprocedure heeft doorlopen als bedoeld in artikel 13 van Pro de EVOA. Zij heeft toestemming gekregen om onder kennisgeving NL624881 naar AGR 175 transporten te verrichten met voorgemengd afval dat gevaarlijke afvalstoffen bevat. Volgens de staatssecretaris blijkt uit de recepten van de overbrengingen dat AGR voor bepaalde afvalstoffen geen vergunning heeft om deze te ontvangen en te verwerken, zodat sprake is van een illegale overbrenging.
3.3. Last 3 houdt in dat [appellante] zich met onmiddellijke ingang dient te onthouden van overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in verbinding met artikel 2, aanhef en lid 35, onder d, van de EVOA. Concreet betekent dit volgens de last dat [appellante] uitsluitend afvalstoffen op een kennisgeving mag (laten) overbrengen indien de overbrenging van die afvalstoffen feitelijk volledig met die kennisgeving overeenstemt. Dit impliceert volgens de last dat de over te brengen afvalstoffen zowel fysisch als chemisch dienen overeen te komen met de kwalificatie (benaming), classificaties (Eural-, Bazel- en OESO-codes) en samenstelling van de afvalstoffen zoals deze door de kennisgever zijn opgegeven in de kennisgeving en de daarbij behorende documenten.
Aan last 3 heeft de staatssecretaris onder meer de overbrenging van afvalstoffen naar AGR door [appellante] onder kennisgeving NL624881 ten grondslag gelegd. Omdat in die kennisgeving niet is vermeld dat ook afvalstoffen bestaande uit een mengsel van kobalthoudende katalysator en aluminiumsilicaat zouden worden overgebracht, hebben die overbrengingen volgens de staatssecretaris niet plaatsgevonden overeenkomstig de kennisgeving. Daarnaast heeft [appellante] bij kennisgeving NL624881 een analyse gevoegd, waarin staat dat de pH-waarde van de geanalyseerde afvalstof 9,0 bedraagt. De pH-waarde van de overgebrachte afvalstoffen ligt hoger. De staatssecretaris stelt dat ook daaruit blijkt dat de overgebrachte afvalstoffen niet overeenstemmen met de kennisgeving.
Verder heeft de staatssecretaris aan last 3 de overbrenging van afvalstoffen door [appellante] onder kennisgeving NL624868 naar het [bedrijf] in [plaats] in Duitsland ten grondslag gelegd. Voor deze kennisgeving is ook de algemene kennisgevingsprocedure gevolgd als bedoeld in artikel 13 van Pro de EVOA. [appellante] heeft op die kennisgeving in vak 12 en vak 14 vermeld dat het gaat om afvalstoffen gekwalificeerd als "slib uit fysisch-chemische behandeling dat gevaarlijke stoffen bevat", waarop Bazelcode A1050 en Euralcode 19 02 O5* van toepassing zijn. Tijdens een transportcontrole op 22 augustus 2018 heeft de ILT een transport met nummer 286/750 onder deze kennisgeving gecontroleerd. Naar aanleiding van deze transportcontrole heeft de ILT op 28 augustus 2018 een bedrijfsbezoek gebracht aan [appellante]. Bij dat bezoek is de receptuur van de overgebrachte afvalstoffen van transport 286/750 overgelegd. Uit dat recept en andere door [appellante] overgelegde recepten van de overgebrachte afvalstoffen blijkt volgens de staatssecretaris dat die afvalstoffen niet overeenkomen met de kwalificatie op de kennisgeving, zodat andere afvalstoffen zijn overgebracht dan waarvoor kennisgeving is gedaan en toestemming is verkregen.
Daarnaast heeft [appellante] bij de kennisgeving een analyse gevoegd met de naam "Prüfbericht 16030-001 3.0". De ILT heeft op 26 juni 2018 een bedrijfsbezoek gebracht aan [appellante] om de overbrengingen onder kennisgeving NL624868 te controleren. De analyseresultaten van de overgebrachte afvalstoffen uit de administratie van [appellante] zijn vergeleken met de analyseresultaten in het zogenoemde "Prüfbericht". Hierbij is gebleken dat 30 gecontroleerde transporten op verschillende parameters afweken van de samenstelling van deze kennisgeving. Ook uit deze constatering blijkt volgens de staatssecretaris dat de overgebrachte afvalstoffen feitelijk niet overeenstemmen met de samenstelling van het afval zoals opgegeven in de kennisgeving.
3.4. Als [appellante] niet voldoet aan de hiervoor omschreven lasten, verbeurt zij per afzonderlijke last een dwangsom ter hoogte van € 450,00 per ton afvalstoffen, met een maximum van € 225.000,00.
