Uitspraak
201903060/1/A3.
Datum uitspraak: 11 november 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 6 maart 2019 in zaak nr. 18/4979 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2017 heeft de burgemeester geweigerd [appellante] een Nederlands paspoort te verstrekken.
Bij besluit van 17 juli 2018 heeft de burgemeester het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 maart 2019 heeft de rechtbank het daartegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. C.F. Wassenaar, advocaat te Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S. Lensink, zijn verschenen. De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst, teneinde de burgemeester de gelegenheid te bieden nadere informatie te verstrekken.
Zowel de burgemeester als [appellante] heeft een aantal nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft.
Overwegingen
1. [appellante] is vanaf eind 2001 in strijd met de Paspoortwet in het bezit geweest van zowel een in Nederland verstrekt Nederlands paspoort als een door de Nederlandse ambassade in Suriname verstrekt Nederlands paspoort. Dit is in 2016 bij de gemeente Medemblik aan het licht gekomen. Bij brief van 31 mei 2016 met bijgevoegd formulier heeft de gemeente Medemblik de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (hierna: de RvIG) hierover geïnformeerd. Hierop is minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) op 6 juni 2016 overgegaan tot registratie van [appellante] in het Register Paspoortsignaleringen (hierna: het Register), omdat ten aanzien van haar het gegronde vermoeden, bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet bestaat dat zij handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden. De Nederlandse paspoorten waarover [appellante] beschikte, zijn vervallen verklaard en ingenomen.
Op 3 november 2017 heeft [appellante] bij de burgemeester een aanvraag om verstrekking van een nieuw paspoort ingediend. Bij brief van 20 november 2017 heeft de burgemeester haar medegedeeld voornemens te zijn verstrekking van een paspoort te weigeren. Verder heeft de burgemeester haar medegedeeld dat zij binnen twee weken kan vragen de besluitvorming voor acht weken aan te houden om in die periode contact op te nemen met de RvIG over de verstrekking van een paspoort. [appellante] heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de besluitvorming voor acht weken aan te houden, maar in die periode is geen overeenstemming bereikt over de verstrekking van het aangevraagde paspoort. Bij het besluit van 11 december 2017 heeft de burgemeester verstrekking van een paspoort krachtens artikel 45, tweede lid, van de Paspoortwet geweigerd, omdat het gegronde vermoeden, bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet, waarop de registratie van [appellante] in het Register is gebaseerd, nog steeds bestaat en zij door de weigering niet onevenredig wordt benadeeld. Dit besluit heeft de burgemeester bij het besluit van 17 juli 2018 gehandhaafd.
2. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van de burgemeester juist heeft geacht dat het gegronde vermoeden, bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet, nog steeds bestaat en zij door de weigering een paspoort te verstrekken niet onevenredig wordt benadeeld. Hierbij voert zij aan dat dat vermoeden ten tijde van het nemen van het besluit van 17 juli 2018 niet meer bestond. Het was op dat moment volgens haar niet aannemelijk dat de situatie waarin zij over twee paspoorten beschikte zich in de toekomst opnieuw zou voordoen. Verder is niet duidelijk of ten tijde van het nemen van het besluit van 17 juli 2018 de na twee jaar uit te voeren herbeoordeling van haar registratie in het Register is betrokken. Voorts voert zij aan dat zij door de weigering onevenredig is benadeeld, omdat zij een nauwe band heeft met Suriname en zij zonder paspoort niet naar dat land kan reizen. Omdat haar bij herhaling een tweede paspoort is verleend, mocht zij ervan uitgaan dat de situatie werd gedoogd. Het is niet zozeer aan haar handelen te wijten, als wel aan het falend registratiesysteem van de Nederlandse overheid, dat haar steeds opnieuw paspoorten zijn verstrekt en het vertrouwen in Nederlandse reisdocumenten is geschaad, aldus [appellante].
2.1. Artikel 24, aanhef en onder b, van de Paspoortwet luidt: "Weigering of vervallenverklaring kan geschieden op verzoek van Onze Minister die het aangaat, onderscheidenlijk een met de uitvoering van deze wet belaste autoriteit die het aangaat, indien […] het gegronde vermoeden bestaat dat de betrokken persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument."
