Uitspraak
202002015/1/A2.
Datum uitspraak: 19 mei 2021
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Amsterdamse Stichting voor Katholiek Protestants-christelijk en Interconfessioneel onderwijs (hierna: Stichting ASKO), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 februari 2020 in zaak nr. 19/4271 in het geding tussen:
Stichting ASKO
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2018 heeft de minister uitkeringskosten ten bedrage van € 9.018,72 respectievelijk € 170.397,53 in mindering gebracht op het aan Stichting ASKO verstrekte bekostigingsbedrag ten behoeve van personeelskosten.
Bij besluit van 8 juli 2019 heeft de minister het door Stichting ASKO daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 20 juli 2018 herroepen voor zover het betrekking heeft op het bedrag van € 9.018,72. Het bezwaar is voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 februari 2020 heeft de rechtbank het door Stichting ASKO daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Stichting ASKO hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 maart 2021, waar Stichting ASKO, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.A. Keijser, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.C.E. de Kiefte, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. Met ingang van 1 augustus 2007 is het dienstverband van een voormalige medewerker van de onder het gezag van Stichting ASKO vallende bassischool ‘De Waaier’ geëindigd. Vervolgens heeft de medewerker tot en met 31 december 2012 een uitkering op grond van de Werkloosheidswet ontvangen. Vanaf 1 januari 2011 had de medewerker recht op een bovenwettelijke aansluitende uitkering. Uitbetaling van deze aansluitende uitkering heeft plaatsgevonden vanaf 1 januari 2014.
3. Op grond van artikel 138, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de Wpo) geldt als uitgangspunt dat de uitkeringskosten die voortvloeien uit de beëindiging van het dienstverband van een leerkracht door het bevoegd gezag zelf worden gedragen. Dat uitgangspunt lijdt slechts uitzondering als het Participatiefonds op aanvraag van het bevoegd gezag ermee instemt dat de kosten ten laste van het fonds worden gebracht.
4. Stichting ASKO heeft het Participatiefonds niet gevraagd de uitkeringskosten van de hiervoor onder 1 bedoelde medewerker voor zijn rekening te nemen.
5. De minister heeft in het besluit van 20 juli 2018 kosten in verband met de bovenwettelijke aansluitende uitkering van de medewerker in mindering gebracht op het bekostigingsbedrag voor het schooljaar 2017-2018 van de onder het gezag van Stichting ASKO vallende basisschool ‘Het Bovenland’. Onderdeel van het besluit van 20 juli 2018 is een bijlage voor het verrekenen van uitkeringskosten. In deze bijlage staat dat het recht van de medewerker op een bovenwettelijke aansluitende uitkering op 1 januari 2011 is ontstaan. Volgens de bijlage is de uitkering ter hoogte van € 170.997,53 in de periode van januari 2014 tot en met december 2016 betaald.
6. De minister heeft zich onder verwijzing naar artikel 3:309 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) op het standpunt gesteld dat de vordering van € 170.997,53 nog niet is verjaard. De verjaringstermijn van vijf jaren vangt aan vanaf het moment dat de schuldeiser bekend is geworden met het ontstaan van de vordering. Omdat dit moment volgens de minister niet eenduidig is vast te stellen, is hij uitgegaan van het moment waarop de (bovenwettelijke) uitkeringskosten vanaf 2014 aan de medewerker zijn betaald als objectief vast te stellen begin van de verjaringstermijn van vijf jaren. Op dat moment ontstaat immers de bevoegdheid om dit bedrag op de vergoeding in te houden, aldus de minister.
