Uitspraak
201807073/1/A2.
Datum uitspraak: 11 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Amsterdamse Stichting voor Katholiek, Protestants-Christelijk en Interconfessioneel onderwijs (hierna: ASKO), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 juli 2018 in zaken nrs. 17/2604, 17/2605, 18/36 en 18/374 in het geding tussen:
ASKO
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media.
Procesverloop
Zaak nr. 17/2604
Bij besluit van 19 juli 2016 heeft de minister van een aantal basisscholen die door ASKO worden bestuurd de vaststelling van leerlinggegevens op teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015 herzien.
Bij besluit van 14 maart 2017 heeft de minister het door ASKO daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het hiertegen gerichte beroep heeft bij de rechtbank zaak nr. 17/2604 gekregen.
Zaak nr. 17/2605
Bij besluit van 20 juli 2016 heeft de minister de bekostiging van een aantal basisscholen van ASKO voor de schooljaren 2015-2016 en 2016-2017 herzien vastgesteld.
Bij besluit van 14 maart 2017 heeft de minister het door ASKO daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het hiertegen gerichte beroep heeft bij de rechtbank zaak nr. 17/2605 gekregen.
Bij besluit van 15 mei 2018 heeft de minister de motivering van het besluit op bezwaar van 14 maart 2017 aangevuld.
Zaak nr. 18/36
Bij besluit van 20 juli 2017 heeft de minister van een aantal door ASKO bestuurde basisscholen de vaststelling van leerlinggegevens op teldatum 1 oktober 2016 herzien.
Bij besluit van 20 juli 2017 heeft de minister de bekostiging van een aantal basisscholen van ASKO voor het schooljaar 2017-2018 herzien vastgesteld.
Bij besluit van 21 november 2017 heeft de minister de door ASKO tegen beide besluiten van 20 juli 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Het hiertegen gerichte beroep heeft bij de rechtbank zaak nr. 18/36 gekregen.
Bij hetzelfde besluit van 15 mei 2018 als hiervoor onder zaak nr. 17/2605 is vermeld heeft de minister de motivering van het besluit op bezwaar van 21 november 2017, voor zover dat betrekking heeft op de bekostiging, aangevuld.
Zaak nr. 18/374
Bij besluit van 9 oktober 2017 heeft de minister van een aantal basisscholen die door ASKO worden bestuurd de vaststelling van leerlinggegevens op teldatum 1 oktober 2014 herzien.
Bij besluit van 13 december 2017 heeft de minister het door ASKO daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het hiertegen gerichte beroep heeft bij de rechtbank zaak nr. 18/374 gekregen.
Bij besluit van 16 mei 2018 heeft de minister het besluit op bezwaar van 13 december 2017 gewijzigd en het bezwaar gegrond verklaard voor zover het gaat om 143 leerlingen, en ongegrond verklaard voor zover het gaat om 63 leerlingen.
Beroep
Bij uitspraak van 12 juli 2018 heeft de rechtbank, voor zover nu van belang, alle door ASKO ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Hoger beroep
Tegen deze uitspraak heeft ASKO hoger beroep ingesteld.
De minister heeft twee schriftelijke uiteenzettingen gegeven; één heeft betrekking op de uitspraak van de rechtbank in zaak nrs. 17/2604, 17/2605 en 18/36, de ander op de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 18/374.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2019, waar ASKO, vertegenwoordigd door haar [bestuurder] en mr. J.A. Keijser, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma en mr. J.V. de Kort, beiden advocaat te Den Haag, en R. Kurvink, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De relevante wettelijke bepalingen, zoals deze luidden ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Onder de minister wordt in deze uitspraak ook diens rechtsvoorganger, de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verstaan.
Inleiding
3. ASKO is het bevoegd gezag van een aantal basisscholen, die op grond van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) worden bekostigd. Op grond van artikel 120, eerste lid, van de WPO wordt voor de bekostiging van personeel voor een reguliere basisschool een bedrag per leerling toegekend. In dat kader wordt op basis van artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO aan leerlingen een bepaald gewicht toegekend (de zogenoemde gewichtenregeling). Doel van de gewichtenregeling is het verminderen van onderwijsachterstanden.
4. Het leerlinggewicht werd ten tijde van belang gebaseerd op het opleidingsniveau van de ouders, waarbij gold dat hoe lager dit opleidingsniveau was, hoe hoger het gewicht en daarmee het bedrag aan bekostiging voor de leerling. In dat kader kende de gewichtenregeling twee leerlinggewichten (0,3 en 1,2) en twee opleidingscategorieën (categorie 1 en 2). Viel het opleidingsniveau van beide ouders in categorie 2, dan kreeg de leerling gewicht 0,3 toegekend. Viel het opleidingsniveau van één van de ouders in categorie 1 en het niveau van de ander in categorie 2, dan kreeg de leerling gewicht 1,2 toegekend. Datzelfde gold in het geval het opleidingsniveau van beide ouders in categorie 1 viel. Had één van beide ouders een hogere opleiding genoten dan als vermeld in opleidingscategorie 1 of 2, dan kreeg de leerling geen gewicht toegekend, hetgeen neerkomt op een leerlinggewicht van 0.
De opleidingscategorieën waren van toepassing op alle ouders, ongeacht in welk land zij de opleiding hadden genoten. Maakte de leerling deel uit van een eenoudergezin, dan werd voor de vaststelling van het leerlinggewicht alleen naar het opleidingsniveau van die ouder gekeken.