Artikel 25, eerste lid, luidt: "De autoriteiten, bedoeld in de artikelen 18 tot en met 24, richten het verzoek tot weigering onderscheidenlijk vervallenverklaring onder vermelding van de bezwaren die tegen een persoon bestaan en de gronden die hebben geleid tot het vermoeden, bedoeld in de artikelen 18, 20 tot en met 23a en 24, aan Onze Minister, onderscheidenlijk de Gouverneur."
Het tweede lid luidt: "Indien deze gronden zijn vervallen, geeft de autoriteit die een verzoek als bedoeld in het eerste lid heeft gedaan Onze Minister, onderscheidenlijk de Gouverneur, daarvan onverwijld kennis. De Gouverneur draagt zorg, dat de aan hem gedane mededeling dat de gronden zijn vervallen, onverwijld ter kennis komt van Onze Minister."
Het derde lid, luidt: "Onze Minister onderscheidenlijk de Gouverneur vermeldt, indien een verzoek als bedoeld in het eerste lid voldoet aan de voorwaarden van een van de artikelen 18 tot en met 24, de persoon op wie het verzoek betrekking heeft dan wel de persoon ten aanzien van wie bij hem, onderscheidenlijk de Gouverneur, gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan, in een door Onze Minister bij te houden register. In dat geval vermeldt dit register geen andere gegevens van de betrokken persoon dan die, bedoeld in artikel 3, vanwege welke autoriteit, krachtens welke bepaling van paragraaf 1 van dit hoofdstuk en om welke reden de betrokken persoon in het register is vermeld, alsmede de datum van vermelding in het register."
Het vierde lid luidt: "Onze Minister, onderscheidenlijk de Gouverneur, deelt de autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken dan wel in te houden, mede, aan welke personen die ingevolge het bepaalde in het derde lid in het register zijn vermeld, een reisdocument kan worden geweigerd, moet worden geweigerd, dan wel van wie het reisdocument moet worden ingehouden. De autoriteiten die bevoegd zijn een reisdocument te verstrekken dan wel in te houden, houden een administratie bij van de mededelingen die zij op grond van de vorige volzin ontvangen."
Het vijfde lid luidt: "Onze Minister verwijdert onverwijld een vermelding als bedoeld in het derde lid uit het register, indien hij een kennisgeving als bedoeld in het tweede lid heeft ontvangen of indien twee jaar nadat een verzoek als bedoeld in het eerste lid is gedaan een zodanige kennisgeving niet is ontvangen, dan wel zodra de gronden ten aanzien van de betrokken personen bij Onze Minister onderscheidenlijk de Gouverneur niet meer bestaan. Hij geeft daarvan terstond kennis aan de autoriteiten aan wie hij de mededeling als bedoeld in het vierde lid heeft gedaan. Deze autoriteiten verwijderen terstond nadat zij een kennisgeving als bedoeld in de vorige volzin hebben ontvangen de vermelding uit de administratie, bedoeld in het vierde lid."
Artikel 44, tweede lid, luidt: "Zodra een tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit een aanvraag in behandeling neemt betreffende een persoon ten aanzien van wie een mededeling als bedoeld in artikel 25, vierde lid, is gedaan, dan wel een ingevolge artikel 52 of 53 ingehouden reisdocument heeft ontvangen, overtuigt hij zich ervan of de gronden tot weigering of vervallenverklaring ten aanzien van betrokkene nog bestaan."
Het vierde lid, luidt: "Indien de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog blijken te bestaan, deelt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit de aanvrager respectievelijk de houder terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag onderscheidenlijk de inhouding mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren dan wel het ingehouden reisdocument vervallen te verklaren, tenzij de aanvrager respectievelijk de houder hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument of teruggave van het ingehouden reisdocument dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan."