7. Stichting ASKO is het niet met deze besluitvorming eens.
Aangevallen uitspraak
8. De rechtbank heeft de uitkeringskosten ter hoogte van € 170.997,53, die de minister in mindering heeft gebracht op het bekostigingsbedrag dat aan Stichting ASKO wordt verstrekt, gekwalificeerd als een regresvordering. De rechtbank heeft deze regresvordering beschouwd als een ‘rechtsvordering tot vergoeding van schade’ in de zin van artikel 3:310, eerste lid, van het BW, welk begrip een ruime strekking heeft. Met deze rechtsvordering wordt namelijk voorkomen dat Stichting ASKO ten koste van de minister ongerechtvaardigd wordt verrijkt doordat de uitkeringskosten voor rekening van de minister blijven. De rechtbank heeft daarom voor de beoordeling van de aanvang van de verjaringstermijn aansluiting gezocht bij genoemd artikel 3:310, eerste lid, van het BW. Op grond van die bepaling verjaart de regresvordering vijf jaren na aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde (in dit geval de minister) zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak van de Hoge Raad heeft de rechtbank overwogen, dat daarvoor nodig is dat de benadeelde daadwerkelijk in staat is een rechtsvordering tot vergoeding van de schade in te stellen. De rechtbank heeft vastgesteld, dat de regresvordering van de minister pas op het moment dat de uitkering aan de medewerker is betaald, is ontstaan. Vanaf dat moment was de minister namelijk daadwerkelijk in staat om de regresvordering in te stellen, aldus de rechtbank. Op grond hiervan heeft de rechtbank geoordeeld dat de regresvordering op 20 juli 2018 nog niet was verjaard, omdat op dat moment nog geen vijf jaren waren verstreken sinds de nabetaling van de aansluitende uitkering aan de medewerker in 2014. De rechtbank is Stichting ASKO niet gevolgd in haar standpunt, dat de minister van de bevoegdheid om de uitkeringskosten bij Stichting ASKO in mindering te brengen had moeten afzien omdat de relatie tussen het ontslag van de medewerker in augustus 2007 en het verrekenen van de uitkeringskosten in 2018 ontbreekt. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de uitkeringskosten die de minister bij Stichting ASKO in mindering heeft gebracht rechtstreeks voortgevloeid uit het ontslag van de medewerker op 1 augustus 2007, zij het met enkele jaren vertraging.
De rechtbank is Stichting ASKO verder niet gevolgd in haar standpunt dat de uitkeringskosten alleen in mindering gebracht hadden kunnen worden op de bekostiging van de school waar de medewerker werkzaam is geweest, te weten de school ‘De Waaier’. In dat verband heeft de rechtbank overwogen, dat de hoogte van het bekostigingsbedrag van een school weliswaar grotendeels afhankelijk is van het aantal leerlingen en de leeftijd van de leraren van die specifieke school, maar dat de optelsom van alle schoolspecifieke bekostigingsbedragen vervolgens aan het bevoegd gezag wordt verstrekt. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat vast staat dat Stichting ASKO het bevoegd gezag vormt van zowel ‘De Waaier’ als ‘Het Bovenland’.
De rechtbank heeft onderkend dat het voor Stichting ASKO financieel zeer belastend is om in 2018 te worden geconfronteerd met uitkeringskosten die voortvloeien uit een ontslag van een medewerker in 2007. De rechtbank heeft evenwel overwogen dat artikel 138 van de Wpo geen ruimte biedt voor een belangenafweging en dwingend voorschrijft dat uitkeringskosten bij Stichting ASKO in mindering worden gebracht op het bekostigingsbedrag.
Gronden hoger beroep
9. Stichting ASKO betoogt dat de rechtbank de vermindering van de bekostiging ten onrechte heeft gekwalificeerd als een regresvordering in de zin van artikel 3:310 van het BW. Volgens Stichting ASKO is deze bepaling niet van toepassing omdat de minister geen ‘benadeelde’ is aangezien niet hij, maar de onderwijssector zelf de kosten van de uitkeringen draagt. De uitkeringskosten die niet in mindering worden gebracht op de bekostiging van de school blijven op het sectorbudget drukken. Het toepassingsbereik van artikel 138 van de Wpo wordt begrensd door de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), die exclusief de grondslag voor verrekening van subsidie/bekostiging gerelateerde vorderingen vormt. Artikel 4:104, eerste lid, van de Awb bepaalt dat rechtsvorderingen na ommekomst van vijf jaren verjaren, waarbij niet het moment van bekend worden met de schade bepalend is, maar de voorgeschreven betalingstermijn. Stichting ASKO wijst erop, dat ten aanzien van de aan de orde zijnde bovenwettelijke uitkering ingevolge de ten tijde van het ontslag van de medewerker geldende artikelen 10 en 11 van het Besluit bovenwettelijke werkeloosheidsregeling voor onderwijspersoneel primair onderwijs (hierna: BBWO), gelezen in samenhang met artikel 4:87 van de Awb, een betalingstermijn gold van zes weken per kalendermaand achteraf, ingaande uiterlijk zes weken na de aanvraag. Volgens Stichting ASKO volgt ook uit artikel 138, tweede lid, van de Wpo zelf, dat niet het daadwerkelijke betaalmoment van belang is. Deze bepaling heeft immers geen betrekking op uitgaven, maar op kosten. Kosten moeten worden toegerekend aan het (boek)jaar waarop zij betrekking hebben. De bewuste uitkeringskosten hebben betrekking op de periode van 2011 tot en met 2013. Stichting ASKO betoogt dat het in de omstandigheden van dit geval ook onredelijk is om van het betaalmoment uit te gaan. Stichting ASKO concludeert dat ten tijde van het besluit van 20 juli 2018 de mogelijkheid om de bewuste uitkeringskosten in mindering te brengen op de bekostiging was verjaard.
Stichting ASKO betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het in mindering brengen van de uitkeringskosten vanwege de schoolspecifieke bekostigingssystematiek uitsluitend betrekking kan hebben op de bekostiging van de school waar de uitkeringsgerechtigde medewerker voorafgaand aan het ontslag werkzaam was. De rijksbekostiging vindt op grond van de Wpo namelijk op schoolniveau plaats, aldus Stichting ASKO. Volgens Stichting ASKO heeft de rechtbank ten onrechte doorslaggevend gewicht toegekend aan het feit dat de schoolspecifieke bekostiging aan Stichting ASKO als bevoegd gezag is betaald. Dat zij de subsidieontvanger is en niet de onder haar gezag vallende scholen, betekent niet dat de minister de uitkeringskosten met de bekostiging van een willekeurige school van het bevoegd gezag mag verrekenen. Volgens Stichting ASKO is dat in strijd met artikel 4:93, eerste lid, van de Awb, dat een uitdrukkelijke wettelijke bevoegdheid vereist voor verrekening van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen. Dat Stichting ASKO een zekere bestedingsvrijheid heeft ten aanzien van de door haar ontvangen bekostiging, betekent niet dat de minister het wettelijk schoolgebonden karakter van de toekenning van bekostiging mag doorbreken, aldus Stichting ASKO. De uitkeringskosten zijn dan ook volgens haar ten onrechte in mindering gebracht op de school ‘Het Bovenland’.
Beoordeling hoger beroep
Verjaringstermijn
10. Tussen partijen is niet in geschil dat de uitvoeringsinstantie van de bovenwettelijke uitkering als gevolg van een verzuim die uitkering ten onrechte niet tijdig heeft uitgekeerd. Stichting ASKO betwist op zichzelf niet de rechtsgeldigheid van de rechtsvordering van de minister.
Ingevolge artikel 4:104, eerste lid, van de Awb verjaart de rechtsvordering tot betaling van een geldsom vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken. Het geschil heeft betrekking op een rechtsvordering van de minister op Stichting ASKO op grond van artikel 138, tweede lid, van de Wpo. Deze bepaling voorziet niet in een termijn voor het te gelde maken van de aanspraak.
Stichting ASKO kan niet worden gevolgd in haar standpunt dat de voorgeschreven betalingstermijn is af te leiden uit de bepalingen van het BBWO in samenhang gelezen met artikel 4:87 van de Awb. De betalingstermijn die uit deze bepalingen volgt ziet op een rechtsvordering die een aanvrager van een uitkering heeft op een uitkeringsinstantie ten aanzien van het te gelde maken van een bovenwettelijke uitkering. Die rechtsvordering ligt in deze zaak niet voor.
Omdat de aan de orde zijnde rechtsvordering geen voorgeschreven betalingstermijn als bedoeld in artikel 4:104, eerste lid, van de Awb bevat, is de Afdeling van oordeel dat de algemene verjaringsregels die zijn neergelegd in boek 3 titel 11 van het BW van overeenkomstige toepassing zijn. De wetgever heeft die overeenkomstige toepassing met de schakelbepaling van artikel 3:326 van het BW uitdrukkelijk mogelijk willen maken en deze verjaringsregels van het BW lenen zich ook voor toepassing op de aan de orde zijnde aanspraak. De rechtbank heeft de rechtsvordering van de minister terecht gekwalificeerd als een regresvordering in de zin van artikel 3:310 van het BW. Artikel 138, tweede lid, van de Wpo strekt ertoe dat uitkeringskosten voor rekening van het bevoegd gezag blijven. Dit uitgangspunt wordt geëffectueerd door de uitkering van de voormalig medewerker in mindering te brengen op de rijksbekostiging die het bevoegd gezag ontvangt ten behoeve van personeelskosten. Indien daartoe niet wordt overgegaan, leidt dat tot financieel voordeel van het bevoegd gezag ten koste van de minister die dan meer aan bekostiging voor personeelskosten heeft voldaan dan hem aangaat.
Zoals de Hoge Raad heeft overwogen in onder meer zijn arresten van 26 november 2004, ECLI:NL:HR:2004:AR1739, en 10 september 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM7041, is voor de aanvang van de verjaringstermijn vereist dat een benadeelde bekend is met de feiten en omstandigheden die betrekking hebben op de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon. Naar vaste rechtspraak van de Hoge Raad moet de benadeelde daadwerkelijk bekend zijn met de schade en met de aansprakelijke persoon en daadwerkelijk in staat zijn om ook een rechtsvordering terzake in te stellen. Daarvoor dient hij voldoende zekerheid te hebben dat hij de betrokken schade lijdt of zal lijden (zie onder meer het arrest van 31 maart 2017, ECLI:NL:HR:2017:552). De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bevoegdheid van de minister om de uitkeringskosten in mindering te brengen op het aan Stichting ASKO verstrekte bekostigingsbedrag ten behoeve van de personeelskosten pas op het moment dat de uitkering aan de medewerker is betaald (in 2014), is ontstaan.
Dat, zoals Stichting ASKO betoogt, artikel 138, tweede lid, van de Wpo spreekt van uitkeringskosten en die kosten moeten worden toegerekend aan het boekjaar waarop ze betrekking hebben - in dit geval aan de periode 2011-2013 - maakt niet dat het in strijd is met die bepaling om de verjaringstermijn te laten aanvangen bij het betaalmoment. Eerst vanaf het betaalmoment is de vordering opeisbaar geworden. Want in zijn arrest van 6 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BU3784, heeft de Hoge Raad geoordeeld, dat het in strijd met het rechtskarakter van de verjaringstermijn van de regresvordering is als deze zou kunnen gaan lopen voordat de schadevordering opeisbaar is geworden en de Afdeling volgt dat oordeel. De verjaring verbindt immers het rechtsgevolg van het tenietgaan van de rechtsvordering aan het gedurende zekere tijd niet geldend maken daarvan. Daarvoor is nodig dat de vordering reeds opeisbaar is. Daarom kan de vijfjarige verjaringstermijn niet eerder een aanvang nemen dan op de dag na die waarop de schadevordering opeisbaar is geworden, ook indien voordien reeds bekend is dat de schade geleden zal worden en wie de aansprakelijke persoon is. Anders dan Stichting ASKO betoogt brengt redelijke wetstoepassing niet met zich dat de uitkeringskosten vanwege het tijdsverloop tussen het moment waarop het uitkeringsrecht is ontstaan en het betaalmoment, dat ver buiten de ten aanzien van werkloosheidsuitkeringen voorgeschreven betaaltermijn viel, niet kunnen worden teruggevorderd. Uit het verhandelde ter zitting is niet gebleken dat de verantwoordelijkheid van de minister voor de uitvoeringsinstantie zo ver gaat dat de minister een verwijt van die te late betaling gemaakt kan worden. Dit tijdsverloop brengt dus niet met zich dat de minister, in afwijking van de in artikel 138, tweede lid, van de Wpo neergelegde imperatieve bepaling en de hiervoor weergegeven rechtspraak van de Hoge Raad over de aanvang van de verjaringstermijn bij een regresvordering, die kosten niet kan terugvorderen.
