Uitspraak
201908487/1/A2 en 201908489/1/A2.
Datum uitspraak: 18 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], kantoorhoudend te [plaats],
2. [appellant sub 2], kantoorhoudend te [plaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 oktober 2019 in zaken nrs. 19/2342, 19/2343 en 19/2345 in de gedingen tussen:
[partij], kantoorhoudend te [plaats], [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand.
Procesverloop
Bij besluiten van 9 oktober 2018 en 19 september 2018 heeft de raad aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] medegedeeld dat zij niet zullen worden ingepland op het piketrooster voor zaken in het kader van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen (hierna: BOPZ) voor de periode 1 januari 2019 tot en met 30 juni 2019.
Bij onderscheiden besluiten van 5 maart 2019 heeft de raad de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 oktober 2019 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroepen ingesteld.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 20 augustus 2020, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M. Verkijk, advocaat te Haarlem, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Per 1 januari 2020 is de BOPZ vervallen en vervangen door de Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg en de Wet zorg en dwang psychogeriatrische en verstandelijke gehandicapte clienten.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn advocaat en gespecialiseerd in het verlenen van rechtsbijstand aan psychiatrisch patiënten in het kader van de BOPZ. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn door de raad toegelaten tot het rechtsgebied psychiatrisch patiëntenrecht en nemen deel aan het BOPZ-piketrooster.
Op 9 oktober 2018 en 19 september 2018 heeft de raad per e-mail aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] medegedeeld dat dat zij niet zullen worden ingepland op het BOPZ-piketrooster voor de periode 1 januari 2019 tot en met 30 juni 2019. De raad heeft daaraan ten grondslag gelegd dat in artikel 6c van de Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2018 (hierna: de inschrijvingsvoorwaarden) is opgenomen dat advocaten waaraan binnen één kalenderjaar meer dan 70 toevoegingen op het terrein van het psychiatrisch patiëntenrecht worden afgegeven niet worden ingepland in de daarop volgende planningsperiode voor het BOPZ-piketrooster. Nu aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] van januari tot en met augustus 2018 meer dan 70 toevoegingen binnen het psychiatrisch patiëntenrecht zijn verstrekt, zullen zij niet worden ingepland op de BOPZ-piketplanning voor de periode januari tot en met juni 2019, aldus de raad.
3. Tegen de besluiten van 9 oktober 2018 en 19 september 2018 hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bezwaren ingediend. In de bezwaarprocedures zijn door de commissie voor bezwaar van de raad (hierna: de bezwaarcommissie) op 14 januari 2019 adviezen uitgebracht. Volgens de bezwaarcommissie is artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden niet in strijd met de artikelen 14 en 15, aanhef en onder a en b, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb) en leidt dit artikel niet tot verboden leeftijdsdiscriminatie. Verder heeft de bezwaarcommissie geoordeeld dat artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden niet in strijd is met artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) en is artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden niet onrechtmatig omdat het op onjuiste wijze tot stand is gekomen. Naar het oordeel van de bezwaarcommissie faalt het beroep van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op het leerstuk van exceptieve toetsing. De bezwaarcommissie komt evenwel tot de conclusie dat artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden ten aanzien van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet onverkort mocht worden toegepast. Daarbij neemt de bezwaarcommissie in aanmerking dat toepassing van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden bijzonder ingrijpende gevolgen heeft voor de praktijkvoering van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en dat zij eerst door publicatie van de inschrijvingsvoorwaarden op 14 februari 2018 bekend konden zijn met de wijziging van de inschrijvingsvoorwaarden, inhoudende dat in artikel 6c is bepaald dat overschrijding van het maximum van 70 pikettoevoegingen per kalenderjaar leidt tot tijdelijke uitsluiting van het BOPZ-piketrooster. Gelet hierop had de raad bij de vaststelling van de bepaling er rekening mee moeten houden dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] een langere periode zou moeten worden gegund om zich voor te bereiden op de gewijzigde situatie en dient het bestreden onderdeel van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden voor het jaar 2018 buiten toepassing te worden gelaten, aldus de bezwaarcommissie.