Artikel 45, eerste lid, luidt: "Indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, door de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan aan de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit wordt medegedeeld, dat overeenstemming is bereikt met de aanvrager respectievelijk de houder, dan wel indien de gronden bij de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit zelf bestaan, door deze een dergelijke overeenstemming is bereikt, wordt zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken overeenkomstig de bereikte overeenstemming het aangevraagde reisdocument verstrekt of het ingehouden reisdocument teruggegeven dan wel het reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, verstrekt."
Het tweede lid luidt: "Indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager respectievelijk de houder geen verzoek doet als bedoeld in artikel 44, vierde lid, gaat de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit tot weigering of vervallenverklaring over, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager respectievelijk de houder door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld. In dat geval verstrekt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit na overleg met de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan het aangevraagde reisdocument of geeft hij het ingehouden reisdocument terug dan wel verstrekt hij een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde."
2.2. Onder verwijzing naar haar uitspraak van 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1031, overweegt de Afdeling dat de wetgever niet heeft beoogd dat de burgemeester het bestaan van een gegrond vermoeden ten volle toetst. De beoordeling of een persoon handelingen heeft verricht of zal verrichten met of met betrekking tot reisdocumenten die het vertrouwen in reisdocumenten hebben geschaad of zullen schaden dan wel opzettelijk een ander in de gelegenheid heeft gesteld of zal stellen om zulke handelingen te verrichten met of met betrekking tot een aan de betrokken persoon verstrekt reisdocument, is voorbehouden aan de minister die op de voet van artikel 24 van de Paspoortwet bevoegd is te verzoeken om weigering of vervallenverklaring van het paspoort. De beoordeling van de burgemeester van de registratie in het Register is beperkt tot de vraag of de registratie door de minister evident onjuist is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:845). Niettemin dient de burgemeester te controleren of de aan de registratie ten grondslag gelegde informatie juist is. De eis van artikel 44, tweede lid, van de Paspoortwet dat hij zich ervan moet overtuigen of de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog bestaan, houdt in dit verband in dat de burgemeester zich er in dit kader ook van moet vergewissen dat de registratie en het bestaan van de gronden die aan die registratie ten grondslag liggen nog actueel zijn.
De Afdeling stelt, mede op grond van de door partijen in hoger beroep verstrekte informatie, vast dat [appellante] in ieder geval van 6 juni 2016 tot 6 juni 2018 in het Register geregistreerd heeft gestaan. Bij formulier, ingevuld op 25 juni 2018, (hierna: het formulier) heeft de minister de RvIG verzocht de registratie te handhaven op grond van de omstandigheden die tot de aanvankelijke registratie hebben geleid. Bij brief van 28 juni 2018 heeft de RvIG [appellante] medegedeeld dat haar registratie is verlengd. De Afdeling kan [appellante] niet volgen in haar nadere betoog dat er ten tijde van het besluit van 17 juli 2018 geen registratie meer was, omdat de registratie van 6 juni 2016, wegens het niet binnen twee jaar verlengen ervan, op 6 juni 2018 van rechtswege is vervallen en handhaving van de registratie dus niet meer mogelijk was. Uit artikel 25, vijfde lid, volgt immers niet dat de registratie op 6 juni 2018 van rechtswege is vervallen. Die bepaling gaat over de onverwijlde verwijdering van een registratie door de minister, niet over een verval van rechtswege. Het wettelijk stelsel staat er verder niet aan in de weg dat na het verstrijken van de periode van twee jaar tot handhaving van een registratie wordt overgegaan op grond van dezelfde omstandigheden die aanvankelijk tot de registratie hebben geleid, mits de ernst van die omstandigheden de handhaving rechtvaardigt. Dergelijke ernstige omstandigheden doen zich in dit geval voor. Uit het paspoortdossier van de gemeente Medemblik blijkt immers dat [appellante] de Nederlandse overheid een aantal keer bewust onjuiste informatie heeft verschaft over haar woonadres en het bezit van een tweede paspoort, op basis