Gelet op het vorenstaande kan Stichting ASKO niet worden gevolgd in haar standpunt dat de bevoegdheid van de minister om op grond van artikel 138, tweede lid, van de Wpo de uitkeringskosten in mindering te brengen op het aan Stichting ASKO verstrekte bekostigingsbedrag ten behoeve van de personeelskosten op 20 juli 2018 al teniet was gegaan, nu op dat moment nog geen vijf jaren waren verstreken sinds de nabetaling van de aansluitende uitkering aan de medewerker in 2014 en die bevoegdheid dus nog niet was verjaard.
11. Het betoog slaagt niet.
Uitkeringskosten op juiste wijze in mindering gebracht?
12. De minister erkent dat de uitkeringskosten administratief gezien bij de verkeerde school in rekening zijn gebracht, maar is van oordeel dat dat niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak moet leiden en de Afdeling is het daarmee eens. Zij overweegt daartoe dat de rechtbank terecht in aanmerking heeft genomen, dat het bekostigingsbedrag als bedoeld in artikel 137 van de Wpo aan de Stichting als bevoegd gezag en niet aan individuele scholen toegekend wordt. Weliswaar wordt de hoogte van dit bedrag berekend aan de hand van bekostigingsmaatstaven die in belangrijke mate gerelateerd zijn aan kenmerken van de onder het bevoegd gezag ressorterende scholen, zoals het aantal leerlingen en het lerarenbestand van de betreffende school, maar dat leidt niet tot het oordeel dat het bestreden besluit rechtens onjuist is. Want het is aan het bevoegd gezag om te bepalen hoe het bekostigingsbedrag, de lumpsum als optelsom van alle schoolspecifieke bedragen, aan de individuele scholen wordt besteed. Dat de verrekening van de uitkeringskosten door de minister administratief is toegerekend aan de school ‘Het Bovenland’ in plaats van de school ‘De Waaier’, waar de voormalig werknemer werkzaam is geweest, doet niet af aan die bestedingsvrijheid van het bevoegd gezag, noch aan de bevoegdheid van de minister om het te verrekenen bedrag ten laste van het bevoegd gezag te brengen. Dat de uitkeringskosten administratief gezien bij de verkeerde school in rekening zijn gebracht, heeft ook geen invloed op de hoogte van het bedrag, dat overigens op zichzelf niet ter discussie staat.
13. Het betoog slaagt dus niet.
Conclusie
14. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2021
343.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 4:104
1. De rechtsvordering tot betaling van een geldsom verjaart vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken.
[…]
Wet op het primair onderwijs
Artikel 69 Grondslag bekostiging
1. De openbare en de bijzondere scholen worden door het Rijk bekostigd volgens de bepalingen van deze titel met uitzondering van afdeling 3 […].
Artikel 137. Verstrekking bekostiging bedragen voor personeelskosten
1. Met inachtneming van de artikelen 120 en 121 verstrekt het Rijk jaarlijks aan het bevoegd gezag een bekostigingsbedrag ten behoeve van de personeelskosten.
[…]
Artikel 138. Aftrekposten bekostiging
1. […]
2. Op de bekostiging worden eveneens in mindering gebracht de kosten van werkloosheidsuitkeringen, […]. De eerste volzin is niet van toepassing, indien de rechtspersoon, bedoeld in artikel 184, op een daartoe strekkende aanvraag van het bevoegd gezag, voorafgaand aan het ontslag heeft ingestemd met het ten laste van die rechtspersoon brengen van de kosten van uitkeringen of suppleties als bedoeld in de eerste volzin.
[…]
Burgerlijk Wetboek
Artikel 3:310
1. Een rechtsvordering tot vergoeding van schade of tot betaling van een bedongen boete verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, volgende op die waarop de benadeelde zowel met de schade of de opeisbaarheid van de boete als met de daarvoor aansprakelijke persoon bekend is geworden, en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt of de boete opeisbaar is geworden.
Artikel 3:326
Buiten het vermogensrecht vinden de bepalingen van deze titel overeenkomstige toepassing, voor zover de aard van de betrokken rechtsverhouding zich daartegen niet verzet.