4. Bij onderscheiden besluiten van 5 maart 2019 heeft de raad de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen de besluiten van 9 oktober 2018 en 19 september 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. In die besluiten heeft de raad de adviezen van de bezwaarcommissie overgenomen, behoudens voor zover wordt geadviseerd artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden voor het jaar 2018 buiten toepassing te laten. Daaraan heeft de raad ten grondslag gelegd dat dit impliceert dat bij wijzigingen van de inschrijvingsvoorwaarden een te lange overgangsperiode zou moeten worden gehanteerd. Volgens de raad is het aan wijzigingen in regelgeving in het algemeen eigen dat deze na bekendmaking snel of relatief snel in werking moeten kunnen treden. Bovendien wijst de raad erop dat de uitsluiting van de BOPZ-piketplanning voor de duur van een half jaar geschiedt en laat een uitsluiting onverlet dat advocaten wel gewoon hun stamcliënten kunnen blijven bijstaan. Ook in geval van uitsluiting worden aan advocaten binnen het psychiatrisch patiëntenrecht toevoegingen verstrekt voor het bijstaan van hun stamcliënten. Verder kunnen advocaten verzoeken tot waarnemingen blijven aannemen en BOPZ-zaken via andere kanalen blijven doen. Vanaf het moment van bekendmaking van de gewijzigde inschrijvingsvoorwaarden op 14 februari 2018 hadden [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen anticiperen op de gevolgen hiervan, aldus de raad. De raad volgt de bezwaarcommissie evenwel in het oordeel dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet eerder dan 14 februari 2018 kennis hebben kunnen nemen van de wijziging van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden en ziet daarom aanleiding hen tegemoet te komen door niet eerder dan op 1 maart 2018 te starten met de telling van het aantal toevoegingen op het terrein van het psychiatrisch patiëntenrecht. De raad heeft opgemerkt dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bij telling vanaf 1 maart 2018 tot en met 31 augustus 2018 minder dan 70 toevoegingen hebben gekregen en zij daarom in beginsel ingeroosterd hadden moeten worden van 1 januari 2019 tot en met 30 juni 2019. Nu zij in de periode 1 maart 2018 tot en met 31 december 2018 meer dan 70 toevoegingen hebben ontvangen, hadden zij van 1 juli 2019 tot en met 31 december 2019 van de planning moeten worden uitgesloten. Omdat in beide gevallen het effect, namelijk uitsluiting van de BOPZ-piketplanning voor een half jaar in 2019, hetzelfde is heeft de raad de gevolgen van de besluiten van 9 oktober 2018 en 19 september 2018 in stand gelaten.
Aangevallen uitspraak
5. De rechtbank heeft overwogen dat de raad met de vaststelling van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden niet buiten zijn regelgevende bevoegdheid is getreden, nu op grond van artikel 7a, in samenhang met de artikelen 14 en 15 van de Wrb, de raad bevoegd is om nadere regels te stellen om tot een zo evenwichtig mogelijke spreiding te komen van het aanbod van de verlening van de rechtsbijstand. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat de raad op grond van artikel 15 van Pro de Wrb regels kan stellen met betrekking tot het maximum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd. Verder heeft de rechtbank artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden exceptief getoetst en is zij tot het oordeel gekomen dat deze bepaling niet in strijd is met een hogere regeling. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat geen sprake is van strijd met het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest), nu de inschrijvingsvoorwaarden niet binnen de materiële werkingssfeer van het Handvest vallen. De rechtbank heeft ook overwogen dat geen sprake is van strijd met artikel 8 van Pro het EVRM, omdat artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet in hun persoonlijke levenssfeer raakt. De uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), Niemietz tegen Duitsland, arrest van 16 december 1992, ECLI:CE:ECHR:1992:1216JUD001371088 (hierna: het arrest Niemietz), ziet op een andere situatie als in deze zaken aan de orde is en is daarom niet van toepassing, aldus de rechtbank. Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden evenmin in strijd met een algemeen rechtsbeginsel. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de rechter niet tot taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen, maar dat het aan het regelgevend bevoegd gezag is om de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden tegen elkaar af te wegen. Gelet op de aan de raad opgedragen wettelijke taak om een zo evenwichtig mogelijke spreiding van het aanbod te bewerkstelligen, waarbij ook gestreefd moet worden naar een toekomstbestendig systeem, waarin de kwaliteit van de gesubsidieerde rechtsbijstand wordt gewaarborgd, heeft de raad volgens de rechtbank in redelijkheid tot deze bepaling kunnen komen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de wijze van totstandkoming van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden zorgvuldig is geweest. In dat verband wijst de rechtbank erop dat de raad het advies heeft gevolgd van de Landelijke Adviescommissie BOPZ (hierna: de Landelijke Adviescommissie), dat tot stand is gekomen na overleg met onder meer vertegenwoordigers van de Vereniging van Psychiatrisch Patiëntenrecht Advocaten Nederland (hierna: de vPAN). Volgens de rechtbank stond het de raad vrij om voorbij te gaan aan de opvattingen van de vPAN. Ook heeft de rechtbank overwogen dat de raad in overeenstemming met artikel 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), genoegzaam heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van het advies van de bezwaarcommissie en dat de raad alsnog de start van de telling van het aantal toevoegingen heeft bijgesteld naar 1 maart 2018. Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is gebleken dat de inschrijvingsvoorwaarden leiden tot zodanig nadelige gevolgen voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat de raad aanleiding had moeten zien om af te wijken van de regels. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat zij pas vanaf 1 januari 2019 zijn uitgeroosterd en zij zich hierop hebben kunnen voorbereiden. De rechtbank acht bovendien van belang dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hun stamcliënten kunnen blijven bijstaan, verzoeken tot waarnemingen kunnen blijven aannemen en BOPZ-zaken via andere kanalen kunnen blijven doen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben bovendien niet met stukken onderbouwd dat zij onevenredig financieel worden getroffen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
6. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank te terughoudend is geweest bij de exceptieve toetsing van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] heeft de rechtbank ten onrechte betrokken dat de rechter niet tot taak heeft om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen, nu zij slechts verzoeken om toetsing van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden aan hogere regelgeving en algemene rechtsbeginselen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren aan dat de rechtbank ten onrechte en zonder motivering de stelling van de raad heeft overgenomen dat artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden onderdeel is van een pakket maatregelen om de rechtsbijstandverlening aan psychiatrisch patiënten toekomstbestendig te houden.
Ook voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat de rechtbank ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd heeft overwogen dat artikel 7a, in samenhang met de artikelen 14 en 15 van de Wrb, de raad de bevoegdheid geeft om artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden vast te stellen. Daartoe betogen zij, onder verwijzing naar de nota naar aanleiding van het verslag bij de aanpassing van de Wrb (Kamerstukken II, 2008/09, 31 835, nr. 8; hierna: de nota naar aanleiding van het verslag), dat artikel 7a, eerste lid, van de Wrb ziet op een evenwichtige spreiding van het aanbod van verlening van rechtsbijstand in het geval van een tekort van rechtsbijstandverleners en dat hiervan in dit geval geen sprake is. De rechtbank heeft volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten onrechte betrokken dat de raad op grond van artikel 15 van Pro de Wrb regels kan stellen over een maximum aantal toevoegingen voor een advocaat per jaar. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling een maximum toe te passen binnen specialisaties, aangezien dit leidt tot een onrechtmatige belemmering van de uitoefening van hun beroep, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Bovendien heeft de rechtbank volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten onrechte in aanmerking genomen dat de minister zijn goedkeuring heeft gegeven aan artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden, nu deze instemming niet afdoet aan de onrechtmatigheid van deze bepaling en dus niet relevant is.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren aan dat artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden een ongerechtvaardigde en willekeurige inbreuk maakt op hun vrijheid van beroep, nu deze bepaling op korte termijn zal leiden tot sluiting van hun praktijk. Tevens wijzen zij erop dat het maximum van 70 toevoegingen per kalenderjaar alleen geldt voor het psychiatrisch patiëntenrecht, waaruit volgt dat deze bepaling in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] heeft de rechtbank ook ten onrechte overwogen dat geen sprake is van strijd met artikel 8 van Pro het EVRM. Daartoe wijzen zij erop dat uit het arrest Niemietz volgt dat ook zakelijke activiteiten vallen onder de bescherming als bedoeld in artikel 8 van Pro het EVRM en dat zij in hun persoonlijke levenssfeer worden geraakt, omdat zij hun praktijk niet meer kunnen uitoefenen. Verder voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de totstandkoming van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden op een onzorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Zij wijzen erop dat de rechtbank in dat verband ten onrechte heeft overwogen dat het de raad vrij stond om voorbij te gaan aan de opvattingen van de vPan, nu de vPan de advocaten vertegenwoordigt die gespecialiseerd zijn in het psychiatrisch patiëntenrecht en in de adviescommissie slechts twee advocaten op persoonlijke titel zitting hadden. Verder voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad bij wijzigingen in de regelgeving een wijziging na bekendmaking snel of relatief snel in werking dient te kunnen laten treden ten behoeve van de opgedragen wettelijke taak. Gelet op het ingrijpende karakter van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden en hun belangen, is de bepaling te snel ingevoerd, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
Ten slotte is de raad volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] in onderscheiden besluiten van 5 maart 2019 ondeugdelijk gemotiveerd afgeweken van de adviezen van de bezwaarcommissie.
