Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 17/2495 en 17/2606
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 april 2018 in de zaak tussen
Stichting [Scholen] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. J.A. Keijser),
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media [1] ,verweerder
(gemachtigde: mr. J. Bootsma).
Procesverloop
In zaak AMS 17/2606:
Bij besluit van 19 juli 2016 (primair besluit 1) heeft verweerder de leerlinggegevens herzien van twee basisscholen die door eiseres worden bestuurd ten aanzien van de teldata 1 oktober 2014 en 2015.
Bij besluit van 14 maart 2017 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
In zaak AMS 17/2495:
Bij besluit van 20 juli 2016 (primair besluit 2) heeft verweerder de bekostiging voor twee basisscholen die door eiseres worden bestuurd herzien voor de schooljaren 2015/2016 en 2016/2017.
Bij besluit van 8 maart 2017 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
In beide zaken:
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2018. Beide zaken zijn daar gevoegd behandeld. Partijen hebben zich ter zitting laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Verder waren ter zitting aanwezig:
[de persoon] , medewerker management bij eiseres,
mr. J.V. de Kort, kantoorgenoot van de gemachtigde van verweerder, en
mr. H. Dolman en mr. R. Kurvink, juristen op het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW).
Wat voorafging aan de procedures bij de rechtbank
1.1
Eiseres houdt een aantal scholen voor basisonderwijs in stand, die op grond van de Wet op het primair onderwijs (WPO) worden bekostigd.
1.2
Op grond van artikel 120, eerste lid, de WPO wordt voor de bekostiging van personeel van basisscholen een bedrag per leerling toegekend. In het kader van het achterstandenbeleid stelt het Ministerie van OCW op grond van een zogenoemde gewichtenregeling [2] jaarlijks extra geld beschikbaar aan basisscholen, gebaseerd op de hoogst genoten opleiding van de ouders van de leerlingen. Daarbij geldt als uitgangspunt dat aan de leerling geen extra gewicht wordt toegekend wanneer de ouders van een leerling meer dan twee klassen voortgezet onderwijs hebben afgerond. Als het opleidingsniveau van de ouders lager is, wordt aan de leerling extra gewicht toegekend. De gewichtenregeling kent twee gewichten (+0,3 en +1,2), waarbij een hoger leerlinggewicht tot een hogere bekostiging leidt.
1.3
Het leerlinggewicht wordt vastgesteld bij de toelating van de leerling tot de basisschool. Dit gebeurt op grond van een door de ouders ingevulde en ondertekende ouderverklaring. Scholen moeten alle leerlinggegevens, waaronder de ouderverklaringen voor het vaststellen van de leerlinggewichten [3] , bewaren in het leerlingadministratiesysteem (LAS) en het digitale informatiesysteem BRON (Basisregister Onderwijs).
1.4
Op basis van de gegevens uit BRON wordt jaarlijks het (gewogen) aantal leerlingen per teldatum 1 oktober vastgesteld in een Overzicht Vaststelling Tellingen (OVT). Wanneer het OVT onherroepelijk is geworden, wordt dit vervolgens gebruikt om de jaarlijkse bekostiging van een school vast te stellen. De vaststelling van de bekostiging gebeurt in een Overzicht Financiële Beschikkingen (OFB).
1.5
Bij besluit (behelzende een OVT) van 20 januari 2014 heeft verweerder het (gewogen) aantal leerlingen op de basisscholen van eiseres vastgesteld per teldatum 1 oktober 2013. [4] Deze vaststelling heeft plaatsgevonden op basis van de gegevens in BRON.
2.1
De Inspectie van het Onderwijs heeft voor de teldata 1 oktober 2011 en 1 oktober 2012 onderzoek gedaan naar de juistheid van de leerlinggewichten en geconstateerd dat schoolbesturen veel fouten maakten bij het vaststellen van leerlinggewichten. Ook de Algemene Rekenkamer heeft op dit punt onregelmatigheden vastgesteld. Naar aanleiding van de bevindingen van de Inspectie van het Onderwijs en de Algemene Rekenkamer heeft accountantskantoor Deloitte in opdracht van het Ministerie van OCW controles bij basisscholen uitgevoerd, om na te gaan of de leerlinggewichten correct zijn bepaald en correct in BRON zijn geregistreerd.
2.2
Deloitte heeft in 2013 en 2014 controles uitgevoerd bij onder andere de basisscholen die door eiseres worden bestuurd. Deloitte heeft de vaststelling van de leerlinggewichten per teldatum 1 oktober 2013 gecontroleerd. Deloitte heeft daarbij verscheidene fouten geconstateerd. Aan meerdere leerlingen waren onjuiste (zowel te hoge als te lage) leerlinggewichten toegekend.