4. De staatssecretaris heeft bij het besluit van 27 augustus 2019 een volgens hem verbeurde dwangsom van € 11.250,00 ingevorderd vanwege het niet naleven van last 2. De ILT heeft op 27 februari 2019 tijdens een transportcontrole een grensoverschrijdende afvalstofoverbrenging gecontroleerd afkomstig van [appellante]. Het gaat om transport 56/350 dat onder kennisgeving NL624885 onderweg was naar [bedrijf]. Uit die transportcontrole blijkt dat in de lading afvalstoffen ook vaatwasmachinetabletten zijn opgenomen. Daarnaast blijkt uit de overgelegde recepturen van die lading dat de afvalstoffen onder meer bestaan uit de stof aluminiumsilicaat. De Duitse bevoegde autoriteit heeft te kennen gegeven dat [bedrijf] niet beschikt over de benodigde vergunning om deze stoffen te ontvangen. Dat betekent volgens de staatssecretaris dat de inrichting waar de lading naar werd overgebracht niet in het bezit was van een geldige vergunning om de betreffende afvalstoffen te ontvangen en te verwerken. [appellante] heeft daarom last 2 overtreden, aldus de staatssecretaris.
5. Het beroep van [appellante] richt zich zowel tegen het besluit van 11 juni 2019, waarbij de drie afzonderlijke lasten onder dwangsom zijn gehandhaafd, als tegen het besluit van 27 augustus 2019 waarbij is overgegaan tot invordering van de dwangsom vanwege het niet naleven van last 2. Eerst zal het beroep gericht tegen het besluit van 11 juni 2019 worden besproken en vervolgens het beroep gericht tegen het invorderingsbesluit.
Het besluit van 11 juni 2019
Belang bij beoordeling beroepsgronden tegen last 1 en last 2
6. De Afdeling stelt vast dat aan last 1, naast de overbrengingen van het PU-schuim naar inrichtingen in Duitsland, en aan last 2, naast de overbrenging van afvalstoffen naar AGR, ook de overbrenging van kwikhoudend afval door [appellante] naar Geocycle S.A. in België ten grondslag is gelegd. [appellante] heeft te kennen gegeven de grondslag van de opgelegde lasten 1 en 2 niet meer te betwisten, voor zover het de overbrenging van het kwikhoudend afval naar Geocycle betreft. Dat betekent dat tussen partijen niet in geschil is dat de lasten 1 en 2 terecht zijn opgelegd. Een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden over die lasten zal daarom niet leiden tot vernietiging ervan. Gelet daarop is de vraag relevant of [appellante] belang heeft bij een beoordeling van de beroepsgronden over de lasten 1 en 2. Daarbij is van belang dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1245), de bestuursrechter slechts gehouden is tot inhoudelijke beoordeling van een bij hem ingediend beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Indien dat belang is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan.
6.1. [appellante] heeft op de zitting naar voren gebracht belang te hebben bij een beoordeling van de juistheid van de opgelegde lasten 1 en 2, ook al blijven die lasten in stand vanwege de overbrenging van kwikhoudend afval naar Geocycle. Hoewel de bedrijfsactiviteiten inmiddels zijn gestaakt, zullen deze mogelijk in de toekomst weer worden opgestart. Met name voor toekomstige overbrengingen is het volgens [appellante] van belang om te weten in hoeverre PU-schuim valt onder de groene lijst van afvalstoffen.
Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat geen belang bestaat bij een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden over de lasten 1 en 2. Het mogelijk in de toekomst weer opstarten van de bedrijfsactiviteiten is daarvoor onvoldoende. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de overwegingen van de staatssecretaris over PU-schuim geen bindende betekenis hebben voor eventuele toekomstige besluitvorming. Dat betekent dat de beroepsgronden van [appellante] over de lasten 1 en 2 niet zullen worden besproken.
Last 3: Overbrenging van afvalstoffen die feitelijk niet met de kennisgeving overeenstemt
7. [appellante] betoogt dat de staatssecretaris ten onrechte heeft geconcludeerd dat de overgebrachte afvalstoffen onder kennisgeving NL624868 naar [bedrijf] en kennisgeving NL624881 naar AGR feitelijk niet met die kennisgevingen overeenstemmen.
- Overbrenging onder kennisgeving NL624868
8. Over de afvalstoffen overgebracht onder kennisgeving NL624868 voert [appellante] aan dat de stoffen, overeenkomstig Euralcode 19 02 05* die op die kennisgeving staat, fysisch-chemisch zijn behandeld. De recepten waaruit volgens de staatssecretaris zou blijken dat de afvalstoffen niet zijn behandeld, zijn formulieren die worden opgesteld voorafgaand aan het bewerkingsproces. Op die formulieren staan dus de oorspronkelijke afvalstoffen los vermeld. De uiteindelijke afvalstof die is ontstaan na behandeling is onder de kennisgeving vervoerd. Die stof komt overeen met de codes die op de kennisgeving staan, namelijk Bazelcode A1050 en Euralcode 19 02 05* voor (galvanisch) slib. Dat de betreffende stoffen pas slibben zijn geworden na behandeling, betekent volgens [appellante] niet dat ze daarom niet voldoen aan de betreffende codes.
Zouden de overgebrachte afvalstoffen niet zijn aan te merken als slib, dan nog betekent dat volgens [appellante] niet dat de afvalstoffen niet overeenkomstig de kennisgeving zijn. De Bazelcode en Euralcode zijn niet bepalend voor de inhoud van de kennisgeving, omdat in bijlage 4 van de ingediende kennisgeving meer informatie staat over de herkomst van het afval, zodat duidelijk was dat het afval zich niet beperkte tot slib.
Verder is de staatssecretaris er volgens [appellante] ten onrechte vanuit gegaan dat de waarden in de analyse bijgevoegd bij de kennisgeving, het "Prüfbericht 16030-001 3.0", gelden als maximale waarden van de overgebrachte afvalstoffen. Dat uit een vergelijking van die analyse met een door de ILT uitgevoerde analyse volgens de staatssecretaris blijkt dat de overgebrachte afvalstoffen van sommige transporten niet overeenkomen met de kennisgeving, is daarom niet juist. Onder de algemene kennisgeving worden meer afvaltransporten verricht, zodat de samenstelling van dat afval per transport kan verschillen en de waarden dus ook kunnen afwijken van de bijgevoegde analyse. Daarnaast blijkt uit de vergelijking van de analyses dat de waarden maar minimaal verschillen. De overgebrachte afvalstoffen zijn dan ook overeenkomstig de kennisgeving, aldus [appellante].
8.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat de overgebrachte afvalstoffen onder kennisgeving NL624868 niet overeenkomen met die kennisgeving. Op de kennisgeving is Bazelcode A1050 "galvanisch slib" en Euralcode 19 02 05* "slib van fysisch chemische behandeling dat gevaarlijke stoffen bevat" ingevuld. De overgebrachte afvalstoffen zijn echter niet afkomstig uit de bij die codes behorende industrieën, zijn niet te kwalificeren als slib en hebben geen fysisch-chemische behandeling gehad. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst de staatssecretaris op de recepten van de transporten met volgnummers 2, 11 en 12. Uit die recepten blijkt uit welke stoffen de afvalstromen bestaan. Daarnaast volgt volgens de staatssecretaris ook uit het rapport van de ILT van de transportcontrole van 22 augustus 2018 en het controlebezoek van 28 augustus 2018 dat in ieder geval transport 286/750 niet correspondeert met de kennisgeving. De afvalstoffen die bij dat transport zijn aangetroffen hadden een "fijne korrelige structuur" met verspreid in de lading aanwezige brokken en er werd een zeepgeur waargenomen. Uit het recept van dit transport dat bij het controlebezoek is overgelegd, bleek dat de lading onder meer bestond uit vaatwaspoeder.
Verder blijkt uit een vergelijking met het "Prüfbericht", dat door [appellante] bij de kennisgeving is gevoegd, dat de afvalstoffen van 30 transporten niet overeenkomen met de kennisgeving. De waarden uit dat "Prüfbericht" moeten volgens de staatssecretaris als maximale waarden worden aangemerkt voor de onder kennisgeving NL624868 over te brengen afvalstoffen. Dit omdat [appellante] in de kennisgeving geen bandbreedtes van de waarden heeft opgenomen en de stukken die bij een kennisgeving worden gevoegd, zoals in dit geval de analyse, onderdeel uitmaken van het besluit waarbij met de kennisgeving is ingestemd. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst de staatssecretaris naar de uitspraak van de Afdeling van 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3137. De waarden die in het "Prüfbericht" staan, wijken zodanig af van de waarden in de door de ILT uitgevoerde analyses, dat volgens de staatssecretaris, ook als die waarden niet als maximale waarden gelden, geen sprake is van afvalstoffen die in essentie soortgelijke fysische en chemische eigenschappen hebben in de zin van artikel 13, aanhef en eerste lid, onder a, van de EVOA.
8.2. Op kennisgeving NL624868 staat in vak 14 "Identificatie van de afvalstoffen" de Bazelcode A1050 voor galvanisch slib en de Euralcode 19 02 05* voor slib van fysisch chemische behandeling dat gevaarlijke stoffen bevat. In bijlage V, deel 2, van de EVOA zijn afvalstoffen vermeld die zijn opgenomen in de bijlage bij Beschikking 2000/532/EG van de Commissie van 3 mei 2000 (PB 2000, L 226/3). Gelet op punt 3.1 van de bijlage bij die Beschikking moet de herkomst van de afvalstof worden opgezocht in de hoofdstukken 01 tot en met 12 of 17 tot en met 20 en kan vervolgens de bijbehorende code van zes cijfers voor de afvalstof worden bepaald. Euralcode 19 02 05* is opgenomen in bijlage V, deel 2, van de EVOA en valt onder hoofdstuk 19. Dat hoofdstuk gaat over afval met de herkomst "Afval van installaties voor afvalbeheer, off site waterzuiveringsinstallaties en de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water en water voor industrieel gebruik".
Gelet op de systematiek van bijlage V, deel 2, dat in hoofdstukken is opgedeeld met per hoofdstuk Euralcodes en gelet op de tekst van Euralcode 19 02 05* en de in hoofdstuk 19 vermelde herkomst van afvalstoffen, is de Afdeling van oordeel dat onder die Euralcode alleen slibben vallen die de in hoofdstuk 19 genoemde herkomst hebben, en dat daaronder niet ook slibben vallen die [appellante] zelf met van elders afkomstige afvalstoffen aan de hand van eigen receptuur heeft gemaakt. In zoverre heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de overgebrachte afvalstoffen niet overeenkomen met wat op de kennisgeving staat.
[appellante] stelt daarnaast tevergeefs dat de ingevulde Bazelcode en Euralcode niet bepalend zijn, omdat uit bijlage 4 van de kennisgeving blijkt dat niet slechts slib onder de kennisgeving zou worden overgebracht. Bepalend is wat op de kennisgeving staat over de overgebrachte afvalstoffen. Aan bijlagen bij een kennisgeving komt, gelet op artikel 4 van Pro de EVOA en bijlage II van de EVOA, wel betekenis toe, maar daaruit volgt niet dat andere stoffen mogen worden overgebracht dan de stoffen die op de kennisgeving staan.
Omdat uit het voorgaande volgt dat de overgebrachte afvalstoffen alleen al niet overeenkomen met de kennisgeving omdat deze niet vallen onder Euralcode 19 02 05*, behoeft wat [appellante] verder naar voren heeft gebracht geen bespreking meer.
Het betoog slaagt niet.
- Overbrenging onder kennisgeving NL624881
9. [appellante] voert over de afvalstoffen overgebracht onder kennisgeving NL624881 naar AGR aan dat die stoffen overeenkomen met de kennisgeving. De staatssecretaris lijkt ervan uit te gaan dat vooraf exact duidelijk is welke afvalstof onder de algemene kennisgeving zal worden overgebracht, maar dat is volgens [appellante] een onjuist uitgangspunt. Omdat de exacte samenstelling van de stoffen vooraf niet is vast te stellen, zijn in de bijlage bij de kennisgeving de bandbreedtes aangegeven van de delen waaruit de afvalstoffen zullen bestaan. De overgebrachte afvalstoffen vallen volgens [appellante] binnen deze bandbreedtes.
Daarnaast gaat de staatssecretaris bij deze kennisgeving er volgens [appellante] ten onrechte vanuit dat de waarden in de bij de kennisgeving overgelegde analyse gelden als maximale waarden. Dat uit een analyse uitgevoerd door AGR een hogere pH-waarde van de afvalstoffen volgt dan in de analyse van [appellante] staat, betekent dan ook niet dat de afvalstoffen niet overeenkomen met de kennisgeving, aldus [appellante].
9.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat uit het recept met volgnummer 8 en 13 en uit de analyse gevoegd bij kennisgeving NL624881 blijkt dat de overgebrachte afvalstoffen bestaan uit een mengsel van kobalthoudende katalysator en aluminiumsilicaat. [appellante] heeft deze afvalstoffen niet op de kennisgeving vermeld.
Daarnaast blijkt volgens de staatssecretaris uit een vergelijking van de door [appellante] bij de kennisgeving overgelegde analyse met de analyse van AGR dat de pH-waarde van de door AGR ontvangen afvalstoffen afwijkt van de pH-waarde in de analyse bij de kennisgeving. In de analyse van [appellante] staat een pH-waarde van 9,0. In de analyse van AGR staat een pH-waarde van 11,4. Omdat bij de kennisgeving geen bandbreedte is opgenomen van de pH-waarde, heeft de waarde in de analyse van [appellante] als maximale waarde te gelden. Omdat de pH-waarde van de overgebrachte afvalstoffen afwijkt van die maximale waarde, stemmen die afvalstoffen niet overeen met de kennisgeving, aldus de staatssecretaris.
9.2. De afvalstoffen zijn onder een algemene kennisgeving als bedoeld in artikel 13 van Pro de EVOA overgebracht naar AGR. Artikel 13, eerste lid, onder a, van de EVOA bepaalt dat afvalstoffen die onder een algemene kennisgeving worden overgebracht in essentie soortgelijke fysische en chemische eigenschappen hebben. De overgebrachte afvalstoffen naar AGR zijn op kennisgeving NL624881 in vak 14 geïdentificeerd als Euralcode 19 02 04*. Die code heeft als betekenis "voorgemengd afval dat ten minste één gevaarlijke afvalstof bevat". In bijlage 4 bij de kennisgeving is een samenstelling van het afvalmengsel opgenomen. Daarbij staat dat het minerale aandeel 30-90%, het organische aandeel 10-70% en het aandeel water 1-20% bedraagt. Verder heeft [appellante] bij de kennisgeving een analyserapport gevoegd. Daarop staat onder meer de waarde van verschillende stoffen, waaronder de stoffen kobalt en silicium, en staat een pH-waarde van 9,0.
Hoewel op het kennisgevingsdocument zelf niet de stoffen kobalthoudende katalysator en aluminiumsilicaat staan, betekent dat naar het oordeel van de Afdeling niet zonder meer dat de overgebrachte afvalstoffen niet overeenstemmen met de kennisgeving. De staatssecretaris heeft niet gemotiveerd waarom de stoffen kobalthoudende katalysator en aluminiumsilicaat niet vallen onder Euralcode 19 02 04* of niet passen in de door [appellante] opgegeven samenstelling van afvalstoffen. Daar komt bij dat, zoals de staatssecretaris ook heeft toegelicht, uit de analyse die [appellante] bij de kennisgeving heeft gevoegd blijkt dat de overgebrachte afvalstoffen onder meer bestaan uit kobalthoudende katalysator en aluminiumsilicaat.
De Afdeling volgt de staatssecretaris evenmin in de stelling dat uit het verschil in de pH-waarde blijkt dat de overgebrachte afvalstoffen niet overeenstemmen met de kennisgeving. Uit artikel 13, eerste lid, onder a, van de EVOA volgt dat de afvalstoffen die worden overgebracht in essentie soortgelijke fysische en chemische eigenschappen hebben. Uit die bepaling volgt, anders dan de staatssecretaris stelt, niet dat de afvalstoffen exact moeten voldoen aan de bij de kennisgeving behorende analyse, dan wel dat die analyse maximale waarden inhoudt voor alle onder de algemene kennisgeving uit te voeren transporten. Dat de pH-waarde in de analyse behorende bij de kennisgeving en de pH-waarde in de analyse van AGR verschillend zijn, betekent dan ook niet zonder meer dat de overgebrachte afvalstoffen niet overeenstemmen met de kennisgeving. De staatssecretaris heeft niet gemotiveerd waarom het verschil in pH-waarde maakt dat niet langer sprake is van stoffen met in essentie soortgelijke fysische en chemische eigenschappen.
Gelet op het voorgaande heeft [appellante] het betoog terecht voorgedragen. Omdat uit wat hiervoor onder 8.2 is overwogen over de overbrenging van afvalstoffen onder kennisgeving NL624868 naar [bedrijf] volgt dat last 3 terecht is opgelegd, leidt het betoog niet tot vernietiging en blijft last 3 in stand.
Hoogte dwangsom
10. [appellante] betoogt dat de hoogte van de aan de lasten gekoppelde dwangsom onevenredig hoog is. Volgens [appellante] staat de dwangsom niet in verhouding tot de ernst van de geconstateerde overtredingen. De staatssecretaris heeft volgens [appellante] geen rekening gehouden met haar situatie waarin zij al gevolgen heeft verbonden aan de door de staatssecretaris ingenomen stellingen. Het milieu wordt bovendien niet geschaad, omdat de afvalstoffen immers uiteindelijk worden overgebracht ter nuttige toepassing, aldus [appellante].
10.1. Artikel 5:32b, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:164, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
10.2. De staatssecretaris heeft bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom aansluiting gezocht bij de hoogte van de financiële zekerheid die op grond van artikel 3 van Pro de Regeling EG-Verordening aan overbrenging van afvalstoffen moet worden gesteld. In dat artikel staat dat de door of namens de kennisgever te stellen financiële zekerheid € 450,00 per ton over te brengen afvalstoffen bedraagt. Dat bedrag is gelijk aan het bedrag dat de staatssecretaris als dwangsom heeft verbonden aan per ton illegaal overgebrachte afvalstoffen. Uit de motivering van de staatssecretaris volgt verder dat hij bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom rekening heeft gehouden met de geschatte hoeveelheid transporten afkomstig van [appellante]. Per transport is de staatssecretaris uitgegaan van 25 ton aan afvalstoffen, zodat het maximumbedrag van € 225.000,00 wordt verbeurd bij 20 illegale overbrengingen. Daarbij heeft de staatssecretaris rekening gehouden met de aard van de overtredingen, het grote aantal transporten dat op een algemene kennisgeving kan plaatsvinden en de prikkel die van de dwangsom moet uitgaan.
Gelet op de gegeven motivering ziet de Afdeling in wat [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Dat de dwangsom kennelijk effect sorteert omdat, zoals [appellante] stelt, reeds gevolgen zijn verbonden aan de opgelegde lasten, maakt niet dat de dwangsom disproportioneel is. Ook de omstandigheid dat de afvalstoffen uiteindelijk misschien nuttig worden toegepast en het milieu niet wordt aangetast, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris in dit geval niet in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij de hoogte van de financiële zekerheid die op grond van artikel 3 van Pro de Regeling EG Verordening aan de overbrenging van afvalstoffen moet worden gesteld.
Het betoog faalt.
Het invorderingsbesluit van 27 augustus 2019
11. [appellante] heeft ter zitting aangevoerd dat de invordering ten onrechte is gebaseerd op de nationale eis dat de ontvangende inrichting een vergunning moet hebben. Last 2 en daarmee de invordering zijn echter gebaseerd op overtreding van artikel 2, aanhef en lid 35, onder e, van de EVOA, in samenhang met artikel 23, eerste lid, van de Kaderrichtlijn Afvalstoffen. Op grond van die artikelen mogen afvalstoffen alleen worden overgebracht naar een inrichting die over een vergunning beschikt om de afvalstoffen te mogen ontvangen. Alleen al hierom leidt wat [appellante] hierover heeft aangevoerd niet tot het door hem beoogde doel.
12. [appellante] betoogt dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij last 2 heeft overtreden, omdat zij afvalstoffen heeft overgebracht naar een inrichting die niet in het bezit was van een geldende vergunning om de betreffende afvalstoffen te mogen ontvangen en verwerken. Daarover voert [appellante] aan dat de staatssecretaris onjuiste informatie aan de Duitse bevoegde autoriteit heeft doorgegeven, zodat die autoriteit ten onrechte de conclusie heeft getrokken dat [bedrijf] niet beschikte over een vergunning om de overgebrachte afvalstoffen te ontvangen. Op de kennisgeving staat inderdaad niet dat de afvalstoffen onder meer bestaan uit vaatwasmachinetabletten en aluminiumsilicaat, omdat door een fysisch-chemische behandeling een geheel nieuwe afvalstof is ontstaan. Deze nieuwe afvalstof moet op zichzelf worden beoordeeld, niet de oorspronkelijke afvalstoffen die tot die nieuwe afvalstof hebben geleid. Dat in de lading van transport 56/350 losse vaatwasmachinetabletten zijn aangetroffen komt doordat deze tijdens het behandelingsproces niet goed zijn opgenomen. De staatssecretaris heeft daarom ten onrechte op basis van de conclusies van de Duitse bevoegde autoriteit geconcludeerd dat [bedrijf] niet beschikte over een vergunning om de overgebrachte afvalstoffen te ontvangen.
Verder heeft de overbrenging niet geresulteerd in verwijdering of nuttige toepassing als bedoeld in artikel 2, aanhef en lid 35, onder e van de EVOA, omdat het transport door de ILT staande is gehouden en vervolgens is geretourneerd, zodat feitelijk geen overtreding van last 2 heeft plaatsgevonden, aldus [appellante].
12.1. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat hij terecht is overgegaan tot invordering van de dwangsom gekoppeld aan last 2, omdat sprake is van een herhaalde overtreding. [appellante] heeft onder kennisgeving NL624885 afvalstoffen overgebracht naar een inrichting die niet de benodigde vergunning had om die afvalstoffen te ontvangen. Uit het rapport van de transportcontrole van 27 februari 2019 van transport 56/350 verricht door de ILT en uit de door [appellante] overgelegde recepten van dat transport blijkt dat het transport vaatwasmachinetabletten en aluminiumsilicaat bevatte. De Duitse bevoegde autoriteit Bezirksregierung Detmold heeft aan de staatssecretaris te kennen gegeven dat [bedrijf] geen geldige vergunning heeft om die afvalstoffen te ontvangen. Dit betekent volgens de staatssecretaris dat [appellante] opnieuw afvalstoffen heeft overgebracht naar een daarvoor niet-vergunde inrichting.
12.2. [appellante] heeft onder algemene kennisgeving NL624885 afvalstoffen overgebracht naar [bedrijf]. Transport 56/350 is door de ILT op 27 februari 2019 gecontroleerd. Uit de foto’s van die transportcontrole blijkt dat in die lading vaatwasmachinetabletten zaten. De staatssecretaris heeft daarom contact opgenomen met de Duitse bevoegde autoriteit Bezirksregierung Detmold. De Bezirksregierung Detmold heeft aan de staatssecretaris te kennen gegeven dat aan [bedrijf] op 1 april 2019 een verbod is opgelegd om afvalstoffen die worden overgebracht onder kennisgeving NL624885 te accepteren. In dat verbod staat dat (een deel van) de afvalstoffen onder die kennisgeving niet overeenkomen met de "acceptatiecriteria" van [bedrijf]. In het bijzonder worden daarbij de vaatwasmachinetabletten genoemd. Gelet op de vaatwasmachinetabletten die in de lading van transport 56/350 zijn aangetroffen, heeft de staatssecretaris terecht op basis van de motivering van dat verbod geconcludeerd dat [appellante] afvalstoffen heeft overgebracht naar een inrichting die daarvoor niet de benodigde vergunning had. Niet is gebleken dat de Bezirksregierung Detmold is uitgegaan van onjuiste informatie over de vaatwasmachinetabletten. Dat de vaatwasmachinetabletten niet goed in het mengsel van afvalstoffen zijn opgenomen, zoals [appellante] stelt, komt voor haar risico en maakt niet dat [bedrijf] toch een vergunning had om die tabletten te ontvangen.
Anders dan [appellante] stelt, betekent het feit dat de afvalstoffen uiteindelijk niet door [bedrijf] zijn ontvangen niet dat daarom last 2 niet is overtreden. In artikel 2, aanhef en onder 34, van de EVOA staat dat een overbrenging het vervoer van voor nuttige toepassing of verwijdering bestemde afvalstoffen betreft dat plaatsvindt of gepland is. Daaruit volgt dat niet pas sprake is van een overbrenging als de betreffende afvalstoffen daadwerkelijk bij de ontvangende inrichting zijn aangekomen.
Gelet op het voorgaande slaagt het betoog van [appellante] niet.
Conclusie
13. De beroepen, gericht tegen het besluit van 11 juni 2019 en het besluit van 27 augustus 2019, zijn ongegrond.
14. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 14 juli 2021
457-971.
BIJLAGE
Verordening (EG) nr. 1013/2006 (PB 2006, L 190)
Artikel 2
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
34. „overbrenging": het vervoer van voor nuttige toepassing of verwijdering bestemde afvalstoffen dat plaatsvindt of gepland is plaats te hebben:
[…]
35. „illegale overbrenging": een overbrenging van afvalstoffen:
a) zonder kennisgeving aan alle betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening, of
b) zonder toestemming van de betrokken bevoegde autoriteiten, overeenkomstig deze verordening, of
[…]
d) dat feitelijk niet met de kennisgeving of de vervoersdocumenten overeenstemt, of
e) dat resulteert in een verwijdering of nuttige toepassing die in strijd is met de communautaire of internationale regelgeving, of
[…].
Artikel 4
Wanneer de kennisgever voornemens is afvalstoffen als bedoeld in artikel 3, lid 1, onder a) of b), over te brengen, doet hij daarvan voorafgaand schriftelijke kennisgeving bij en via de bevoegde autoriteit van verzending, indien hij een algemene kennisgeving doet, neemt hij artikel 13 in Pro acht.
De kennisgeving voldoet aan de volgende eisen:
1. Kennisgevings‐ en vervoersdocumenten
Voor de kennisgeving worden de volgende documenten gebruikt:
a) het kennisgevingsdocument van bijlage I A; en
b) het vervoersdocument van bijlage I B.
Voor de kennisgeving vult de kennisgever het kennisgevingsdocument en, indien nodig, het vervoersdocument in.
[…]
Het kennisgevingsdocument en het vervoersdocument worden door de bevoegde autoriteit van verzending aan de kennisgever verstrekt.
2. Informatie en documentatie in de kennisgevings‐ en vervoersdocumenten
De kennisgever neemt de in bijlage II, deel 1, bedoelde informatie en documentatie in het kennisgevingsdocument op of voegt deze daar als bijlage aan toe. De kennisgever neemt de in bijlage II, deel 2, bedoelde informatie en documentatie in het vervoersdocument op of voegt deze daar als bijlage aan toe, in de mate waarin die ten tijde van de kennisgeving mogelijk is.
Een kennisgeving wordt als correct verricht beschouwd indien de bevoegde autoriteit van verzending zich ervan heeft vergewist dat het kennisgevingsdocument en het vervoersdocument zijn ingevuld overeenkomstig de eerste alinea.
3. Aanvullende informatie en documentatie
Indien een van de betrokken bevoegde autoriteiten daarom verzoekt, verstrekt de kennisgever aanvullende informatie en documentatie. Bijlage II, deel 3, bevat een lijst van de aanvullende informatie en documentatie die mag worden verlangd.
Een kennisgeving wordt als volledig beschouwd indien de bevoegde autoriteit van bestemming zich ervan heeft vergewist dat het kennisgevings‐ en vervoersdocument ingevuld zijn en dat de in bijlage II, deel 1 en deel 2, bedoelde informatie en documentatie, alsmede de eventuele aanvullende informatie en documentatie waarom uit hoofde van dit punt en overeenkomstig bijlage II, deel 3, is verzocht, door de kennisgever zijn verstrekt.
[…].
Artikel 13
1. De kennisgever kan een algemene kennisgeving voor verscheidene transporten indienen indien bij elk transport:
a) de afvalstoffen in essentie soortgelijke fysische en chemische eigenschappen hebben; en
b) de afvalstoffen naar dezelfde ontvanger en dezelfde inrichting worden getransporteerd; en
c) de in het kennisgevingsdocument genoemde route van de overbrenging dezelfde is.
[…].
Bijlage II bij de Verordening (EG) nr. 1013/2006 (PB 2006, L 190)
Informatie en documentatie betreffende de kennisgeving
Deel 1 Informatie op te nemen in het kennisgevingsformulier of een bijlage daarbij
[…]
16. Aanduiding van het type afvalstoffen op de relevante lijst, bron(nen), beschrijving, samenstelling en gevaarlijke eigenschappen. In geval van afvalstoffen afkomstig uit meerdere bronnen, tevens een gedetailleerde inventaris van de afvalstoffen.
[…]
Deel 3 Eventuele door de bevoegde autoriteiten verlangde aanvullende informatie en documentatie
[…]
7. Chemische analyse van de samenstelling van de afvalstoffen.
8. Beschrijving van het productieproces van de afvalstoffen.
9. Beschrijving van het behandelingsproces in de inrichtingen van de ontvanger.
[…].
Bijlage V bij de Verordening (EG) nr. 1013/2006 (PB 2006, L 190)
[…]
A1050 galvanisch slib
[…]
19 afval van installaties voor afvalbeheer, off site waterzuiveringsinstallaties en de bereiding van voor menselijke consumptie bestemd water en water voor industrieel gebruik
[…]
19 02 04* voorgemengd afval dat ten minste één gevaarlijke afvalstof bevat
19 02 05* slib van fysisch-chemische behandeling dat gevaarlijke stoffen bevat
[…].
Richtlijn 2008/98/EG (PB 2008, L 312)
Artikel 23
1. De lidstaten bepalen dat inrichtingen en ondernemingen die voornemens zijn afval te verwerken, daarvoor van de bevoegde instantie een vergunning dienen te verkrijgen.
In die vergunningen worden in elk geval de volgende elementen gespecificeerd:
a) soorten en hoeveelheden van de afvalstoffen die mogen worden verwerkt;
b) voor elk type vergunde handeling, de technische en andersoortige voorschriften die op de betrokken locatie van toepassing zijn;
c) de te nemen veiligheids- en voorzorgsmaatregelen;
d) de voor elk type handeling toe te passen methode;
e) monitoring- en controlehandelingen voor zover noodzakelijk;
f) bepalingen inzake sluiting en nazorg voor zover noodzakelijk.
[…].
Regeling EG-verordening overbrenging van afvalstoffen
Artikel 3
1. De door of namens de kennisgever te stellen financiële zekerheid bedraagt € 450 per ton over te brengen afvalstoffen.
[…].
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:32b
[…]
3. De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Artikel 5:39
1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
[…].
Wet milieubeheer
Artikel 10.60
[…]
2. Het is verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 2, onder 35, van de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen.
[...].
Artikel 18.2b
1. Onze Minister heeft tot taak zorg te dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving van het bepaalde bij of krachtens:
[…]
d. de EG-verordening overbrenging van afvalstoffen.
[…].