Beoordeling hoger beroep
- Bevoegdheid raad
6.1. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen ten onrechte dat de raad bij de vaststelling van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden buiten de haar op grond van de Wrb toekomende bevoegdheid is getreden.
Gelet op artikel 7a, eerste lid, van de Wrb draagt de raad zorg voor een zo evenwichtig mogelijke spreiding van het aanbod van de verlening van rechtsbijstand. In de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingebrachte nota naar aanleiding van het verslag (pagina 12) is aan de orde welke instrumenten de raad kan aanwenden om het aanbod zo goed mogelijk af te stemmen op de vraag. Toegelicht wordt dat in geval van een tekort aan advocaten als instrument gedacht kan worden aan het bevorderen van het aantrekken van advocaat-stagiaires of het verlenen van een tijdelijke ontheffing van eisen die in de inschrijvingsvoorwaarden worden gesteld, bijvoorbeeld ten aanzien van het aantal zaken dat een advocaat op een bepaald rechtsgebied minimaal moet behandelen. Dat in de wetsgeschiedenis met name is ingegaan op het aanwenden van instrumenten voor een evenwichtige spreiding in geval van een tekort aan advocaten, leidt niet tot het oordeel dat de raad op grond van artikel 7a, eerste lid, van de Wrb geen bevoegdheid toekomt in geval van een niet evenredige verdeling over advocaten, waardoor nieuwe instroom wordt belemmerd en de spreiding van het aanbod van de verlening van rechtsbijstand niet in evenwicht is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, blijkt uit de bewoordingen van artikel 7a van de Wrb niet dat de op de raad rustende zorgplicht voor een zo evenwichtig mogelijke spreiding alleen ziet op de situatie dat sprake is van een tekort aan advocaten.
Ingevolge artikel 14 van Pro de Wrb kan de raad nadere regels stellen met betrekking tot de voorwaarden aan de inschrijving van advocaten. Gelet op het bepaalde in artikel 14 behoeven Pro deze regels de goedkeuring van de minister. Omdat hieruit volgt dat de goedkeuring van de minister een vereiste is voor de vaststelling van de inschrijvingsvoorwaarden, heeft de rechtbank terecht betrokken dat op 9 februari 2018 ministeriële goedkeuring is gegeven. Gelet op het bepaalde in artikel 15, aanhef en onder a, van de Wrb kunnen de door de raad te stellen regels met betrekking tot de voorwaarden als bedoeld in artikel 14 van Pro de Wrb betrekking hebben op het minimum, maar ook op het maximum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd. In de memorie van toelichting bij de Wrb (Kamerstukken II, 1991/92, 22 609, nr. 3, p. 7 en 8 (hierna: de memorie van toelichting) wordt vermeld dat in dat in artikel 15 slechts Pro de onderwerpen worden opgesomd met betrekking waartoe door de raad voorwaarden aan de inschrijving van een advocaat kunnen worden verbonden. Anders dan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen, volgt uit artikel 15 van Pro de Wrb noch uit de wetsgeschiedenis dat een jaarlijks maximum aantal toevoegingen niet mag worden toegepast binnen een gespecialiseerde inschrijving.
In artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden is toegelicht dat het bevorderen van een evenredigere verdeling van het aantal BOPZ-zaken aan de advocaten op de BOPZ-piketplanning het uitgangspunt is voor het uitsluiten van advocaten voor de BOPZ-piketplanning in de daaropvolgende planningsperiode indien zij binnen één kalenderjaar meer dan 70 toevoegingen in BOPZ-zaken hebben ontvangen. In dat verband heeft de raad erop gewezen dat in 2016 in het psychiatrisch patiëntenrecht de stamadvocaat is ingevoerd, wat ertoe leidt dat stamadvocaten naast de toevoegingen voor nieuwe cliënten die kunnen voortvloeien uit de piketmeldingen ook piketmeldingen en toevoegingen voor hun stamcliënten ontvangen. Zonder aanvullende maatregelen leidt dit tot scheefgroei in de verdeling van het aantal toevoegingen over de advocaten op de piketplanning, omdat advocaten die lang in de praktijk werkzaam zijn steeds vaker een zaak van een stamcliënt krijgen toegewezen waardoor hun individueel aandeel in het totaal aantal toevoegingen steeds verder groeit. Verder heeft de raad naar voren gebracht dat artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden onderdeel vormt van een pakket aan maatregelen om de rechtsbijstandverlening aan psychiatrisch patiënten toekomstbestendig te houden, waaronder de verhoging van het minimale aantal zaken per jaar van 15 naar 25 zaken. Om ervoor te zorgen dat alle voor BOPZ ingeschreven advocaten het minimum van 25 toevoegingen op jaarbasis kunnen doen, is artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden ingevoerd. Nu hieruit volgt dat de in artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden opgenomen maatregel is gericht op het bevorderen van een evenwichtige spreiding van het aanbod van de verlening van rechtsbijstand, is de rechtbank terecht tot het oordeel gekomen dat de raad op grond van artikel 7a, in samenhang met de artikel 14 en Pro 15 van de Wrb de bevoegdheid voor het invoeren van deze bepaling toekomt.
