Uitspraak
201808910/1/A3.
Datum uitspraak: 3 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 september 2018 in zaak nr. 17/7070 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2017 heeft het college geweigerd [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van woningen en winkelruimten op het perceel [locatie] te Breda.
Bij besluit van 21 september 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 juni 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat te Breda, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1. De relevante wet- en regelgeving is vervat in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2. [belanghebbende] is eigenaar van de panden gelegen aan de [locatie] in Breda. Op 26 juni 2015 heeft [appellant] met [belanghebbende] een koopovereenkomst gesloten om de panden over te nemen voor een bedrag van € 1.350.000,-. In de koopovereenkomst is bepaald dat de akte van levering zal worden gepasseerd op 1 juli 2016 of zoveel eerder of later partijen nader overeenkomen. Voorts zijn er in de koopovereenkomst ontbindende voorwaarden opgenomen. Zo is in artikel 16.1, aanhef en onder a, bepaald dat de overeenkomst door de koper kan worden ontbonden indien uiterlijk op 15 juni 2016 door of namens de daartoe aangewezen gemeentelijke instantie geen onherroepelijke omgevingsvergunning aan de koper is verleend voor de onroerende zaak. Op 12 april 2016 hebben [belanghebbende] en [appellant] een allonge bij de koopovereenkomst ondertekend. In de allonge is onder meer opgenomen dat de levering van de panden, en daarmee het voltooien van de eigendomsoverdracht, zal plaatsvinden op 1 maart 2017 of zoveel eerder of later als partijen nader overeenkomen. In de allonge zijn de ontbindende voorwaarden, zoals opgenomen in artikel 16 van Pro de koopovereenkomst, aangepast aan de nieuwe datum.
Op 23 mei 2016 heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het realiseren van woningen en winkelruimten op het perceel [locatie] in Breda. Op dat moment was hij dus nog geen eigenaar van de betreffende panden. Het college heeft [belanghebbende], nu hij eigenaar van de panden is, aangemerkt als betrokkene als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (hierna: Wet Bibob). Dit heeft volgens het college tot gevolg dat [belanghebbende] op grond van artikel 2.20, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) redelijkerwijs gelijk kan worden gesteld met [appellant], de aanvrager. Het college heeft daarom het Landelijk Bureau Bibob (hierna: LBB) verzocht om bij zijn advies ook de rol van [belanghebbende] te betrekken.
Besluitvorming college
3. Het college heeft bij besluit van 13 januari 2017 geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens het college bestaat ernstig gevaar dat de omgevingsvergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen, op geld waardeerbare voordelen te benutten alsmede om strafbare feiten te plegen, zulks in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet Bibob. Het college heeft aan dat standpunt het advies van het LBB van 9 november 2016 ten grondslag gelegd. Wat betreft de zogeheten A-grond is er volgens het LBB een ernstig vermoeden dat [belanghebbende] gedurende een lange periode heeft gehandeld in strijd met de Wabo, de Woningwet en de Huisvestingswet, waarmee hij een groot financieel voordeel heeft behaald. