Uitspraak
201904731/1/R3.
Datum uitspraak: 28 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Vereniging van Eigenaars gebouw "De Zon", gevestigd te Goor, gemeente Hof van Twente, en anderen (hierna: de vereniging en anderen),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 9 mei 2019 in zaak nr. 18/1191 in het geding tussen:
de vereniging en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente.
Procesverloop
Bij besluit van 11 augustus 2017 heeft het college geweigerd aan Lidl Nederland GmbH omgevingsvergunning te verlenen voor een aanleggen van een uitweg nabij Kerkstraat 2 te Goor.
Bij besluit van 1 juni 2018 heeft het college het door Lidl daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog verleend.
Bij uitspraak van 9 mei 2019 heeft de rechtbank het door de vereniging en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 juni 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de vereniging en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college en Lidl hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De vereniging en anderen, het college en Lidl hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201904725/1/R3, ter zitting behandeld op 24 augustus 2020, waar de Vereniging van Eigenaars Gebouw "De Zon" en anderen, vertegenwoordigd door mr. J. Bosma, advocaat te Hengelo, vergezeld door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], Lidl, vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [gemachtigde D], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J.H. Delissen en mr. A.A. van den Brand, beiden advocaat te Nijmegen, vergezeld door G.R.F. ter Braak en ing. B.J.M. Beernink, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1. Lidl heeft het voornemen om een supermarkt te openen aan de Kerkstraat te Goor. Zij heeft het college verzocht om een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een uitweg voor het bevoorraden van de supermarkt. Zij beschikte over een vergunning voor een uitweg aan de Wheeme, maar heeft met het oog op een eventuele wijziging van de laad- en losplaats verzocht om een omgevingsvergunning voor een uitweg aan de Kerkstraat (hierna: de uitwegvergunning). De beoogde laad- en losplaats bestaat uit een strook langs de supermarkt en loopt ten noorden van het trottoir van de Kerkstraat. De strook weegt zowel aan de oostelijke zijde als de westelijke zijde uit op de Kerkstraat. Vrachtwagens kunnen de uitweg aan de oostzijde bereiken via een noordelijke aanrijroute over de Laarstraat. Vlak voor het punt waar het overige verkeer naar rechts de Kerkstraat kan inrijden, kan de vrachtwagen naar rechts de uitweg oprijden. Daarbij wordt het trottoir langs de Kerkstraat gekruist. Vrachtwagens die de uitweg aan de westzijde verlaten maken een knik naar links en rechts om de Kerkstraat op te draaien, waarbij het trottoir opnieuw wordt gekruist.
Bij het besluit op bezwaar van 1 juni 2018 heeft het college de gevraagde uitwegvergunning, met toepassing van artikel 2:12 van Pro de Algemene plaatselijke verordening Hof van Twente 2016 (hierna: de APV) - alsnog - verleend. Dit artikel luidt:
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het college een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
2. In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 wordt Pro de vergunning geweigerd:
a. ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg;
b. indien de uitweg zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats;
[…]."
De vereniging en anderen vrezen dat de vergunde uitweg tot gevaar voor het verkeer op de weg leidt en ten koste van een openbare parkeerplaats gaat. Zij hebben beroep ingesteld tegen het besluit tot verlening van de uitwegvergunning.
De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het besluit van 1 juni 2018 vernietigd, omdat de vereniging en anderen als belanghebbenden in de bezwarenprocedure ten onrechte niet waren gehoord. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit echter in stand gelaten. Kort weergegeven heeft zij overwogen dat Lidl belang heeft bij de uitwegvergunning, nu het haar is toegestaan ter plaatse een supermarkt te vestigen, en dat zich geen gronden voordoen waarop de gevraagde vergunning had kunnen en moeten worden geweigerd. Volgens de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de uitweg geen gevaar voor het verkeer op de weg oplevert en dat de uitweg niet ten koste van een openbare parkeerplaats gaat.
De vereniging en anderen kunnen zich hiermee niet verenigen.