2.3
Naar aanleiding van de bevindingen van Deloitte heeft verweerder bij besluit van 24 september 2015 een herzien OVT per teldatum 1 oktober 2013 vastgesteld. [5] Tegen dit besluit heeft eiseres geen rechtsmiddel ingesteld.
2.4
Bij primair besluit 1 heeft verweerder een OVT per teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015 vastgesteld. Verweerder heeft dit OVT in bestreden besluit 1 gehandhaafd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd, kort gezegd, dat dit OVT een doorrekening is van gewichten die in het onherroepelijk geworden OVT van 24 september 2015 zijn vastgesteld.
2.5
Bij primair besluit 2 heeft verweerder een OFB voor de schooljaren 2015/2016 en 2016/2017 vastgesteld op basis van de OVT per teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015. Verweerder heeft dit OFB in bestreden besluit 2 gehandhaafd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd, kort gezegd, dat dit OFB een doorrekening is van gewichten die in het onherroepelijk geworden OVT van 24 september 2015 zijn vastgesteld.
Het OVT per teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015 (AMS 17/2606)
Standpunten van partijen
3.1
Volgens eiseres miskent verweerder in bestreden besluit 1 dat het OVT een eigenstandig besluit is; door zijn besluitvorming te baseren op al eerder vastgestelde leerlinggewichten heeft verweerder zijn verplichting tot integrale heroverweging geschonden. Daarnaast voert eiseres aan dat het de school is die op grond van artikel 27 van het Besluit de leerlinggewichten eenmalig vaststelt aan het begin van de schoolloopbaan van de leerling. Om die reden kan verweerder niet in een later stadium de leerlinggewichten opnieuw vaststellen. Verder stelt eiseres dat verweerder het besluit van 24 september 2015 niet als uitgangspunt mag nemen voor de besluitvorming voor opvolgende jaren. Tot slot heeft eiseres nog een aantal gronden aangevoerd tegen de vaststelling van de leerlinggewichten per teldatum 1 oktober 2013, zoals vastgelegd in het besluit van 24 september 2015.
3.2
Verweerder stelt dat dit OVT een doorrekening is van de leerlinggewichten van teldatum 1 oktober 2013, zoals die gecorrigeerd zijn vastgesteld bij het besluit van 24 september 2015, dat inmiddels in rechte vaststaat. Verweerder gaat daarom uit van de rechtmatigheid van de gecorrigeerde leerlinggegevens uit het besluit van 24 september 2015 (voor de teldatum 1 oktober 2013). Eiseres heeft geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven om de vaststelling van de leerlinggegevens voor de teldatum 1 oktober 2013 opnieuw te beoordelen.
Beoordeling door de rechtbank
De (eenmalige) vaststelling van het leerlinggewicht
4.1
Het leerlinggewicht wordt volgens artikel 27 van het Besluit vastgesteld “bij de toelating tot een basisschool”. Bijlage 5 bepaalt dat “vanaf het moment van inschrijving” onder andere een volledig ingevulde ouderverklaring in de leerlingenadministratie moet zijn opgenomen.
4.2
Bepalend is dus de situatie bij de toelating van een leerling tot de basisschool. Het opleidingsniveau van de ouders op het moment dat het kind naar de basisschool gaat, is immers bepalend voor een mogelijke achterstand van het kind en de daarop gebaseerde vaststelling van het leerlinggewicht. Dat gewicht geldt gedurende de schoolloopbaan van de leerling. Als het opleidingsniveau van de ouders – en daarmee het leerlinggewicht – eenmaal is vastgesteld, kan een latere, feitelijke wijziging in het opleidingsniveau van een ouder geen verandering brengen in het vastgestelde leerlinggewicht ten tijde van de toelating tot de basisschool. De vaststelling van het leerlinggewicht is naar haar aard dus in beginsel een eenmalige vaststelling.
4.3
Dit kan bijvoorbeeld ook afgeleid worden uit de Nota van Toelichting bij de invoering van het huidige artikel 27 van het Besluit. [6] Daarin wordt een voorbeeld gegeven van een leerling uit een eenoudergezin. Er wordt vermeld:
‘Of een leerling deel uitmaakt van een eenoudergezin, hangt af van
de situatie bij inschrijvingvan een leerling op een basisschool. Berust de verzorging
op dat momentbij één ouder, dan betreft het een eenoudergezin.’
de situatie bij inschrijvingvan een leerling op een basisschool. Berust de verzorging
op dat momentbij één ouder, dan betreft het een eenoudergezin.’