waarvan haar een tweede paspoort is verstrekt en beide paspoorten een aantal keren zijn vernieuwd. De situatie waarin [appellante] onrechtmatig in het bezit van twee paspoorten is geweest, heeft verder meer dan vijftien jaar geduurd en er is sinds het aan het licht komen van die situatie, kort daarop gevolgd door haar aanvankelijke registratie in het Register, relatief weinig tijd verstreken. Daarom mocht de minister in dit geval na het verstrijken van de periode van twee jaar tot handhaving van de registratie overgaan. Dat het door de burgemeester overgelegde formulier niet is ondertekend, zoals [appellante] verder aanvoert, leidt evenmin tot het oordeel dat de handhaving van de registratie onrechtmatig is. Met het formulier en de eveneens door de burgemeester overgelegde e-mailberichten van de RvIG van 14 februari en 10 maart 2020 is naar het oordeel van de Afdeling voldoende onderbouwd dat de minister de RvIG daadwerkelijk heeft verzocht de registratie te handhaven.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank er terecht vanuit gegaan dat [appellante] ook nog ten tijde van het besluit van 17 juli 2018 in het Register was vermeld. De rechtbank heeft verder terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3253, geoordeeld dat de burgemeester in dit geval niet heeft volstaan met de enkele vaststelling dat [appellante] in het Register is vermeld, maar ook de bevindingen uit het paspoortdossier van de gemeente Medemblik bij de besluitvorming heeft betrokken. Daaruit blijkt niet dat de vermelding van [appellante] in het Register of de daaraan ten grondslag gelegde informatie onjuist is. Zoals hiervoor al is overwogen blijkt uit het paspoortdossier van de gemeente Medemblik dat [appellante] de Nederlandse overheid een aantal keren bewust onjuiste informatie heeft verschaft over haar woonadres en het bezit van een tweede paspoort, op basis waarvan haar een tweede paspoort is verstrekt en beide paspoorten een aantal keren zijn vernieuwd. Verder mocht de burgemeester ervan uitgaan dat de registratie en het bestaan van de gronden die aan die registratie ten grondslag liggen nog actueel zijn. Hierbij is van belang dat de situatie waarin [appellante] onrechtmatig in het bezit van twee paspoorten is geweest meer dan vijftien jaar heeft geduurd en er ten tijde van het besluit van 17 juli 2018 sinds het aan het licht komen van die situatie, kort daarop gevolgd door haar aanvankelijke registratie in het Register, relatief weinig tijd is verstreken. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht het standpunt van de burgemeester onderschreven dat ten aanzien van [appellante] nog het gegronde vermoeden, bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet, bestaat.
De burgemeester heeft zich in het besluit van 17 juli 2018 verder terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] door de weigering een paspoort te verstrekken niet onevenredig wordt benadeeld. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de minister haar op 20 december 2017 een tijdelijk paspoort heeft verstrekt wegens het verwachte overlijden van haar pleegmoeder in Suriname en de weigering geen invloed heeft op de mogelijkheid die haar in Suriname wonende familieleden hebben om haar in Nederland te bezoeken. Dat de Nederlandse overheid de situatie waarin [appellante] onrechtmatig in het bezit was van twee paspoorten tot in 2016 niet heeft opgemerkt, betekent niet dat de overheid met de situatie heeft ingestemd of dat [appellante] niet zelf verantwoordelijk kan worden gehouden voor het tot stand brengen en in stand houden van de situatie.
Het betoog faalt.
3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgrond heeft verworpen dat de weigering haar een paspoort te verstrekken in strijd is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Hierbij voert zij aan dat haar uit die bepaling voortvloeiende recht om het land te kunnen verlaten, wordt bevestigd door artikel 2 van het Vierde Protocol bij het EVRM. Gelet op haar Surinaamse achtergrond wenst zij naar Suriname te reizen, hetgeen alleen met een paspoort, niet met een identiteitskaart, mogelijk is. Omdat Surinamers een visum nodig hebben om Nederland in te reizen, kan er verder niet vanuit worden gegaan dat haar familieleden haar in Nederland kunnen bezoeken. Volgens haar is onvoldoende gewicht toegekend aan haar gehechtheid aan Suriname en de heimwee die zij voelt. Te veel gewicht is toegekend aan haar bezit van twee paspoorten, aangezien sprake was van een gedoogsituatie, de ernst ervan meevalt en sinds het moment van signalering meer dan twee jaar zijn verstreken, aldus [appellante].