Belanghebbendheid
2. Het beroep is ingesteld door de Vereniging van Eigenaars gebouw "De Zon" dat ligt aan de Wheeme, verschillende van haar bewoners, de Stichting Historisch Goor en een aantal andere bewoners en ondernemers in de omgeving van de vergunde uitweg. Voor zover het beroep is ingesteld door de Stichting Historisch Goor, is het ter zitting ingetrokken. Verder heeft de vertegenwoordiger van de appellanten ter zitting verklaard dat de kring van omwonenden en ondernemers namens wie het beroep is ingesteld alsnog geacht kan worden te zijn beperkt tot enkele omwonenden en ondernemers in de directe nabijheid van de vergunde uitweg, die evident gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden van de uitweg. De Afdeling houdt het ervoor dat het, naast de vereniging en de bewoners van het gebouw "De Zon" aan de Wheeme, gaat om de bewoners en ondernemers aan de Kerkstraat 13, 15, 15A 17, 19, 20 en 21. Voor zover het beroep mede namens anderen is ingesteld, kan het geacht worden ter zitting eveneens te zijn ingetrokken.
Gevaar voor het verkeer op de weg, verlies van een openbare parkeerplaats
3. De vereniging en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de uitwegvergunning had moeten weigeren ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg. Zij betogen dat het college onvoldoende onderzoek naar de huidige en toekomstige verkeersstromen heeft gedaan en zich ten onrechte heeft gebaseerd op het rapport "Expeditie Lidl Kerkstraat Goor" van Goudappel Coffeng van 11 april 2017 waarin de beoogde uitweg met een rijroute uit oostelijke richting in verkeerstechnische zin aanvaardbaar is geacht.
In de eerste plaats voeren zij aan dat de rechtbank op onjuiste gronden tot de conclusie is gekomen dat de manoeuvre die een vrachtwagen moet maken om de uitweg vanaf de Laarstraat te bereiken niet tot gevaar voor voetgangers en (brom)fietsers leidt. Volgens hen heeft de rechtbank zich ten onrechte beperkt tot de overweging dat chauffeurs van de vrachtwagens die het trottoir kruisen om de uitweg op te rijden zicht hebben op de voetgangers, en dat het hier geen ongebruikelijke verkeerssituatie betreft. Volgens hen is wel degelijk sprake van een uitzonderlijke situatie. Bij het oprijden van de uitweg ontstaat een dodehoeksituatie waarbij de chauffeur van de vrachtwagen onvoldoende zicht heeft op voetgangers op het trottoir dat moet worden gekruist en op (brom)fietsers die zich rechts van de vrachtwagen bevinden, terwijl deze voorrang hebben. Door de langzame snelheid waarmee de vrachtwagen de manoeuvre moet maken, zal fietsverkeer geneigd zijn de vrachtwagen rechts te willen inhalen. Wat betreft de voetgangers voeren de vereniging en anderen aan dat het te kruisen trottoir smal is en dat de voetgangers zullen schrikken van de vrachtwagen. Verder valt volgens de vereniging en anderen te vrezen voor opstoppingen van auto's achter de vrachtwagen, met mogelijk een blokkering van de route van hulpdiensten tot gevolg. Ter ondersteuning van hun betogen hebben de vereniging en anderen een rapport van het bureau Bono Traffics van 12 februari 2020 overgelegd.
3.1. In het rapport van Goudappel Coffeng dat het college aan zijn besluit ten grondslag heeft gelegd, is onder "Variant 5" onder meer een beoordeling gemaakt van de uitweg wanneer deze vanuit oostelijke richting wordt aangereden. Goudappel Coffeng concludeert dat deze variant verkeerstechnisch en uit een oogpunt van verkeersveiligheid een goede oplossing biedt. Bij deze beoordeling is er van uitgegaan dat bij de bevoorrading door Lidl gebruik zal worden gemaakt van vrachtwagencombinatie (trekker met oplegger) met een lengte van 16,5 m. Daarbij is onderkend dat de chauffeurs van dergelijke vrachtwagens bij het oprijden van de uitweg ook zullen moeten opletten voor voetgangers op het trottoir dat zij kruisen, vanwege een potentiële dode hoek. Het college heeft hierin geen aanleiding gevonden om de uitwegvergunning te weigeren, omdat de chauffeurs bij het naderen van de uitweg zicht zullen hebben op de voetgangers aan de Laarstraat. Wat betreft de potentiële dode hoek gaat het volgens het college om een veelvuldig voorkomende situatie.