Bij toelating van de leerling tot de basisschool werd het leerlinggewicht vastgesteld.
5. Voor de bekostiging voor een bepaald schooljaar wordt uitgegaan van de gegevens die gelden op 1 oktober van het daaraan voorafgaande jaar. Dit betekent dat de bekostiging van het personeel voor het schooljaar 2015-2016 wordt vastgesteld aan de hand van de gegevens op teldatum 1 oktober 2014, die van schooljaar 2016-2017 aan de hand van de gegevens op teldatum 1 oktober 2015, etc.
De vaststelling van de gegevens op een teldatum wordt neergelegd in een Overzicht Vaststelling Tellingen (hierna: het OVT). Aan de hand van het OVT wordt de bekostiging vastgesteld in een Overzicht Financiële Beschikkingen (hierna: het OFB).
6. De gewichtenregeling is met ingang van 1 augustus 2019 gewijzigd. Het leerlinggewicht wordt vanaf die datum niet meer vastgesteld op basis van verklaringen van ouders over hun opleidingsniveau.
Achtergrond geschil
7. Uit onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de Inspectie) is gebleken dat zich veel onregelmatigheden voordeden bij de leerlinggewichten. Naar aanleiding hiervan heeft de minister door Deloitte een onderzoek laten uitvoeren, in eerste instantie naar alle leerlingen die op teldatum 1 oktober 2013 op een basisschool waren ingeschreven. Deloitte heeft bij dit onderzoek een aantal foutsoorten vastgesteld:
A - het niveau van de Nederlandse opleiding van de ouder(s) is niet goed vastgesteld (de A-fout);
B - het niveau van de buitenlandse opleiding van de ouder(s) is niet goed vastgesteld (de B-fout);
C - de ouderverklaring is niet goed ingevuld (de C-fout).
8. Ook bij een aantal scholen die door ASKO worden bestuurd zijn door Deloitte fouten geconstateerd bij de vaststelling van het leerlinggewicht. Het ging hierbij om leerlinggewichten die te hoog waren vastgesteld, maar ook om leerlinggewichten die te laag waren vastgesteld. Verder kon van een aantal leerlinggewichten niet worden vastgesteld of die juist waren, omdat de ouderverklaring niet goed was ingevuld (de C-fout).
9. Naar aanleiding van de bevindingen van Deloitte heeft de minister bij besluit van 24 september 2015 voor een aantal scholen van ASKO de leerlinggewichten op teldatum 1 oktober 2013 herzien vastgesteld. Daarbij gaat het om herstel van de A-, B-, AC- en BC-fouten. De gevallen waarin enkel een C-fout is geconstateerd zijn in het najaar van 2015 onderdeel geweest van een hercontrole om alsnog na te gaan of daarin het leerlinggewicht juist was vastgesteld en maken daarom geen deel uit van de herziening bij besluit van 24 september 2015.
Het door ASKO tegen het besluit van 24 september 2015 gemaakte bezwaar is door de minister niet-ontvankelijk verklaard, omdat het te laat was ingediend. Hiertegen is geen beroep ingesteld.
Omvang en inhoud geschil
Zaak nrs. 17/2604, 17/2605 en 18/36
10. Bij besluit van 19 juli 2016 heeft de minister voor een aantal scholen van ASKO een herzien OVT vastgesteld voor teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015. Hierbij is, voor de leerlingen die op 1 oktober 2013 ook al op de scholen zaten, uitgegaan van het leerlinggewicht op teldatum 1 oktober 2013, zoals vastgesteld bij besluit van 24 september 2015.
Bij besluit van 20 juli 2016 heeft de minister voor die scholen in een nieuw OFB de bekostiging voor de schooljaren 2015-2016 en 2016-2017 herzien vastgesteld. Dit OFB is gebaseerd op het OVT van 19 juli 2016.
Beide besluiten zijn gehandhaafd bij de twee besluiten op bezwaar van 14 maart 2017. Omdat het OFB voor beide schooljaren een lagere vaststelling betreft, heeft de minister bij besluit van 15 mei 2018 de motivering van het desbetreffende besluit op bezwaar van 14 maart 2017 aangepast, in de zin dat de lagere vaststellingen zijn gestoeld op artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a respectievelijk onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
11. Bij besluit van 20 juli 2017 heeft de minister voor een aantal scholen van ASKO een herzien OVT vastgesteld voor teldatum 1 oktober 2016. Hierbij is, voor de leerlingen die op 1 oktober 2013 ook al op de scholen zaten, opnieuw uitgegaan van het leerlinggewicht op teldatum 1 oktober 2013, zoals vastgesteld bij besluit van 24 september 2015.
Op basis van dit OVT heeft de minister eveneens bij besluit van 20 juli 2017 voor die scholen een nieuw OFB vastgesteld voor schooljaar 2017-2018.
