Uitspraak
202002299/1/A3.
Datum uitspraak: 23 december 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Stichting Nederland Wordt Beter, gevestigd te Amsterdam, en anderen, (hierna: stichting NLWB en anderen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 21 februari 2020 in zaak nr. 19/408 in het geding tussen:
stichting NLWB en anderen
en
de burgemeester van Noardeast-Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 17 november 2017 heeft de burgemeester regels gesteld, geldend op 18 november 2017, in verband met de Landelijke Intocht Sinterklaas (hierna: LIS) in Dokkum.
Bij besluit van 20 december 2018 heeft de burgemeester het door stichting NLWB en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 21 februari 2020 heeft de rechtbank het door stichting NLWB en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 december 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben stichting NLWB en anderen hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De burgemeester heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft de vertrouwelijke versie van gedingstukken verstrekt en met een verwijzing naar artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken.
Op 28 oktober 2020 heeft de Afdeling in een andere samenstelling beslist dat de verzochte beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, met uitzondering van de namen en functieaanduidingen van de burgemeester, de officier van justitie en de politiefunctionaris als bedoeld in artikel 13, eerste lid, van de Politiewet 2012.
Stichting NLWB en anderen hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb om kennis te nemen van de niet aan hen verstrekte vertrouwelijke versie van de stukken.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2020, waar stichting NLWB en anderen, bijgestaan door mr. A.W. Eikelboom, advocaat te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat te Groningen, en J. Boskma, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 18 november 2017 vond de LIS plaats in Dokkum. Stichting NLWB heeft op 10 november 2017 bij de burgemeester een melding gedaan van een geplande demonstratie bij de LIS. In het kader van de voorbereiding van de LIS heeft de politie Situatierapporten opgesteld. Er was in de week voorafgaand aan de LIS informatie beschikbaar gekomen dat personen naar Dokkum wilden komen om de aangekondigde demonstratie te verstoren. Daarom bestond bij de burgemeester de vrees dat de betogers met elkaar of met de politie in conflict zouden raken en dat de veiligheid van de bezoekers aan de LIS in gevaar dreigde te komen. De burgemeester heeft daarom op 17 november 2017 het besluit ‘Noodbevel Landelijke Intocht Sinterklaas Dokkum 18 november 2017’ genomen.
1.1. De bezwaren van stichting NLWB en anderen tegen dit besluit heeft de burgemeester niet-ontvankelijk verklaard omdat zij geen belanghebbenden zijn bij het besluit. Volgens de burgemeester bevonden zij zich op 18 november 2017, met uitzondering van [persoon A], niet binnen het gebied waarop het besluit van toepassing was. [persoon A] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het besluit op haar gericht was omdat zij geen persoon was waarop het besluit betrekking had, aldus de burgemeester.
1.2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
De uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft ambtshalve beoordeeld of het besluit een noodbevel is in de zin van artikel 175 van Pro de Gemeentewet, of een noodverordening in de zin van artikel 176 van Pro de Gemeentewet. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4275, heeft de rechtbank overwogen dat in dit geval geen sprake is van een noodbevel, maar van een noodverordening. Anders dan in de genoemde uitspraak van de Afdeling, heeft het besluit geen ad hoc of ongepland karakter waarbij is gereageerd op de situatie op dat moment. In de ‘Besluitenlijst gezagsdriehoek Dongeradeel’ van de vergadering van 8 november 2017 staat dat de voor- en nadelen van een noodbevel en een noodverordening tegen elkaar worden afgewogen. Zoals ook uit de stukken blijkt, beschikte de burgemeester al enige tijd over informatie dat verstoring van de openbare orde dreigde en heeft de burgemeester zich uitgebreid beraden op de vraag welke maatregelen in verband daarmee nodig waren. Van een ad hoc-situatie was daarom geen sprake. Daarnaast gold het besluit voor de hele bebouwde kom van Dokkum, terwijl de LIS alleen plaatsvond in het centrum van die plaats. Het toepassingsgebied was daarmee aanmerkelijk groter dan het gebied waar de gebeurtenissen in verband waarmee de openbare orde mogelijk verstoord zou kunnen worden, zich zouden afspelen. Gezien het vermelde tijdsverloop, het toepassingsgebied en de algemene formulering die herhaaldelijke toepassing mogelijk maakt, is het karakter van het besluit algemeen. Daarom is het besluit geen noodbevel, maar een noodverordening, aldus de rechtbank. Omdat een noodverordening naar zijn aard algemeen verbindende voorschriften bevat, is het gelet op de artikelen 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, en 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen besluit waartegen bezwaar kon worden gemaakt. De rechtbank heeft het beroep daarom gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
Belang bij inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep?