In haar rapport van 12 februari 2020 onderschrijft Bono Traffics dat sprake is van een dode hoek, die ontstaat bij het rechtsaf slaan van de vrachtwagen. Bono Traffics zet daarbij het risico van een dode hoek voor rechtdoor gaande voetgangers en (brom)fietsers die voorrang hebben, uiteen. Zij vermeldt dat dit risico in geval van een trekker met oplegger, zoals voor de bevoorrading van Lidl zal worden gebruikt, groter is dan in geval van een bakwagen. Verder zal de vrachtwagen, die moet wachten op voorrang hebbende fietsers en voetgangers, veelal vanuit stilstand de uitweg opdraaien. Dit leidt tot een onveilige situatie. Daar komt bij dat van belang is hoe lang de vrachtwagen zal moeten wachten. Bij een langere wachttijd dan twintig seconden zijn chauffeurs geneigd om grotere risico's te nemen om de uitweg op te rijden. Dit betekent volgens Bono Traffics een extra gevaar voor de verkeersveiligheid ter plaatse.
3.2. De Afdeling stelt voorop dat het college beoordelingsruimte heeft bij de beantwoording van de vraag of een uitwegvergunning al dan niet moet worden geweigerd ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg. Het college is niet gehouden om een uitwegvergunning te weigeren op de enkele grond dat de uitweg tot zekere risico's voor het verkeer leidt. Het is aan het college om te beoordelen of deze risico's zodanig zijn, dat de gevraagde uitweg niet kan worden toegestaan. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen.
3.3. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college wat betreft de dode hoek bij het oprijden van de uitweg niet van de juiste feiten en omstandigheden is uitgegaan of een onjuiste afweging heeft gemaakt. In het rapport van Bono Traffics en het overige dat de vereniging en anderen naar voren hebben gebracht, ziet de Afdeling onvoldoende aanknopingspunten voor de conclusie dat de situatie bij de vergunde uitweg in zoverre wezenlijk verschilt van andere, veel voorkomende situaties waarin vrachtwagens, bestaande uit een trekker met oplegger, rechtsaf slaan en rechtdoor gaande voetgangers en (brom)fietsers voorrang moeten verlenen. Ook niet wanneer aangenomen zou moeten worden dat het aantal passerende voetgangers en fietsers hier leidt tot een wachttijd voor de chauffeur van meer dan twintig seconden. Anders dan de vereniging en anderen betogen, was het college dan ook niet gehouden om in dit verband het aantal voetgangers en (brom)fietsers met tellingen te inventariseren.
Voor zover de vereniging en anderen verder aanvoeren dat het trottoir hier smal is, waardoor voetgangers zullen schrikken van de vrachtwagen, beroepen zij zich tevergeefs op een rapport van Goudappel Coffeng van 24 januari 2017. Dit rapport heeft betrekking op een uitweg op een andere locatie, aan de Wheeme. Daarin staat dat wanneer de vrachtwagen van de Kerkstraat de Wheeme moet indraaien om die uitweg te bereiken, de achterkant van de vrachtwagen kan uitzwaaien tot aan de rand van het trottoir aan de andere zijde van de Kerkstraat en dat dit kan leiden tot schrikreacties bij voetgangers. Dit gaat niet over het trottoir dat de vrachtwagen kruist en ziet dus op een andere situatie dan in dit geding aan de orde is.
Het betoog dat een wachtende vrachtwagen het verkeer ophoudt, volgt de Afdeling evenmin. Nog daargelaten de vraag in hoeverre dit raakt aan gevaar voor het verkeer op de weg, bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat de vrachtwagen juist in dit geval zodanig lang zal moeten wachten, dat het college het ophouden van het achteropkomende verkeer, waaronder mogelijk hulpdiensten, onaanvaardbaar had moeten achten.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het vanaf de Laarstraat rechtsaf slaan door vrachtwagens om de uitweg te bereiken tot een zodanig gevaar voor het verkeer op de weg leidt, dat het college de uitwegvergunning had moeten weigeren.