Beide besluiten zijn gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 21 november 2017. Omdat het ook voor dit schooljaar een lagere vaststelling betreft, heeft de minister ook voor dit besluit de motivering aangepast in het nadere besluit van 15 mei 2018. Ook voor dit schooljaar is de lagere vaststelling gestoeld op artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, respectievelijk onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
12. Tegen de onder 10 en 11 vermelde besluiten heeft ASKO - kort gezegd - aangevoerd dat de minister ten onrechte de leerlinggewichten op teldatum 1 oktober 2013, zoals vastgesteld bij besluit van 24 september 2015, tot uitgangspunt heeft genomen, dat de minister de interpretatie en toepassing van de regelgeving ten aanzien van de inhoud van de ouderverklaringen heeft aangepast door meer gegevens van de ouders over de door hen genoten opleiding te verlangen en dat artikel 4:49 van de Awb aan de negatieve bijstelling van de bekostigingen in de weg staat.
Zaak nr. 18/374
13. Bij besluit van 9 oktober 2017, zoals gehandhaafd bij besluit van 13 december 2017, heeft de minister voor een aantal scholen van ASKO een herzien OVT vastgesteld voor teldatum 1 oktober 2014. Dit OVT heeft alleen betrekking op de gevallen waarin een C-fout was geconstateerd. Daarmee is dit geen herziening van het hiervoor onder 10 vermelde herziene OVT van 19 juli 2016; het gaat om de gewichten van andere leerlingen.
Aan het besluit van 13 december 2017 heeft de minister ten grondslag gelegd dat ASKO na de hercontrole niet van de geboden gelegenheid gebruik heeft gemaakt om aanvullende ouderverklaringen in te dienen, aan de hand waarvan het leerlinggewicht kon worden vastgesteld. Als gevolg daarvan zijn die leerlinggewichten op 0 gesteld.
ASKO heeft na het besluit op bezwaar voor 206 leerlingen aanvullende ouderverklaringen aan de minister voorgelegd. De minister heeft vervolgens beoordeeld of de door ASKO opgegeven leerlinggewichten op deze aanvullende ouderverklaringen konden worden gebaseerd. Die herbeoordeling heeft geleid tot een gegrondverklaring van het bezwaar van ASKO voor zover het gaat om het gewicht van 143 leerlingen. Wat betreft het gewicht van de overige 63 leerlingen is het bezwaar ongegrond verklaard. Dit is neergelegd in het besluit van 16 mei 2018.
Omdat het besluit op bezwaar van 13 december 2017 op het gewicht van meer dan 206 leerlingen betrekking had, heeft het besluit van 16 mei 2018 dit besluit niet volledig vervangen. Het besluit van 13 december 2017 is in zoverre dus nog in geschil.
14. ASKO heeft tegen de onder 13 vermelde besluiten - kort gezegd - aangevoerd dat de minister de interpretatie en toepassing van de regelgeving ten aanzien van de inhoud van de ouderverklaringen heeft aangepast door meer gegevens van de ouders over de door hen genoten opleiding te verlangen, dat de minister voor 40 van de 63 leerlingen ten onrechte vasthoudt aan de lagere vaststelling van de leerlinggewichten en dat de minister haar ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar.
Aangevallen uitspraak
15. De rechtbank heeft de beroepen van ASKO ongegrond verklaard.
In de zaken met nrs. 17/2604, 17/2605, 18/36 heeft zij, onder verwijzing naar haar uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RBAMS:2018:3851, geoordeeld dat de minister bij de vaststelling van de leerlinggegevens op teldata 1 oktober 2014, 1 oktober 2015 en 1 oktober 2016, alsmede de daarop gebaseerde bekostigingen voor de schooljaren 2015-2016, 2016-2017 en 2017-2018, heeft mogen uitgaan van de leerlinggewichten die bij besluit van 24 september 2015 voor teldatum 1 oktober 2013 zijn vastgesteld, nu het besluit van 24 september 2015 in rechte vaststaat. Voorts heeft zij geoordeeld dat de minister de negatieve bijstelling van de bekostiging over schooljaar 2015-2016 heeft mogen baseren op artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, nu de herziene leerlinggewichten bij de eerdere bekostigingsbesluiten voor dat schooljaar nog niet bij hem bekend waren. Voor de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018 heeft de minister de lagere vaststelling van de bekostiging mogen stoelen op artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Volgens de rechtbank heeft de minister de bevindingen van Deloitte aan de scholen medegedeeld op het moment dat de eerdere bekostigingsbesluiten voor die schooljaren werden vastgesteld en heeft hij de scholen verzocht zorg te dragen voor de aanpassing van de leerlinggewichten in de digitale systemen. ASKO behoorde dus ten tijde van die eerdere bekostigingsbesluiten al te weten dat deze niet juist waren. Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de minister bij de nadelige vaststellingen van de bekostigingen de rechtmatige en juiste besteding van overheidsgeld zwaar heeft mogen laten wegen en van belang heeft mogen achten dat niet is gebleken dat ASKO als gevolg van de wijziging in financiële problemen zal komen. De minister heeft gelet hierop de bekostiging in redelijkheid ten nadele van ASKO kunnen wijzigen, aldus de rechtbank.
In de zaak met nr. 18/374 heeft de rechtbank geoordeeld dat de omstandigheid dat de minister de ouderverklaringen beter is gaan controleren niet kan worden aangemerkt als een verscherping van de regelgeving en dat de regelgeving voldoende grondslag biedt voor de door de minister aan de ouderverklaringen gestelde eisen. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de minister deugdelijk heeft gemotiveerd en met juistheid het standpunt heeft ingenomen dat het door ASKO aangevoerde argument en de ingebrachte ouderverklaringen ten aanzien van 63 leerlingen niet tot aanpassing van het aan die leerlingen toegekende leerlinggewicht kan leiden.