- Exceptieve toetsing
6.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bepalingen in de inschrijvingsvoorwaarden algemeen verbindende voorschriften zijn (zie ook de uitspraken van de Afdeling van 24 mei 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AX4380 en 12 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2563).
Een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, kan door de rechter in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, worden getoetst op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt tevens de bevoegdheid toe te bezien of het betreffende algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het in geding zijnde besluit. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze als door de Afdeling is uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
De intensiteit van die beoordeling is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. In dat laatste geval heeft de rechter niet de taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen wordt toegekend naar eigen inzicht vast te stellen. Wat betreft de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
Zoals in de uitspraak van 12 februari 2020 is overwogen, kan de enkele strijd met formele beginselen als het beginsel van zorgvuldige besluitvorming (artikel 3:2 van Pro de Awb) en het motiveringsbeginsel niet leiden tot het onverbindend achten van een algemeen verbindend voorschrift. Als de bestuursrechter als gevolg van een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding van het voorschrift niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of het evenredigheidsbeginsel, kan hij het voorschrift wel buiten toepassing laten en een daarop berustend besluit vernietigen.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen ten onrechte dat de rechtbank te terughoudend is geweest bij de exceptieve toetsing van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden.
In de memorie van toelichting (pagina’s 6 en 7) is opgenomen dat de raad in de Wrb niet alleen de verantwoordelijkheid heeft gekregen voor de afgifte van toevoegingen en de controle op toevoegingsaanvragen, maar ook voor het controleren en uitbetalen van declaraties, voor het inschrijven van advocaten, voor het financieren van de stichtingen rechtsbijstand, en voor andere zich voordoende organisatorische taken, zoals uitdrukkelijk ook de regeling van piketdiensten. Meer dan voor de invoering van de Wrb is het hele beleid ten aanzien van de gefinancierde rechtsbijstand bij de raad ondergebracht. Verder wordt in de memorie van toelichting opgemerkt dat advocaten die willen deelnemen aan de gefinancierde rechtsbijstand zich kunnen laten inschrijven door de raad. Aan de inschrijving worden voorwaarden verbonden, waarin de raad een zekere mate van vrijheid heeft. De wet somt slechts de onderwerpen op met betrekking waartoe voorwaarden kunnen worden gesteld. In de memorie van toelichting bij de wijziging van de Wrb (Kamerstukken II, 2005/06, 30 436, nr. 3, p. 19) is vermeld dat de wijzigingen van artikel 14 en Pro 15 van de Wrb technische aanpassingen betreffen. Daarbij wordt toegelicht dat duidelijker is aangegeven dat het stellen van voorwaarden een regelgevende bevoegdheid is.
Gelet op het voorgaande blijkt uit de wetsgeschiedenis dat de raad een zekere mate van beoordelingsruimte toekomt bij het stellen van voorwaarden voor de inschrijving van advocaten en de piketregeling. Omdat de intensiteit van de exceptieve toetsing afhankelijk is van onder meer de beslissingsruimte die de raad heeft, heeft de rechtbank artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden terecht terughoudend getoetst. Nu de raad beleidsruimte toekomt bij de besteding van de publieke middelen voor gefinancierde rechtsbijstand, heeft de rechtbank in dat verband terecht overwogen dat het niet de taak is van de rechter om de waarde van het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. Omdat het aan de raad is om de betrokken belangen af te wegen, heeft de rechtbank ook het door de raad aangevoerde belang om te streven naar een toekomstbestendig systeem in aanmerking kunnen nemen.