3. De burgemeester heeft in de schriftelijke uiteenzetting gesteld dat de stichting NLWB en anderen geen belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling omdat zij volgens hem geen belanghebbenden zijn bij het besluit van 17 november 2017. Voor hen maakt daarom niet uit op welke grond het beroep of bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard, aldus de burgemeester.
3.1. De rechtbank is tot het oordeel gekomen dat het besluit een noodverordening inhoudt, waartegen geen bezwaar en beroep kan worden ingesteld op grond van de Awb. Omdat de burgemeester het bezwaar, zij het op andere grond, terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand gelaten. De Stichting NLWB en anderen hebben daarom belang bij beoordeling van hun hoger beroep, dat zich richt tegen het oordeel van de rechtbank dat het besluit een noodverordening is. De vraag naar de belanghebbendheid van partijen komt daarbij niet aan de orde. Het hoger beroep van stichting NLWB en anderen zal daarom hierna worden behandeld.
3.2. Het incidenteel hoger beroep van de burgemeester is ingesteld onder de voorwaarde dat de Afdeling het beroep van appellanten wegens gebrek aan procesbelang niet-ontvankelijk acht. Zoals de Afdeling hiervoor, onder 3.1, heeft overwogen, is dat niet het geval. De voorwaarde is dus niet vervuld, zodat aan inhoudelijke bespreking van het incidenteel hoger beroep van de burgemeester niet wordt toegekomen.
Het hoger beroep van stichting NLWB en anderen
4. Stichting NLWB en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Het besluit van 17 november 2017 is op artikel 175 van Pro de Gemeentewet gebaseerd en het besluit op bezwaar had daarom inhoudelijk moeten worden beoordeeld en vernietigd. Uit het besluit van 17 november 2017 en de totstandkoming daarvan blijkt dat de burgemeester gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid van artikel 175 van Pro de Gemeentewet. De omstandigheden waaronder gebruik kan worden gemaakt van die bevoegdheid verschillen niet van de omstandigheden waarin artikel 176 van Pro de Gemeentewet moet worden toegepast. De omstandigheden kunnen daarom geen doorslaggevende factor zijn. Verder zijn de procedurele voorschriften van artikel 176 van Pro de Gemeentewet niet gevolgd. De rechtbank had daarom tot het oordeel moeten komen dat het besluit van 17 november 2017 als noodbevel ondeugdelijk was, maar niet dat het in het geheel geen noodbevel was. De situatie waarop het besluit van 17 november 2017 betrekking had, is voorts bijna geheel gelijk aan de situatie waarop de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4275) betrekking had, waarnaar de rechtbank heeft verwezen. Het is daarom niet te rechtvaardigen dat de rechtbank tot een ander oordeel is gekomen dan de Afdeling in die uitspraak. Bovendien is de uitspraak van de rechtbank in strijd met artikel 6 en Pro 13 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mensen en de fundamentele vrijheden en artikel 47 van Pro het Handvest van de Grondrechten van de EU, omdat de juiste rechtsingang niet duidelijk was. Daarnaast is de uitspraak ten onrechte gebaseerd op eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling, terwijl die uitspraak pas is gedaan na de mondelinge behandeling van de zaak ter zitting van de rechtbank. Partijen zijn ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om hun reactie op die uitspraak te geven en het door de rechtbank ambtshalve aan de orde gestelde punt is op de zitting ook maar kort aan de orde is geweest, aldus stichting NLWB.
De ambtshalve toetsing van het rechtskarakter van het besluit
5. De vraag of het besluit van 17 november 2017 een noodbevel of een noodverordening bevat, hield de vraag in of tegen het besluit bezwaar en beroep kan worden ingesteld. Deze vraag moest daarom ambtshalve door de rechtbank worden beantwoord. De rechtbank heeft die vraag dan ook terecht ter zitting aan de orde gesteld. Hoewel de uitspraak van de Afdeling waarnaar zij heeft verwezen pas na die zitting is gedaan, mocht de rechtbank die uitspraak betrekken bij de beoordeling in deze zaak. Dat partijen daarbij niet in de gelegenheid zijn gesteld om mondeling of schriftelijk op de genoemde uitspraak te reageren, geeft geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. Bij hen was bekend dat het rechtskarakter van het besluit van 17 november 2017 in deze zaak een vraagpunt was en zij hebben zich daarover ter zitting kunnen uitlaten. Het betoog van stichting NLWB en anderen slaagt niet.
Is het besluit van 17 november 2017 een noodbevel of noodverordening?
6. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de artikelen 175 en 176 van de Gemeentewet volgt dat tussen noodbevelen en noodverordeningen een verschil in rechtskarakter bestaat. Noodbevelen hebben een ad hoc, en geen algemeen, karakter en zijn gericht op een direct feitelijk resultaat in een concreet geval. Noodverordeningen behelzen algemene regels en brengen voor enige tijd verandering in de rechtssituatie van burgers (Kamerstukken II 1985/86, 19 403, B, blz. 37-38). Verder zijn noodverordeningen naar hun aard voor herhaalde toepassing vatbaar en kunnen deze voor een bepaalde tijd een normencomplex opleggen. Aan de omstandigheden van het concrete geval komt relevante betekenis toe wat betreft de keuze voor het uitvaardigen van een noodbevel of voor het vaststellen van een noodverordening (Kamerstukken I 1990/91, 19403, nr. 64b, blz. 18).
6.1. De burgemeester heeft met het besluit van 17 november 2017 een ieder die door gedrag, uitlatingen, aanwezigheid in een bepaalde groep, meegevoerde voorwerpen of stoffen of anderszins (bijvoorbeeld door uitingen op sociale media) aanleiding geeft tot het redelijke vermoeden dat hij of zij zal deelnemen aan wanordelijkheden of verstoringen van de openbare orde voor aanvang, tijdens en na de intocht, dan wel zich op of in de omgeving van het terrein van de intocht of binnen het bebouwde gebied van Dokkum ophoudt met het kennelijke doel de openbare orde voor aanvang, tijdens of na de intocht te verstoren of daartoe aan te zetten, bevolen zich op eerste aanzegging van de politie te verwijderen. Het besluit gold op 18 november 2017, van 08:00 tot 16:00 uur en hiermee voor beperkte duur.
6.2. Dat onder dezelfde feitelijke omstandigheden de bevoegdheid bestaat om zowel van artikel 175 als Pro van artikel 176 van Pro de Gemeentewet gebruik te maken, namelijk onder meer bij ‘ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden’, betekent niet dat de specifieke omstandigheden van het geval niet van belang kunnen zijn bij een verdere beoordeling van het rechtskarakter van het besluit. Zoals ook blijkt uit de geschiedenis van totstandkoming van deze artikelen, komt aan de omstandigheden van het concrete geval relevante betekenis toe voor de keuze tussen het uitvaardigen van een noodbevel of het vaststellen van een noodverordening. Het tot het tegendeel strekkende betoog van stichting NLWB en anderen slaagt daarom niet.
6.3. De rechtbank heeft op goede gronden overwogen dat het besluit van 17 november 2017 geen ad hoc-karakter heeft. Informatie over mogelijke ordeverstoringen werd al wekenlang permanent gevolgd en in de gezagsdriehoek besproken. Daarbij zijn vanaf een week voorafgaand aan de intocht ook de eventueel te nemen maatregelen aan de orde geweest. Ter zitting van de rechtbank is namens de burgemeester het standpunt ingenomen dat de situatie zich leende voor zowel een noodverordening als een noodbevel. Bovendien was op het moment dat het besluit werd genomen geen sprake van een situatie waarbij direct moest worden opgetreden.
6.3.1. Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het toepassingsgebied van het besluit onvoldoende specifiek is voor een noodbevel. Het toepassingsgebied omvat de gehele bebouwde kom van Dokkum. Dit gebied is wellicht in oppervlakte vergelijkbaar met het gebied dat werd omvat door het noodbevel voor het centrum-gebied in Rotterdam dat aan de orde was in de eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, maar in die situatie probeerde de betrokken burgemeester de onrust te beteugelen, veroorzaakt door een specifieke groep personen die was afgekomen op de aanwezigheid van de Turkse minister van Familiezaken bij het Turkse consulaat en die ook als groep door het centrumgebied trok. Hoewel de samenstelling van die groep daarbij wisselde, was deze als zodanig duidelijk herkenbaar. De situatie in dat geval is dan ook niet vergelijkbaar met de situatie in dit geval, waarbij de LIS plaatsvond in een afgebakend deelgebied van Dokkum. In dit gebied, het oude centrum van die stad, was bovendien voor de demonstratie van stichting NLWB een specifieke locatie aangewezen. Bij de toegangswegen tot het centrum werd gecontroleerd of zich geen onruststokers tussen het publiek begaven. De Afdeling begrijpt het standpunt van de burgemeester aldus, dat het niet alleen nodig was om onruststokers uit het centrum te kunnen verwijderen, maar dat daarbij van belang was dat die personen kon worden bevolen zich uit Dokkum te verwijderen. Hierdoor zou makkelijker kunnen worden voorkomen dat de betrokken personen niet later alsnog het gebied van de LIS binnenkwamen. Hoewel dit standpunt niet onbegrijpelijk is, is hierdoor het toepassingsgebied groter dan het gebied waarbinnen de gebeurtenissen in verband waarmee de openbare orde mogelijk verstoord zou kunnen worden, zich zouden afspelen.