Hoger beroep
16. ASKO kan zich met de ongegrondverklaringen van haar beroepen door de rechtbank niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. Volgens haar heeft de rechtbank in de eerste drie zaken ten onrechte geoordeeld dat de minister voor de leerlinggegevens op teldata 1 oktober 2014, 1 oktober 2015 en 1 oktober 2016 heeft mogen uitgaan van de leerlinggewichten die bij besluit van 24 september 2015 voor teldatum 1 oktober 2013 zijn vastgesteld en heeft zij miskend dat de minister strengere eisen aan de ouderverklaringen heeft gesteld dan hij op grond van de regelgeving had mogen stellen. Ook voert ASKO gronden aan tegen het oordeel van de rechtbank dat de minister de bekostiging voor de schooljaren 2015-2016, 2016-2017 en 2017-2018 op grond van artikel 4:49 van de Awb heeft mogen herzien. In de laatste zaak heeft de rechtbank volgens ASKO miskend dat haar beroep ook betrekking had op het besluit van 13 december 2017 en dat het voor haar niet goed mogelijk was nieuwe ouderverklaringen over te leggen. Voorts stelt zij dat de rechtbank heeft miskend dat de minister voor een aantal leerlingen het gewicht niet op 0 had mogen stellen, nu uit de ouderverklaringen volgt dat die ouders in ieder geval geen opleiding hebben gevolgd die onder categorie 3 vallen.
De Afdeling zal hierna deze gronden bespreken en daarbij het door de rechtbank gemaakte onderscheid in zaaknummers volgen.
Gronden tegen de uitspraak in zaak nrs. 17/2604, 17/2605 en 18/36
Vaststelling leerlinggewicht
17. ASKO betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft verwezen naar haar uitspraak van 4 april 2018, nu zij niet is gebonden aan die uitspraak en het oordeel daarin bovendien rechtens onjuist is. Volgens ASKO heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de eenmalige vaststelling van het leerlinggewicht door de minister geschiedt en met zich brengt dat de herziening daarvan doorwerkt naar latere jaren en dan slechts een niet op enig rechtsgevolg gerichte herhaling is. Volgens ASKO volgt uit artikel 27, eerste lid, van het Bekostigingsbesluit en de Brochure ‘Nieuwe gewichtenregeling basisonderwijs’ uit 2008 (hierna: Brochure 2008) dat de vaststelling van het leerlinggewicht door de school plaatsvindt. De eenmaligheid van de vaststelling door de school impliceert niet dat een herziening daarvan door de minister ook eenmalig is en voor de duur van de schoolcarrière van een leerling geldt. De bekostigingssystematiek voorziet uitdrukkelijk in een jaarlijks OVT, dat een appellabel besluit is. Dat betekent dat ook het in dat OVT vastgestelde leerlinggewicht appellabel is.
Voor zover de argumentatie van de rechtbank op dit punt juist zou zijn, voert zij aan dat dat tot gevolg heeft dat de bekostiging een duuraanspraak impliceert. In dat geval is de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) van 21 september 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3501, van belang, waarin wordt geoordeeld dat de formele rechtskracht van een beslissing zich niet uitstrekt tot de onderliggende feiten en omstandigheden.
17.1. Uit artikel 24b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op het onderwijstoezicht vloeit voort dat de minister zich voor het vaststellen van leerlinggegevens, waaronder het leerlinggewicht, baseert op de gegevens die door de desbetreffende school in het Basisregister Onderwijs (BRON) zijn ingevoerd. Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat de verstrekking van de gegevens door de school gebeurt, maar de uiteindelijke vaststelling van het leerlinggewicht door de minister.
17.2. De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het besluit van 24 september 2015 in rechte vast staat, nu daartegen niet tijdig bezwaar is gemaakt. Dit betekent dat van de juistheid van de daarin vermelde leerlinggewichten op teldatum 1 oktober 2013 moet worden uitgegaan. Het voorgaande betekent evenwel niet dat de gewichten van die leerlingen op de teldata 1 oktober 2014, 1 oktober 2015 en 1 oktober 2016 daarmee eveneens in rechte vaststaan. In dit kader is van belang dat in een geval zoals dit, waarin het gaat om opvolgende besluiten die een gelijke strekking hebben, maar betrekking hebben op andere tijdvakken, geldt dat de formele rechtskracht van een besluit uitsluitend ziet op de met dat besluit tot stand gebrachte rechtsgevolgen en niet op de daaraan ten grondslag gelegde oordelen van feitelijke en juridische aard. Deze oordelen kunnen in een volgend besluit, dat betrekking heeft op een volgend tijdvak, ten volle aan de orde worden gesteld.
Dat het gewicht van een leerling op grond van artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO, zoals dat luidde ten tijde van belang, eenmalig, namelijk bij inschrijving van die leerling op de school, wordt vastgesteld, maakt het voorgaande niet anders. Uitgangspunt van deze bepaling is dat het leerlinggewicht wordt vastgesteld op basis van het opleidingsniveau dat de ouders ten tijde van de inschrijving hebben en dat een latere wijziging van dit niveau geen wijziging van het leerlinggewicht tot gevolg kan hebben. Dit betekent echter niet dat het opleidingsniveau van de ouder(s) niet kan worden aangepast als op een later moment komt vast te staan dat één van de ouders of beide ouders ten tijde van de inschrijving een ander opleidingsniveau hadden.