- Verbod op willekeur en gelijkheidsbeginsel
6.3. Het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden een willekeurige inbreuk maakt op hun vrijheid van beroep, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gevolgd. Zoals hiervoor onder 6.1. is overwogen, is de in artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden opgenomen maatregel gericht op het bevorderen van een evenwichtige spreiding van het aanbod van de verlening van rechtsbijstand. Door de raad is toegelicht dat het maximum aantal van 70 toevoegingen tot stand is gekomen door vaststelling van het gemiddeld aantal toevoegingen van advocaten per jaar in het psychiatrisch patiëntenrecht en dat dit gemiddelde ruim onder het maximum aantal van 70 toevoegingen zit. Bovendien hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet aannemelijk gemaakt dat artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden zal leiden tot sluiting van hun praktijk. Daarbij kan worden betrokken dat de uitsluiting van de BOPZ-piketplanning geldt voor de duur van een half jaar en dat een uitsluiting onverlet laat dat advocaten wel hun stamcliënten kunnen blijven bijstaan, verzoeken tot waarnemingen kunnen aannemen en BOPZ-zaken via andere kanalen kunnen blijven doen.
Zoals de raad ter zitting bij de Afdeling heeft bevestigd, is het uitgangspunt van de stamadvocaat, waarbij advocaten zaken van stamcliënten krijgen toegekend, alleen ingevoerd in het psychiatrisch patiëntenrecht. Nu in andere rechtsgebieden dan het psychiatrisch patiëntenrecht geen stamadvocaten bestaan, is van gelijke gevallen geen sprake en faalt het beroep van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] op het gelijkheidsbeginsel.
- Artikel 8 van Pro het EVRM
6.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2491), kan artikel 8 van Pro het EVRM onder omstandigheden positieve verplichtingen meebrengen, die noodzakelijk zijn voor een effectieve waarborg van het recht op privé-, familie- en gezinsleven. Het EHRM heeft verscheidene malen geoordeeld dat artikel 8 van Pro het EVRM ook relevant kan zijn in zaken die betrekking hebben op de besteding van publieke middelen. Hierbij is van belang dat volgens vaste jurisprudentie van het EHRM in een dergelijk geval aan de Staat een extra ruime "margin of appreciation" toekomt. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen worden gevolgd in hun betoog dat uit het arrest Niemietz volgt dat ook bedrijfsmatige activiteiten onder omstandigheden kunnen vallen onder het toepassingsbereik van artikel 8 van Pro het EVRM. [appellant sub 1] en [appellant sub 2]
voeren aan dat inbreuk wordt gemaakt op hun persoonlijke levenssfeer omdat zij hun praktijk niet meer kunnen uitoefenen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de toepassing van artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden zal leiden tot sluiting van hun praktijk en dat daardoor een inbreuk op hun persoonlijke levenssfeer wordt gemaakt. De raad heeft erop gewezen dat bij een uitsluiting van de BOPZ-piketplanning wel stamcliënten kunnen worden bijgestaan en voorkeurspiketten kunnen worden gedaan, evenals overnames. Bovendien heeft de raad naar voren gebracht dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ook voor andere specialisaties dan het psychiatrisch patiëntenrecht staan ingeschreven en dat zij daarnaast alle zaken kunnen doen waar geen specialisatievoorwaarden voor gelden. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden inbreuk maakt op het door artikel 8 van Pro het EVRM beschermde privé-, familie- en gezinsleven van [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
- Beginsel van zorgvuldige besluitvorming
6.5. Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden onzorgvuldig tot stand is gekomen, omdat de vPan onvoldoende is betrokken bij de besluitvorming, faalt dit betoog.
Ten behoeve van het opstellen van de inschrijvingsvoorwaarden heeft de raad op grond van artikel 8 van Pro de Wrb de Landelijke Adviescommissie ingesteld. Op 25 september 2017 hebben leden van de Landelijke Adviescommissie een Ronde tafel-overleg gevoerd, waaraan ook vertegenwoordigers van de vPan hebben deelgenomen. In het verslag van dat overleg wordt ook het bespreken van een door de vPan ingebracht alternatief voorstel en door de vPan gestelde vragen en geuite zorgen vermeld. Uitkomst van het Ronde tafel-overleg is dat de voorgestelde instrumenten, waaronder de maatregel om een maximum aantal toevoegingen in het psychiatrisch patiëntenrecht te stellen, moeten worden voorgelegd aan de Landelijke Adviescommissie. Volgens deze commissie in haar advies van 27 november 2017 is het tijdelijk niet inplannen van advocaten op de BOPZ-piketplanning bij het bereiken van 70 toevoegingen in een kalenderjaar het beste instrument om een meer evenredige verdeling van zaken aan BOPZ-advocaten op de piketplanning te bevorderen. Daarbij heeft de Landelijke Adviescommissie uitdrukkelijk ingebrachte alternatieve maatregelen betrokken. De raad heeft het advies van de Landelijke Adviescommissie gevolgd. Uit het voorgaande volgt dat de Landelijke Adviescommissie de inbreng van de vPan heeft meegewogen. Dat het door de vPan ingebrachte alternatief voorstel niet is onderschreven door de Landelijke Adviescommissie en evenmin door de raad is overgenomen, maakt op zichzelf niet dat de besluitvorming onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.