3.1. Artikel 8, eerste lid, van het EVRM luidt: "Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie."
Het tweede lid luidt: "Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
Artikel 2, tweede lid, van het Vierde Protocol bij het EVRM luidt: "Een ieder heeft het recht welk land ook, met inbegrip van het eigen land, te verlaten."
Het derde lid luidt: "De uitoefening van deze rechten mag aan geen andere beperkingen worden gebonden dan die die bij de wet zijn voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid of van de openbare veiligheid, voor de handhaving van de openbare orde, voor de voorkoming van strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of van de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
3.2. De rechtbank heeft terecht onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8531, geoordeeld dat, zo de weigering aan [appellante] een paspoort te verstrekken al een inmenging is in haar familieleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM, die inmenging ingevolge het tweede lid van dat artikel is toegestaan. Die inmenging vindt haar grondslag in de Paspoortwet en is noodzakelijk te achten in het belang van de bescherming van de openbare veiligheid en het voorkomen van strafbare feiten. De rechtbank heeft verder terecht geen positieve verplichting tot verstrekking van een paspoort aan [appellante] aangenomen, omdat niet is gebleken dat het voor haar onmogelijk is om familieleven met haar familie in Suriname te hebben. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals hiervoor in 2.2 al is overwogen, de minister haar op 20 december 2017 een tijdelijk paspoort heeft verstrekt wegens het verwachte overlijden van haar pleegmoeder in Suriname en de weigering geen invloed heeft op de mogelijkheid die haar in Suriname wonende familieleden hebben om haar in Nederland te bezoeken. [appellante] heeft niet toegelicht waarom haar in Suriname wonende familieleden geen visum zal worden verstrekt om haar in Nederland te bezoeken. Verder heeft de Nederlandse overheid niet ingestemd met het bezit van twee paspoorten door [appellante], zodat van een gedoogsituatie niet kan worden gesproken. Van strijd met artikel 2, tweede lid, van het Vierde Protocol is evenmin sprake, omdat de weigering aan [appellante] een paspoort te verstrekken niet tot gevolg heeft dat zij Nederland niet kan verlaten. Dat zij met een identiteitskaart, waarmee zij binnen de Europese Unie kan reizen, niet naar Suriname kan reizen, doet hieraan niet af.
Het betoog faalt.
4. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de weigering haar een paspoort te verstrekken een punitieve sanctie is en de voor punitieve sancties geldende waarborgen daarom van toepassing zijn. Hierbij beroept zij zich op de invulling van het begrip criminal charge in het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 8 juni 1976, Engel en anderen tegen Nederland, ECLI:NL:XX:1976:AC0386, zoals besproken in de conclusie van advocaat-generaal bij het Hof van Justitie J. Kokott van 15 december 2011, Bonda, ECLI:EU:C:2011:845. Volgens [appellante] blijkt uit de bewoordingen in de schriftelijke uiteenzetting van de burgemeester dat de weigering is gericht op repressie en preventie en is deze bedoeld als punitieve sanctie. De overtreden norm is op het algemeen publiek gericht. De rechtsgoederen die met de weigering worden beschermd, worden ook beschermd door het in artikel 60, eerste lid, van de Paspoortwet neergelegde verbod, waarvan overtreding strafbaar is, om op grond van valse gegevens een reisdocument te doen verstrekken. Volgens haar wordt haar door de weigering zwaar leed toegevoegd, omdat zij daardoor voor onbepaalde tijd niet naar Suriname mag reizen. Dit leed is zelfs zwaarder dan de straf die wegens overtreding van artikel 60, eerste lid, mogelijk is. De weigering moet voorts als punitieve vrijheidsbeperkende maatregel worden opgevat, omdat het gevolg ervan is dat zij de Europese Unie niet mag verlaten, aldus [appellante].