17.3. Het betoog van ASKO slaagt.
18. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat ASKO de leerlinggewichten op de teldata 1 oktober 2014, 1 oktober 2015 en 1 oktober 2016 niet meer kon betwisten. Dit betekent dat zij ten onrechte niet is toegekomen aan bespreking van hetgeen ASKO over de juistheid van die leerlinggewichten heeft aangevoerd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling die beroepsgrond alsnog beoordelen.
19. ASKO betoogt dat de minister in strijd met het rechtszekerheidbeginsel heeft gehandeld, nu de vastgestelde leerlinggewichten zijn gebaseerd op achteraf en met terugwerkende kracht aangescherpte interpretatie en toepassing van de gewichtenregeling. Volgens haar verlangt de minister van scholen dat zij voor ouders die hun opleiding in het buitenland hebben gevolgd niet zozeer nagaan wat hun opleidingsniveau was, maar welke opleiding zij hebben genoten en die gegevens omwille van de objectieve controleerbaarheid verifieerbaar vastleggen in hun administratie. Deze eisen waren evenwel niet in de regelgeving opgenomen. Noch artikel 27 van het Besluit bekostiging WPO noch bijlage 5 van de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC stelde eisen aan de ouderverklaring. Ook de bekostigingsvoorwaarden bevatten geen specificatie van op te vragen en te bewaren gegevens. Daar komt bij dat de bij haar scholen aanwezige ouderverklaringen voldeden aan de omschrijving uit de Brochure 2008. ASKO noch haar scholen had een onderzoeks- of verificatieplicht; er mocht worden uitgegaan van de door de ouders aangeleverde informatie, tenzij het niveau niet kon worden vastgesteld op basis van de beschikbare informatie of er twijfels over de juistheid daarvan waren. De hernieuwde interpretatie of toepassing van reeds bestaande en niet gewijzigde regelgeving is niet toegestaan, aldus ASKO.
19.1. In bijlage 5 van de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC, zoals deze luidde op 1 oktober 2013, is bepaald dat de leerlingenadministratie van een school per leerling de gegevens moet bevatten die nodig zijn om het leerlinggewicht vast te stellen. Voorts volgt uit deze bijlage dat voor de inschrijving voor iedere leerling, indien van toepassing, een volledig ingevulde en door de ouder(s) ondertekende ouderverklaring nodig was waaruit duidelijk het opleidingsniveau van de ouder(s) blijkt. Op basis van deze opleidingsgegevens stelt de school het leerlinggewicht, bedoeld in artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO vast, aldus bijlage 5.
Met ingang van 1 augustus 2015 is aanvullend in bijlage 5 van de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC opgenomen dat bij de vaststelling van het leerlinggewicht van leerlingen die na 31 december 2014 op de school zijn ingeschreven gebruik wordt gemaakt van de standaard voorgeschreven ouderverklaring die is opgenomen op de website van DUO onder de naam ‘Ouderverklaring vaststelling leerlinggewicht’. Scholen kunnen de vaststelling van het leerlinggewicht van leerlingen die na 31 december 2014 op de school zijn ingeschreven niet op een andere ouderverklaring baseren dan deze standaard voorgeschreven en volledig ingevulde en ondertekende ouderverklaring, aldus bijlage 5.
Verder is met ingang van 1 augustus 2016 het tweede lid van artikel 27 van het Besluit bekostiging WPO gewijzigd, in de zin dat daarin is vermeld dat de indeling van de leerling in de opleidingscategorieën gebaseerd wordt op de gegevens over de schoolopleiding van de ouder(s) van de leerling, zoals blijkt uit een door die ouder(s) ingevuld en ondertekend formulier dat is opgenomen in de leerlingenadministratie van de school.
19.2. Uit het voorgaande vloeit voort dat de leerlingenadministratie van een school reeds op 1 oktober 2013 gegevens diende te bevatten die nodig waren om het leerlinggewicht vast te stellen en dat er een volledig ingevulde ouderverklaring moet zijn waaruit het opleidingsniveau van de ouder(s) duidelijk blijkt. Weliswaar is later in de regelgeving opgenomen dat scholen voor de vaststelling van het opleidingsniveau van de ouder(s) gebruik moesten maken van standaard ouderverklaringen, maar die eis gold alleen, zo volgt uitdrukkelijk uit de regelgeving, voor leerlingen die na 31 december 2014 op de school werden ingeschreven. Voor de vaststelling van de leerlingen die reeds op 1 oktober 2013 op de school waren ingeschreven was die standaard ouderverklaring, ook op basis van de latere regelgeving, niet verplicht. Anders dan ASKO betoogt was van hernieuwde interpretatie of toepassing van reeds bestaande en niet gewijzigde regelgeving geen sprake. Ter zitting bij de Afdeling heeft zij dit ook erkend.
19.3. Het betoog faalt.
Herziening vaststelling bekostiging
20. ASKO betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister de bekostiging voor de schooljaren 2015-2016, 2016-2017 en 2017-2018 op grond van artikel 4:49 van de Awb heeft mogen herzien. De minister had al eerder bekend kunnen en moeten zijn met de (vermeend) onjuiste vaststelling van de leerlinggewichten. Zo wordt al in de Brochure 2008 en zijn voorganger uit 2006 melding gemaakt van controles die niet zijn uitgevoerd of niet tot correcties hebben geleid. Als die controles beter zouden zijn geweest, was de minister binnen een jaar na de bewuste teldatum al bekend geweest met de vermeende fouten. Verder was de minister vanaf 24 september 2015, de datum waarop het besluit tot vaststelling van de telgegevens op 1 oktober 2013 is genomen, in ieder geval daarmee bekend.