(
onderstreping rechtbank)
onderstreping rechtbank)
4.4
De eenmaligheid van de vaststelling van het leerlinggewicht betekent overigens niet dat verweerder in geval van een achteraf gebleken onjuiste vaststelling van dat gewicht ten tijde van de toelating van de leerling tot de basisschool nadien geen correctie daarop mag toepassen. Voor een dergelijke strikte uitleg van eenmalige vaststelling biedt de WPO noch de Toelichting of de op de WPO gebaseerde regelgeving aanknopingspunten.
4.5
Verder is het, anders dan eiseres heeft betoogd, niet zo dat de school het leerlinggewicht juridisch vaststelt. Het is verweerder die met een vaststellingsbesluit de leerlinggewichten vaststelt, waarop vervolgens een bekostigingsbesluit wordt gebaseerd. Uitsluitend de vaststelling door verweerder heeft rechtsgevolg. Het feit dat verweerder een OVT vaststelt op basis van de gegevens die de scholen in het systeem BRON invoeren, maakt niet dat het de school is die het leerlinggewicht juridisch vaststelt.
Mocht verweerder in het bestreden besluit uitgaan van het OVT per teldatum 1 oktober 2013 (neergelegd in het besluit van 24 september 2015)?
5.1
Zoals hiervoor in overweging 2.3 beschreven, heeft verweerder op grond van de bevindingen van Deloitte met het besluit van 24 september 2015 het eerdere OVT van 20 januari 2014 per teldatum 1 oktober 2013 herzien. Dit besluit van 24 september 2015 staat in rechte vast.
5.2
Ter zitting is gebleken dat eiseres zich niet kan vinden in het OVT per teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015, omdat daarin het leerlinggewicht van zes leerlingen volgens eiseres onjuist is bijgesteld. De rechtbank overweegt dat deze zes leerlingen op teldatum 1 oktober 2013 al op de scholen van eiseres zaten. Dat betekent dat de leerlinggewichten van die leerlingen in het herziene OVT per 1 oktober 2013 (in het besluit van 24 september 2015) al zijn vastgesteld.
5.3
Zoals hiervoor is overwogen, stelt verweerder de leerlinggewichten eenmalig vast. Voor de zes leerlingen waar het over gaat, is dat gebeurd in het besluit van 24 september 2015, dat in rechte vast staat. Dit betekent dat verweerder voor de leerlinggewichten van deze leerlingen, zolang zij op een van de scholen van eiseres zitten, dient uit te gaan van het OVT zoals dat is vastgelegd in het besluit van 24 september 2015. Verweerder is in het bestreden besluit dan ook terecht uitgegaan van het OVT per teldatum 1 oktober 2013.
Schending van de verplichting tot integrale heroverweging?
6.1
Nu de leerlinggewichten van de zes leerlingen in kwestie al in het OVT per 1 oktober 2013 (besluit van 24 september 2015) zijn meegewogen en het leerlinggewicht in beginsel voor de gehele basisschoolperiode van de leerling geldt, is de – met de vaststelling per teldatum 1 oktober 2013 overeenstemmende – vermelding van het gewicht van deze leerlingen voor de teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015 in primair besluit 1 niet op rechtsgevolg gericht. Dat primair besluit 1 verder een zelfstandig besluit is waartegen (bijvoorbeeld voor het leerlinggewicht van nieuw op de school toegelaten leerlingen) bezwaar kon worden gemaakt, maakt dat niet anders.
6.2
Het deel van het OVT voor de teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015 dat betrekking heeft op de zes leerlingen in kwestie valt daarmee niet onder de verplichting tot integrale heroverweging. Deze verplichting is in de huidige bezwaarprocedure (voorafgaand aan bestreden besluit 1) beperkt tot de vraag of terecht formele rechtskracht is toegekend aan het besluit van 24 september 2015. Deze vraag kan in positieve zin worden beantwoord, nu tegen dat besluit geen rechtsmiddelen zijn ingesteld. In deze procedure, zo heeft eiseres ter zitting bevestigd, is ook geen verzoek aan de orde om terug te komen van het besluit van 24 september 2015.
6.3
De rechtbank begrijpt eiseres zo, dat zij stelt dat de juistheid van de eerder vastgestelde leerlinggewichten voor de toekomst wel inhoudelijk kan worden beoordeeld, ook al is geen sprake van een herzieningsverzoek of een nieuw feit. In dit verband heeft eiseres ook nog verwezen naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van 20 april 2004. [7] In die uitspraak heeft de Raad voor het terugkomen van een onaantastbaar geworden besluit een onderscheid gemaakt tussen reeds verstreken tijdvakken enerzijds en toekomstige tijdvakken anderzijds.