4. De vereniging en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de rijcurve die de vrachtwagen moet maken om de uitweg aan de oostzijde op te rijden onjuist is bepaald. Ten onrechte wordt volgens hen in het rapport van Goudappel Coffeng van 11 april 2017 geconcludeerd dat de vrachtwagen hierbij op veilige afstand de middengeleider op de Laarweg en de aan de andere kant gelegen parkeerplaats vlak bij de kruising met de Kerkstraat kan passeren. Deze zijn op de illustratie met de rijcurve verkeerd ingetekend. Uitgaande van de werkelijke situering kan een vrachtwagen deze rijcurve niet maken zonder deze middengeleider op te korte afstand te passeren of zelfs te raken, aldus de vereniging en anderen. Dat geldt ook voor de parkeerplaats. Bovendien is niet onderkend dat het gaat om een gehandicaptenparkeerplaats die langer moet zijn dan een reguliere parkeerplaats. Gelet op de rijcurve zou deze gehandicaptenparkeerplaats dan ook niet kunnen worden gehandhaafd. De rechtbank heeft miskend dat een vergunning moet worden geweigerd indien een uitweg zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats.
4.1. Tussen partijen is niet in geschil dat het college en de rechtbank, door zich te baseren op het rapport van Goudappel Coffeng, niet zijn uitgegaan van de juiste positie van de middengeleider aan de Laarstraat. Partijen onderschrijven alle dat de middengeleider op iets kortere afstand van de uitweg ligt, zoals weergegeven in het door Lidl ingebrachte rapport van Royal Haskoning DHV van 24 december 2019 en het door de vereniging en anderen ingebrachte rapport van Bono Traffics van 12 februari 2020.
De Afdeling ziet geen reden om eraan te twijfelen dat de rijcurve van de vrachtwagen langs de middengeleider in het genoemde rapport van Royal Haskoning DHV juist is weergegeven. Daaruit blijkt dat de vrachtwagen de manoeuvre om de uitweg op te rijden pas begint te maken na het eerste deel van de middengeleider, en dat de achterkant van de vrachtwagen bij de manoeuvre niet over het voetgangersgedeelte van de middengeleider zwenkt. Voor zover Bono Traffics concludeert dat dit wel het geval zou zijn, merkt de Afdeling op dat Bono Traffics is uitgegaan van een vrachtwagen met starre achteras, terwijl Royal Haskoning DHV is uitgegaan van een vrachtwagen met meesturende achteras, zoals eerder ook Goudappel Coffeng in haar rapport heeft gedaan. Dit is van invloed op de rijcurve. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om aan te nemen dat in deze rapporten ten onrechte is uitgegaan van een vrachtwagen met meesturende achteras. Verder ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat bij de rijcurve ter hoogte van de middengeleider een veiligheidsmarge had moeten worden aangehouden, zoals in het rapport van Bono Traffics is gedaan. Niet in geschil is dat geen veiligheidsmarge hoeft te worden aangehouden in situaties waarin de vrachtwagen in een rechte lijn rijdt. Voor zover de vrachtwagen bij het voetgangersgedeelte en het tweede deel van de middengeleider al een begin maakt met de manoeuvre om de uitweg op te rijden, gaat het om een minimale draai. Hierbij acht de Afdeling bovendien van belang dat de chauffeur goed zicht heeft op eventuele voetgangers op de middengeleider en daarmee rekening kan houden. Tot slot is van belang dat het college ter zitting heeft bevestigd dat de middengeleider zou kunnen worden aangepast of verplaatst als dat in de praktijk toch nodig blijkt te zijn.
4.2. Aan de westzijde van de Laarstraat zijn op korte afstand van de uitweg vier langsparkeervakken aanwezig. De parkeerplaats die volgens de vereniging en anderen als gevolg van de uitweg niet gehandhaafd zal kunnen worden, is de laatste die de vrachtwagen passeert voordat de uitweg wordt bereikt.
De Afdeling overweegt dat ervan kan worden uitgegaan dat de situering van deze parkeerplaats zoals weergegeven in het rapport van Royal Haskoning DHV van 24 december 2019 in elk geval juist is. De getekende rijcurve in dit rapport laat zien dat een vrachtwagen langs de parkeerplaats kan rijden en dat de manoeuvre om de uitweg in te rijden pas begint kort nadat deze parkeerplaats is gepasseerd. Dat betekent dat ook hier geen veiligheidsmarge hoeft te worden aangehouden. Dat het hier gaat om een parkeerplaats die is gereserveerd voor gehandicapten, zodat geparkeerde auto's hier mogelijk meer ruimte in beslag nemen dan op een reguliere parkeerplaats, is onvoldoende om aan te nemen dat deze parkeerplaats niet zou kunnen worden gehandhaafd. De chauffeur van de vrachtwagen heeft zicht op hier geparkeerde auto's en de Afdeling acht aannemelijk dat de chauffeur daarmee rekening kan houden bij het beginnen van de manoeuvre om de uitweg op te rijden.