20.1. In artikel 4:21, vierde lid, van de Awb is bepaald dat de subsidietitel uit de Awb van overeenkomstige toepassing is op de bekostiging van onderwijs en onderzoek.
In artikel 4:49, eerste lid, van de Awb is bepaald in welke gevallen het bestuursorgaan de subsidievaststelling kan intrekken of ten nadele van de ontvanger kan wijzigen. Dat kan onder meer op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld (de a-grond). Ook kan het indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten (de b-grond).
20.2. Ten aanzien van de bekostiging voor het schooljaar 2015-2016 heeft de minister gesteld dat deze was vastgesteld in januari en april 2015. Omdat op dat moment het onderzoek van Deloitte over de juistheid van de leerlinggewichten op teldatum 1 oktober 2013 nog niet was afgerond, kon hij ten tijde van die vaststellingen niet weten dat het leerlinggewicht van bepaalde leerlingen onjuist was vastgesteld. Dit volgde immers eerst uit het besluit van 24 september 2015. Nu ASKO niet heeft betwist dat de vaststellingen voor het schooljaar 2015-2016 eerst in januari en april 2015 plaatsvonden en op dat moment het onderzoek van Deloitte nog niet was afgerond, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat de minister de bekostiging voor het schooljaar 2015-2016 op grond van de a-grond lager heeft mogen vaststellen.
Ten aanzien van de bekostigingen voor de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018 geldt dat deze eerst na het besluit van 24 september 2015 zijn vastgesteld. Ter zitting bij de Afdeling heeft de minister toegelicht dat hij niet zelf het leerlinggewicht in BRON kon aanpassen, maar dat alleen de scholen dat konden en dat als scholen dat nalieten de vaststelling van de bekostiging werd gebaseerd op onjuiste gegevens. Correctie kon pas na controle daarvan plaatsvinden. In een brief van 12 februari 2015 heeft de minister de scholen erop gewezen dat zij de leerlinggewichten in BRON dienden aan te passen als uit het onderzoek van Deloitte zou blijken dat die leerlinggewichten onjuist waren vastgesteld. Gelet hierop heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat ASKO, nu zij de gegevens in BRON naar aanleiding van de bevindingen van Deloitte niet heeft aangepast, had kunnen weten dat de vaststelling van de bekostiging voor de schooljaren 2016-2017 en 2017-2018 onjuist was en de minister die vaststelling op grond van de b-grond terecht heeft gewijzigd.
20.3. Het betoog faalt.
Conclusie over zaak nrs. 17/2604, 17/2605 en 18/36
21. Gelet op hetgeen in overweging 18.2 is overwogen, is het hoger beroep van ASKO gegrond. Nu de herziening van de vaststelling van de leerlinggewichten voorlag in de beroepen met zaaknrs. 17/2604 en 18/36, wordt de aangevallen uitspraak vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op die zaaknummers. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van ASKO in die zaak nrs. alsnog gegrond verklaren. Het besluit op bezwaar van 14 maart 2017, dat betrekking heeft op de herziening van de vaststelling van leerlinggegevens op de teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015 dient te worden vernietigd op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, nu de minister zich in dit besluit eveneens, en dus ten onrechte, op het standpunt heeft gesteld dat de leerlinggewichten op deze teldata niet konden worden betwist. Ook het besluit op bezwaar van 21 november 2017 dient om die reden te worden vernietigd, voor zover dat betrekking heeft op de herziening van de vaststelling van de leerlinggegevens op teldatum 1 oktober 2016. De Afdeling ziet evenwel aanleiding de rechtsgevolgen van het besluit van 14 maart 2017 en het besluit van 21 november 2017, voor zover vernietigd, in stand te laten, nu ASKO niet aannemelijk heeft gemaakt dat de leerlinggegevens op de teldata 1 oktober 2015, 1 oktober 2016 en 1 oktober 2017 onjuist waren. Dit betekent ook dat de vaststelling van de bekostiging van de scholen op de juiste leerlinggegevens is gebaseerd. Nu de minister voorts de bekostiging lager mocht vaststellen, heeft de rechtbank het beroep van ASKO in de zaak met nummer 17/2605 tegen het besluit op bezwaar van 14 maart 2017 dat betrekking heeft op de herziening van de vaststelling van de bekostiging voor de schooljaren 2015-2016 en 2016-2017 terecht ongegrond verklaard. De uitspraak van de rechtbank wordt in zoverre bevestigd. Ook het besluit op bezwaar van 21 november 2017 blijft, voor zover dat ziet op de herziening van de vaststelling van de bekostiging over het schooljaar 2017-2018, in stand.
Gronden tegen de uitspraak in zaak nr. 18/374
Omvang geschil
22. ASKO betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat haar kritiek op het besluit van 13 december 2017 ook na het herziene besluit van 16 mei 2018 nog onverkort gold. Haar beroep zag dus niet uitsluitend op de 63 ouderverklaringen die de minister er ook in tweede instantie niet toe hebben gebracht de leerlinggewichten omhoog aan te passen, maar ook op de leerlinggewichten waarvoor zij geen nieuwe ouderverklaringen heeft weten te krijgen.