6.3.2. Daarnaast is de groep personen waarop het besluit is gericht onvoldoende bepaalbaar voor een noodbevel. Ter zitting heeft de burgemeester erop gewezen dat bij de voorbereiding van het besluit aanwijzingen waren voor ordeverstorend gedrag van bepaalde specifieke personen en groeperingen en dat lijsten beschikbaar waren waarop deze personen en groepen waren vermeld. Dit betekent niet dat de groep personen waarop het besluit betrekking had, ondanks dat het is gericht tot "een ieder", voldoende bepaalbaar en afgebakend is. Daarvoor is van belang dat ten tijde van het nemen daarvan op 17 november 2017 geen van de door de burgemeester bedoelde personen of groepen zich al in Dokkum bevond. Op dat moment kon dan ook niet worden bepaald wie van die personen of groepen op 18 november 2017 zou zorgen voor orde-verstorend gedrag en het was ook niet uitgesloten dat andere personen of groepen dan op basis van de beschikbare informatie verwacht, zich die dagnaar Dokkum zouden komen om de orde te verstoren. Het besluit heeft daarom betrekking op een onbepaalde, niet concrete groep personen, die zich mogelijk een dag later naar Dokkum zou begeven. Ook in dit opzicht verschilt de situatie in deze zaak van de situatie die aan de orde was in de eerder vermelde uitspraak van de Afdeling.
6.4. Anders dan stichting NLWB en anderen betogen, komt aan het al dan niet volgen van de toepasselijke procedurele voorschriften geen doorslaggevende betekenis toe bij de beoordeling van het rechtskarakter van het besluit. Anders zou het al dan niet openstaan van een rechtsmiddel afhankelijk zijn van de procedurele voorschriften die door een bestuursorgaan worden toegepast. Het rechtskarakter van een besluit dient naar objectieve maatstaven te worden vastgesteld.
6.5. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank op goede gronden tot het oordeel gekomen dat het rechtskarakter van het besluit van 17 november 2017 niet ad hoc is, maar zich leent voor herhaalde toepassing en dus algemeen is. De rechtbank heeft het besluit terecht aangemerkt als noodverordening. Het besluit houdt daarom een algemeen verbindend voorschrift in, waartegen op grond van artikel 8:3 Awb Pro geen beroep kan worden ingesteld.
7. Stichting NLWB en anderen betogen dat door de kwalificatie van het besluit als verordening geen rechtsmiddel op grond van de Awb openstaat en dat dit hun in strijd met artikel 47 van Pro het EU-Handvest van de Grondrechten (hierna: het Handvest) en artikel 6 en Pro 13 van het EVRM in deze procedure wordt tegengeworpen. Zij mochten uitgaan van de rechtsmiddelenclausule die onder het besluit was vermeld, aldus stichting NLWB.
7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:576, is een beperking van het recht op toegang tot de rechter niet in strijd met artikel 6 van Pro het EVRM, indien deze niet in essentie dat recht schaadt, een gerechtvaardigd doel dient en aan de evenredigheidseis is voldaan. Aan deze vereisten is hier voldaan. De rechtmatigheid van het besluit van 17 november 2017 kan door de stichting en anderen aan de burgerlijke rechter ter beoordeling worden voorgelegd. De stelling dat pas in een laat stadium van de procedure het karakter van het besluit duidelijk is geworden en dat een procedure bij de burgerlijke rechter minder eenvoudig, tijdrovender en duurder zou zijn, biedt geen grond voor het oordeel dat de stichting en anderen daadwerkelijke en effectieve rechtsbescherming wordt onthouden. Niet gebleken is dat deze voorwaarde de toegang tot de rechter op onaanvaardbare wijze beperkt. Er is dan ook geen aanleiding om artikel 8:2 van Pro de Awb buiten toepassing te laten wegens strijd met de in de artikelen 6 en 13 van het EVRM gewaarborgde rechten. Het betoog slaagt niet.
Slotoverwegingen
8. Het hoger beroep van stichting NLWB en anderen is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, moet worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Kuggeleijn-Jansen
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
545.
BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. […]
[…]
Artikel 13
Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 47
Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
[…]
Artikel 51
1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. […]
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:3
1. Geen beroep kan worden ingesteld tegen een besluit:
a. inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel,
[…].
Gemeentewet
Artikel 175
1. Ingeval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.
2. De burgemeester laat tot maatregelen van geweld niet overgaan dan na het doen van de nodige waarschuwing.
Artikel 176
1. Wanneer een omstandigheid als bedoeld in artikel 175, eerste lid, zich voordoet, kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken. Hij maakt deze voorschriften bekend op een door hem te bepalen wijze.
2. De burgemeester brengt de voorschriften zo spoedig mogelijk ter kennis van de raad, van de commissaris van de Koning en van het hoofd van het arrondissementsparket.
3. De voorschriften vervallen, indien zij niet door de raad in zijn eerstvolgende vergadering die blijkens de presentielijst door meer dan de helft van het aantal zitting hebbende leden is bezocht, worden bekrachtigd.
[…]