4.3. Gelet op het voorgaande is de rechtbank, zij het uitgaande van een onjuiste positie van de middengeleider, terecht tot de conclusie gekomen dat de aanrijroute naar de uitweg over de Laarstraat niet tot zodanig gevaar voor het verkeer op de weg leidt, dat het college de uitwegvergunning had moeten weigeren. De rechtbank heeft verder terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de uitweg leidt tot het verlies van een openbare parkeerplaats.
Kenbaarheid uitweg
5. De vereniging en anderen betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat niet is voldaan aan het vereiste dat de uitweg voldoende kenbaar is. Zij beroepen zich daarbij op de uitspraken van de Afdeling van 24 december 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:4727) en van 14 mei 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BD1486). De op de plattegrond bij de aanvraag ingetekende bomenrij tussen de laad- en losplaats en het trottoir van de Kerkstraat zal volgens hen niet kunnen worden gerealiseerd, en van enige andere afscherming blijkt niet uit de aanvraag.
5.1. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, maakt de bomenrij die is weergegeven op de tekening bij de aanvraag om de uitwegvergunning geen deel uit van de uitwegvergunning. De uitwegvergunning heeft geen betrekking op de inrichting van en rondom de uitweg en de laad- en losplaats. Zoals het college terecht naar voren heeft gebracht, vormt de kenbaarheid van een uitweg als zodanig ook geen vereiste waaraan moet zijn voldaan om de uitwegvergunning te kunnen verlenen. De vereniging en anderen beroepen zich tevergeefs op de genoemde uitspraken van de Afdeling. Deze uitspraken hebben wat betreft de kenbaarheid van een uitweg geen betrekking op de voorwaarden waaronder een omgevingsvergunning voor een uitweg kan worden verleend. Wat betreft de gevolgen voor de verkeersveiligheid ziet de Afdeling geen grond om eraan te twijfelen dat met een juiste feitelijke inrichting en aanduidingen een adequate kenbaarheid van de uitweg voor het verkeer zal kunnen worden bereikt.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschriften
6. De vereniging en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat aan de uitwegvergunning ten onrechte geen voorschriften zijn verbonden. Volgens hen had aan de uitwegvergunning ten eerste het voorschrift moeten worden verbonden dat de uitweg uitsluitend aan de oostzijde mag worden opgereden, nu Goudappel Coffeng tot de conclusie is gekomen dat de uitweg niet veilig via de westzijde kan worden opgereden. Ten tweede had aan de uitwegvergunning het voorschrift moeten worden verbonden dat verkeersdeelnemers, met name op het naastgelegen trottoir, geen hinder mogen ondervinden van het gebruik daarvan door openzwaaiende deuren van een vrachtwagen.
6.1. De beoordeling van de gevolgen van de uitweg voor de verkeersveiligheid is uitsluitend gebaseerd op een gebruik waarbij de vrachtwagens de uitweg aan de oostzijde oprijden en aan de westzijde afrijden. Die enkele omstandigheid acht de Afdeling onvoldoende voor het oordeel dat een voorschrift waarbij het toegestane gebruik daartoe wordt beperkt, niet had mogen ontbreken. De Afdeling acht niet aannemelijk dat Lidl het voornemen heeft om vrachtwagens de uitweg aan de westzijde te laten oprijden. Ter zitting heeft Lidl naar voren gebracht dat chauffeurs zullen worden geïnstrueerd om de uitweg uitsluitend via de oostzijde op te rijden. Uit het rapport van Goudappel Coffeng van 11 april 2017 blijkt overigens niet dat het oprijden van de uitweg aan de westzijde uit een oogpunt van verkeersveiligheid zonder meer onaanvaardbaar zou zijn.
De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor een voorschrift dat verkeersdeelnemers geen hinder mogen ondervinden van het gebruik van de uitweg. De vereniging en anderen bepleiten dit voorschrift omdat zij vrezen dat voetgangers hinder kunnen ondervinden van openzwaaiende deuren van vrachtwagens bij het laden en lossen. Nog daargelaten dat een dergelijk voorschrift te algemeen en onbepaald zou zijn, heeft de uitwegvergunning geen betrekking op laad- en losactiviteiten.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
727.