22.1. De rechtbank heeft in het procesverloop vermeld dat het besluit van 13 mei 2017 en het besluit van 16 mei 2018 in het vervolg van de uitspraak gezamenlijk als besluit 4 worden aangemerkt. Vervolgens heeft de rechtbank besluit 4 aan de hand van de daartegen aangevoerde beroepsgronden beoordeeld. Gelet hierop berust het betoog van ASKO dat de rechtbank heeft miskend dat haar beroep ook betrekking had op het besluit van 13 december 2017 feitelijke grondslag.
Het betoog slaagt niet.
Nieuwe ouderverklaringen
23. ASKO betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de mogelijkheid die de minister haar heeft geboden nieuwe ouderverklaringen aan de ouders te vragen praktisch zeer beperkte betekenis had. Gelet op de complexiteit van de regelgeving en de wisselende voorlichting hierover door de overheid worden de scholen en de betrokken medewerkers hiermee overvraagd. Bovendien brengt het opvragen van nieuwe ouderverklaringen het risico met zich dat ouders uitgaan van hun actuele opleidingsniveau. Vanwege een taalbarrière is het vaak lastig de ouders duidelijk te maken dat het gaat om hun opleidingsniveau ten tijde van de inschrijving van hun kind op school.
23.1. Ook dit betoog slaagt niet. Zoals hiervoor onder 20.2 is overwogen, volgt uit bijlage 5 bij de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC dat scholen het leerlinggewicht moesten vaststellen op basis van een volledig ingevulde en door de ouder(s) of verzorger(s) ondertekende ouderverklaring waaruit duidelijk het opleidingsniveau van de ouder(s) of verzorger(s) blijkt. De besluiten van 13 december 2017 en 16 mei 2018 hebben betrekking op leerlingen waarvan het gewicht niet kon worden vastgesteld omdat de ouderverklaringen niet goed of niet volledig waren ingevuld. Dit betekent dat de scholen voor deze leerlingen niet aan hun verplichting uit bijlage 5 hadden voldaan. Dat het voor hen om administratieve redenen en vanwege tijdverloop lastig is alsnog aan hun verplichting te voldoen, dient dan ook, wat daar verder ook van zij, voor hun rekening te blijven.
Leerlinggewicht onterecht op nul gesteld
24. Ten slotte betoogt ASKO dat de rechtbank heeft miskend dat de minister het leerlinggewicht ten onrechte op nul heeft vastgesteld in de gevallen waarin uit de ouderverklaring blijkt dat het opleidingsniveau van de ouders in ieder geval niet hoger was dan omschreven in categorie 1 of 2. Nu uit de stroomschema’s in de Brochure 2008 en die uit 2006 volgt dat altijd sprake is van een leerlinggewicht indien beide ouders een opleidingsniveau hebben dat in categorie 1 of 2 kan worden ingedeeld, heeft de minister met de nulstelling de regelgeving onjuist toegepast. Volgens ASKO had de minister het leerlinggewicht in die gevallen in ieder geval op 0,3 moeten vaststellen.
24.1. Ter zitting bij de Afdeling zijn twee onvolledige ouderverklaringen besproken waaruit volgens ASKO kan worden afgeleid dat het opleidingsniveau van die ouders in ieder geval niet hoger was dan was omschreven in categorie 1 of 2 en het leerlinggewicht dus minimaal 0,3 was. Uit de toelichting van de minister op deze voorbeelden volgt echter dat, anders dan ASKO heeft gesteld, de informatie uit de ouderverklaringen niet voldoende is om tot de conclusie te komen dat het opleidingsniveau van de ouders niet hoger kon zijn dan omschreven in categorie 1 of 2. Zo hadden de ouders op de verklaringen alleen ingevuld dat zij basisonderwijs hadden gevolgd, maar daarbij niet vermeld waar zij dit onderwijs hadden gevolgd en hoe lang, terwijl deze informatie nodig is om het opleidingsniveau van de ouders te kunnen vaststellen. De minister heeft zich gelet hierop terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat het leerlinggewicht op minimaal 0,3 had moeten worden vastgesteld.
Het betoog faalt.
Conclusie over zaak nr. 18/374
25. De rechtbank heeft het beroep van ASKO in zaak nr. 18/374 terecht ongegrond verklaard.
Proceskosten
26. Omdat het hoger beroep van ASKO gegrond is, heeft zij recht op een vergoeding van de door haar in hoger beroep gemaakte proceskosten. Het gaat daarbij om één punt (€ 512,00) voor het indienen van het hoger beroepschrift en één punt (€ 512,00) voor het verschijnen ter zitting. Ook dient de minister het door ASKO voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht van € 508,00 aan haar te vergoeden.
Voorts heeft ASKO recht op een vergoeding van de door haar gemaakte kosten in beroep in zaak nrs. 17/2604 en 18/36. Hierbij gaat het om één punt (€ 512,00) voor het indienen van het beroepschrift in zaak nr. 17/2604, één punt (€ 512,00) voor het indienen van het beroepschrift in zaak nr. 18/36 en, nu beide zaken op dezelfde zitting van de rechtbank zijn behandeld, met dezelfde rechtsbijstandverlener, in totaal één punt (€ 512,00) voor het verschijnen ter zitting. Voorts dient de minister het door ASKO voor de behandeling van de twee beroepen betaalde griffierecht van in totaal € 666,00 aan haar te vergoeden.