- Inwerkingtreding
6.6. De gewijzigde inschrijvingsvoorwaarden zijn bekend gemaakt op 14 februari 2018. In onderscheiden besluiten van 5 maart 2019 heeft de raad besloten op 1 maart 2018 te starten met de telling van het aantal toevoegingen op het terrein van het psychiatrisch patiëntenrecht. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen terecht dat het tijdelijk uitsluiten van de BOPZ-piketregeling na overschrijding van het maximum van 70 toevoegingen ingevolge artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden een ingrijpend instrument is. Dit instrument benadeelt advocaten die eerder meer dan 70 toevoegingen per kalenderjaar in BOPZ-zaken kregen. Die nadelige gevolgen zullen nog groter zijn voor advocaten die in hun praktijk vrijwel alleen BOPZ-zaken behandelen. De raad heeft als reden voor de onmiddellijke invoering van de maatregel en het ontbreken van overgangsrecht gegeven dat wijzigingen in regelgeving na bekendmaking snel of relatief snel in werking moeten kunnen treden. Verder heeft de raad toegelicht dat al lang werd gesproken over de invoering van een maximum aantal toevoegingen en dat de advocaten in het psychiatrisch patiëntenrecht daarmee rekening hadden moeten houden. De raad heeft hiermee niet aannemelijk gemaakt dat bij deze wijziging van de inschrijvingsvoorwaarden de noodzaak bestond tot onmiddellijke inwerkingtreding van die maatregel. Gelet op de ingrijpende gevolgen voor [appellant sub 1] en [appellant sub 2], heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel door artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden onmiddellijk in werking te laten treden. Daarbij is van belang dat pas bij bekendmaking van de maatregel op 14 februari 2018 voor advocaten in het psychiatrisch patiëntenrecht duidelijk was wat het maximaal aantal toevoegingen was geworden. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen terecht dat zij in de gelegenheid hadden moeten worden gesteld om hun bedrijfsvoering aan te passen aan de nieuwe maatregel. De raad heeft besloten op 1 maart 2018 te starten met de telling van het aantal toevoegingen, waardoor advocaten vanaf het moment van bekendmaking maar twee weken de tijd hadden om hun werkzaamheden bij te stellen. Door de telling per 1 januari 2019 te beginnen, zouden advocaten ruim tien maanden de tijd hebben gekregen zich hierop voor te bereiden. Indien in 2019 meer dan 70 toevoegingen worden afgegeven, leidt dit tot uitsluiting van de planning per 1 januari 2020, bijna twee jaar na de bekendmaking van de maatregel. Naar het oordeel van de Afdeling was advocaten binnen het psychiatrisch patiëntenrecht door telling vanaf 1 januari 2019 voldoende tijd gegund om hun bedrijfsvoering, indien nodig, aan te passen. Gelet op het voorgaande is de raad in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb in de onderscheiden besluiten van 5 maart 2019 ondeugdelijk gemotiveerd afgeweken van de adviezen van de bezwaarcommissie om artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden voor het jaar 2018 buiten toepassing te laten. De Afdeling ziet aanleiding artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden in deze gevallen dan ook voor het jaar 2018 buiten toepassing te laten.
Conclusie
7. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden onverbindend is wegens strijd met de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aangevoerde hogere regelgeving of de algemene rechtsbeginselen. Evenwel bestaat aanleiding artikel 6c van de inschrijvingsvoorwaarden in deze gevallen voor het jaar 2018 buiten toepassing te laten wegens strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Dit betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] slaagt.
8. De hoger beroepen zijn gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover aangevallen. De Afdeling zal de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bij de rechtbank gegrond verklaren en de besluiten van 5 maart 2019 vernietigen. Omdat de raad met inachtneming van deze uitspraak geen andere besluiten kan nemen dan de besluiten van 9 oktober 2018 en 19 september 2018 te herroepen, zal de Afdeling zelf in de zaken voorzien en die besluiten herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 5 maart 2019. Dit betekent dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ten onrechte door de raad zijn uitgesloten van de BOPZ-piketplanning voor de periode 1 januari 2019 tot en met 30 juni 2019.