De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding voor (analoge) toepassing van die uitspraak op deze zaak. Los van het feit dat de Raad niet de hoger beroepsinstantie in deze zaak is, is een onderscheid in tijdvakken bij bekostiging van leerlinggewichten niet aan de orde. Hoewel het systeem van bekostiging op grond van leerlinggewichten meer jaren bestrijkt (zolang de leerling op de basisschool zit), is de vaststelling van het individuele leerlinggewicht als grondslag voor de bekostiging, zoals hiervoor geoordeeld een eenmalige gebeurtenis en geen handeling die in verstreken, dan wel toekomstige tijdvakken kan worden verdeeld.
Overige gronden
7. De overige gronden van eiseres zijn inhoudelijk gericht tegen het besluit van 24 september 2015. Dat besluit staat hier niet ter beoordeling. Deze gronden kunnen daarom niet leiden tot vernietiging van bestreden besluit 1.
Conclusie
8.1
De beroepsgronden van eiseres slagen niet.
8.2
Het beroep tegen bestreden besluit 1 zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het OFB voor de schooljaren 2015/2016 en 2016/2017 (AMS 17/2495)
Standpunten van partijen
9.1
Eiseres stelt primair dat de herberekening in strijd is met artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens dit artikel is slechts in drie gevallen wijziging van de subsidievaststelling ten nadele van de ontvanger mogelijk. Deze gevallen doen zich bij eiseres niet voor. Verder voert eiseres aan dat het OFB onjuist is en dat verweerder de belangenafweging bij de wijziging van de geldverstrekking ten onrechte heeft beperkt tot een afweging van financiële belangen.
9.2
Volgens verweerder ziet artikel 4:49 van de Awb uitsluitend op wijzigingen ten nadele van de ontvanger. Gelet op de totale bekostiging over deze periodes is juist sprake van een wijziging ten voordele van eiseres.
9.3.
Verder stelt verweerder dat het OFB juist is. Het besluit van 24 september 2015 (het herziene OVT per teldatum 1 oktober 2013) heeft geleid tot een doorrekening van het OVT per teldata 1 oktober 2014 en 1 oktober 2015. Deze doorrekening vormt op haar beurt weer de basis voor de herberekening van de bekostiging (het OFB) voor de schooljaren 2015/2016 en 2016/2017. Niet is gebleken dat bij de herberekening van de bekostiging fouten zijn gemaakt. Evenmin is gebleken dat eiseres door de herberekening van de bekostiging in financiële problemen zal komen.
Beoordeling door de rechtbank
10.1
Op grond van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb kan verweerder de vaststelling van de bekostiging wijzigen ten nadele van de betrokkene in de gevallen genoemd onder a, b en c van het eerste lid van dat artikel.
10.2
Uit de door verweerder overgelegde berekeningen blijkt dat eiseres als gevolg van de herberekening in totaal meer geld krijgt toebedeeld voor de schooljaren 2015/2016 en 2016/2017 dan vóór de herberekening. Reeds hierom is geen sprake van een wijziging in de bekostiging ten nadele van eiseres. Uit het OFB blijkt bovendien ook dat de bekostiging als één bedrag wordt uitgekeerd en niet wordt uitgesplitst per individuele leerling. Nu geen sprake is van een wijziging ten nadele van eiseres, is artikel 4:49 van de Awb niet van toepassing.
10.3
Gelet op het voorgaande komt de rechtbank dan ook niet toe aan hetgeen eiseres verder inhoudelijk ten aanzien van artikel 4:49 van de Awb heeft aangevoerd.
11. Voor zover eiseres aanvoert dat het OFB onjuist is, omdat de leerlinggewichten onjuist zijn vastgesteld, faalt dat betoog. Het besluit van 24 september 2015 staat in rechte vast. Verweerder is terecht uitgegaan van de juistheid van het besluit van 24 september 2015 en heeft dit besluit dan ook terecht mede als uitgangspunt genomen bij de herberekening van de bekostiging voor de schooljaren 2015/2016 en 2016/2017.
Conclusie
12.1
De beroepsgronden tegen bestreden besluit 2 slagen evenmin.
12.2
Het beroep tegen bestreden besluit 2 zal ongegrond worden verklaard. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
In beide zaken:
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A. Broekhuis, voorzitter, en mr. J.T. Kruis en mr. C.J. Polak, leden, in aanwezigheid van mr. A.G. Sijbrands, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 april 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 april 2018.
de griffier is buiten staat te ondertekenen voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.