4.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1226, heeft het EHRM in zijn arrest van 6 juni 1976 drie criteria geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een punitieve sanctie, ofwel een criminal charge. Het Hof van Justitie past deze criteria ook toe ten aanzien van het Unierecht (zie onder andere het arrest van het Hof van Justitie van 5 juni 2012, Bonda, ECLI:EU:C:2012:319, punten 36-45). Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie - en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.
4.2. De Afdeling heeft in de hiervoor in 2.2 vermelde uitspraak van 29 november 2017 geoordeeld dat de weigering een paspoort te verstrekken geen punitieve sanctie is, omdat deze weigering niet is bedoeld om leed toe te voegen, maar om bij te dragen aan het vertrouwen in Nederlandse reisdocumenten. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] aanvoert, in onderlinge samenhang bezien, geen aanleiding om hier tot een ander oordeel te komen. Uit de schriftelijke uiteenzetting van de burgemeester blijkt niet dat de weigering als punitieve sanctie is bedoeld. Dat [appellante] mogelijk strafbaar was wegens overtreding van een in artikel 60 van de Paspoortwet neergelegd verbod, betekent verder niet dat de weigering krachtens artikel 45, tweede lid, van de Paspoortwet om een paspoort te verstrekken een punitieve sanctie is. Gelet op het belang van het doel van de weigering, betekent de omstandigheid dat de gevolgen ervan voor [appellante] ingrijpend zijn niet dat de weigering wegens de zwaarte van de maatregel als punitieve sanctie moet worden aangemerkt. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat na verloop van tijd het aannemen van het bestaan van het gegronde vermoeden, bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet op grond van de [appellante] tegengeworpen omstandigheden niet meer gerechtvaardigd zal zijn dan wel voortdurende weigering als onevenredig bezwarend moet worden aangemerkt. Dat [appellante] door de weigering de Europese Unie niet kan uitreizen, betekent verder niet dat de weigering moet worden gelijkgesteld aan een vrijheidsbeperkende maatregel van strafrechtelijke aard.
Het betoog faalt.
5. Voor zover [appellante] betoogt dat de weigering haar een paspoort te verstrekken, neerkomt op een door artikel 3 van het EVRM verboden onmenselijke of vernederende behandeling, omdat zij gezien haar gehechtheid aan Suriname bijzonder wordt getroffen door het voor onbepaalde tijd niet naar dat land kunnen reizen, faalt dit betoog eveneens. Uit de door [appellante] overgelegde verklaring van haar psycholoog van 14 maart 2019 blijkt niet dat haar situatie ten tijde van het nemen van het besluit van 17 juli 2018 dermate ernstig was dat de weigering als onmenselijke of vernederende behandeling moest worden aangemerkt. Hierbij wordt verder in aanmerking genomen dat zij op andere wijze dan door het reizen naar Suriname contact met haar familie in dat land kan onderhouden en dat haar in een uitzonderlijk geval een paspoort met beperkte geldigheidsduur kan worden verstrekt. Voorts wordt in aanmerking genomen dat, zoals hiervoor in 4.2 al is overwogen, na verloop van tijd het aannemen van het bestaan van het gegronde vermoeden, bedoeld in artikel 24, onder b, van de Paspoortwet op grond van de [appellante] tegengeworpen omstandigheden niet meer gerechtvaardigd zal zijn dan wel voortdurende weigering als onevenredig bezwarend moet worden aangemerkt.
6. Voor zover [appellante] betoogt dat de weigering haar een paspoort te verstrekken, neerkomt op een verbod de Europese Unie uit te reizen en dit uitreisverbod niet in overeenstemming is met de Unierechtelijke standaarden ten aanzien van het beperken van het recht van een staatsburger van een lidstaat om zich naar een andere lidstaat te begeven, faalt ook dit betoog. De weigering leidt immers niet tot een beperking van haar recht om zich naar een andere lidstaat te begeven, omdat zij met een identiteitskaart binnen de Europese Unie kan reizen. De door [appellante] bedoelde standaarden zijn hier dus niet aan de orde.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Hartsuiker
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2020
620.