ASKO heeft geen recht op een vergoeding van de door haar gemaakte kosten in bezwaar, nu de besluiten van 19 juli 2016 en 20 juli 2017 niet worden herroepen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 juli 2018, voor zover deze betrekking heeft op zaak nrs. 17/2604 en 18/36;
III. verklaart de beroepen van Amsterdamse Stichting voor Katholiek Protestants-Christelijk en Interconfessioneel onderwijs in de zaak nrs. 17/2604 en 18/36 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media van 14 maart 2017, met kenmerk DUO/BNB-2017/9579M;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
VI. vernietigt het besluit van de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media van 21 november 2017, met kenmerk DUO/BNB-2017/14579M, voor zover dat betrekking heeft op de herziening van de vaststelling van de leerlinggegevens op teldatum 1 oktober 2016;
VII. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van dit besluit geheel in stand blijven;
VIII. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam voor het overige, voor zover aangevallen;
IX. veroordeelt de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media tot vergoeding van bij Amsterdamse Stichting voor Katholiek Protestants-Christelijk en Interconfessioneel onderwijs in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.560,00 (zegge: tweeduizend vijfhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X. gelast dat de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media aan Amsterdamse Stichting voor Katholiek Protestants-Christelijk en Interconfessioneel onderwijs het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 1.174,00 (zegge: elfhonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Hagen w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
752.
BIJLAGE - WETTELIJK KADER (zoals dit luidde op 1 oktober 2013)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:21:
"1 Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
[…]
4 Deze titel is van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs en onderzoek."
Artikel 4:49:
"1 Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen.
[…]."
Wet op het primair onderwijs
Artikel 120:
"1 Voor de bekostiging van personeel wordt een bedrag per leerling toegekend, welk bedrag wordt verhoogd met een bedrag dat wordt vermenigvuldigd met de gewogen gemiddelde leeftijd van de leraren van de school op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar. Voor het schooljaar waarin een nieuwe basisschool respectievelijk nieuwe speciale school voor basisonderwijs wordt geopend, wordt vermenigvuldigd met de geraamde landelijk gewogen gemiddelde leeftijd op 1 oktober van het voorafgaande schooljaar van de leraren van basisscholen respectievelijk van de leraren van speciale scholen voor basisonderwijs.
[…]"
Besluit bekostiging WPO
Artikel 27:
"1 Voor elke leerling die volgens onderstaande tabel in een categorie kan worden ingedeeld, wordt bij de toelating tot een basisschool het bij die categorie behorende gewicht vastgesteld, met dien verstande dat een leerling slechts bij één categorie wordt ingedeeld.
Leerling categorie
Met het hebben gevolgd van een schoolopleiding op maximaal het niveau praktijkonderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs voor zover het betreft de basisberoepsgerichte leerweg of de kaderberoepsgerichte leerweg wordt gelijkgesteld het hebben doorlopen van ten hoogste de eerste twee leerjaren van een andere vorm van voortgezet onderwijs.
[…]."
Bijlage 5. bij de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC
"Inrichting van de leerlingenadministratie
De leerlingenadministratie omvat per leerling de volgende gegevens:
• persoonsgegevens van de leerling, waaronder het persoonsgebonden nummer, inclusief alle mutaties;
• gegevens die nodig zijn om het leerlinggewicht vast te stellen;
• het leerlinggewicht van de leerling;
• de registratie van het verzuim.
Daartoe zijn vanaf het moment van inschrijving in de leerlingenadministratie de volgende documenten opgenomen:
1. Inschrijving
Voor iedere leerling:
− een volledig ingevuld en door de ouder(s) of verzorger(s) ondertekend inschrijfformulier.
Indien van toepassing:
− een bewijs van uitschrijving van de vorige school als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit bekostiging WPO, respectievelijk artikel 6, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit bekostiging WEC;
− een verklaring als bedoeld in artikel 7, eerste lid onder b, van het Besluit bekostiging WPO respectievelijk artikel 6, eerste lid, onderdeel b of c, van het Besluit bekostiging WEC met betrekking tot het in de periode van 6 maanden voorafgaand aan de inschrijving niet eerder op een andere school, of een school of instelling voor ander onderwijs ingeschreven staan van de leerling. Een aparte verklaring is niet nodig wanneer de betreffende gegevens zijn opgenomen op het inschrijfformulier;
− een kopie van het bericht van inschrijving, bedoeld in artikel 7, derde lid, van het Besluit bekostiging WPO respectievelijk artikel 6, derde lid, van het Besluit bekostiging WEC, zoals gezonden aan de vorige school;
− een volledig ingevulde en door de ouder(s) of verzorger(s) ondertekende ouderverklaring waaruit duidelijk het opleidingsniveau van de ouder(s) of verzorger(s) blijkt. Op basis van deze opleidingsgegevens stelt de school het leerlinggewicht, bedoeld in artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO vast. Een aparte ouderverklaring is niet nodig wanneer de betreffende opleidingsgegevens zijn opgenomen op het inschrijfformulier.
Voorbeelden van een inschrijfformulier en een ouderverklaring zijn beschikbaar op de website van DUO.
[…]"