9. De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 oktober 2019 in zaken nrs. 19/2342 en 19/2345;
III. verklaart de bij de rechtbank door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ingestelde beroepen gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 5 maart 2019, kenmerken 183346 en 183026;
V. herroept de besluiten van 9 oktober 2018 en van 19 september 2018;
VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
VII. veroordeelt het bestuur van de raad voor rechtsbijstand tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizend vijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII. veroordeelt het bestuur van de raad voor rechtsbijstand tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizend vijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
X. gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan [appellant sub 2] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
633.
BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:13
1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.
2. Indien een commissie over het bezwaar zal adviseren, deelt het bestuursorgaan dit zo spoedig mogelijk mede aan de indiener van het bezwaarschrift.
3. Het horen geschiedt door de commissie. De commissie kan het horen opdragen aan de voorzitter of een lid dat geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan.
4. De commissie beslist over de toepassing van artikel 7:4, zesde lid, van artikel 7:5, tweede lid, en, voor zover bij wettelijk voorschrift niet anders is bepaald, van artikel 7:3.
5. Een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan wordt voor het horen uitgenodigd en wordt in de gelegenheid gesteld een toelichting op het standpunt van het bestuursorgaan te geven.
6. Het advies van de commissie wordt schriftelijk uitgebracht en bevat een verslag van het horen.
7. Indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, wordt in de beslissing de reden voor die afwijking vermeld en wordt het advies met de beslissing meegezonden.
Wet op de rechtsbijstand
Artikel 7a
1. Het bestuur draagt zorg voor een zo evenwichtig mogelijke spreiding van het aanbod van de verlening van zowel de rechtsbijstand als de mediation in de ressorten. Het bestuur is belast met het toezicht op de uitvoering van deze taken. Het bestuur draagt tevens zorg voor een zo doelmatig mogelijke besteding van de hem ter beschikking staande middelen.
2. Het bestuur doet jaarlijks aan Onze Minister verslag over de organisatie en de werkzaamheden van de door het bestuur getroffen voorzieningen.
Artikel 14
Alle in Nederland kantoor houdende advocaten die daartoe een aanvraag hebben ingediend, worden door het bestuur ingeschreven indien zij voldoen aan de in artikel 15 bedoelde Pro voorwaarden. Het bestuur kan regels stellen met betrekking tot deze voorwaarden. Deze regels behoeven de goedkeuring van Onze Minister.
Artikel 15
De door het bestuur te stellen regels met betrekking tot de voorwaarden kunnen betrekking hebben op:
a. het minimum en het maximum aantal zaken waarvoor een advocaat jaarlijks zal worden toegevoegd;
b. de deskundigheid van de advocaat op bepaalde rechtsgebieden;
c. de organisatie van het kantoor waar de advocaat werkzaam is;
d. de verslaglegging door de advocaat omtrent de door hem verleende rechtsbijstand.
Inschrijvingsvoorwaarden advocatuur 2018 […]
Artikel 6c. deskundigheidsvereisten voor de rechtsbijstandverlening aan psychiatrische patiënten
De vereisten voor toevoegingen op het rechtsgebied psychiatrisch patiëntenrecht en het psychiatrisch patiëntenpiket zijn:
[…]
4. De advocaat die door de Raad toegelaten is tot het rechtsgebied psychiatrisch patiëntenrecht is verplicht deel te nemen aan de piketplanning voor psychiatriezaken. De advocaat verklaart zich te houden aan het door de Raad vastgestelde reglement piket.
De vereisten voor de voortgezette inschrijving op het rechtsgebied psychiatrisch patiëntenrecht en het psychiatrisch patiëntenpiket zijn:
1. de behandeling van tenminste 25 zaken in het afgelopen jaar op basis van een toevoeging, en […]
Tijdelijk niet inplannen BOPZ piketplanning bij bereiken 70 BOPZ toevoegingen
Teneinde een evenredigere verdeling van het aantal BOPZ zaken aan de advocaten op de BOPZ piketplanning te bevorderen, zal de Raad advocaten waaraan binnen één kalenderjaar meer dan 70 toevoegingen op het terrein van het psychiatrisch patiëntenrecht worden afgegeven niet langer inplannen in de daarop volgende planningsperiode voor psychiatriezaken. De advocaat kan gedurende de periode dat deze niet op de planning is ingedeeld wel in aanmerking komen voor het ontvangen van piketmeldingen voor stamcliënten en kan gedurende deze periode stamcliënten op basis van een last tot toevoeging blijven bijstaan.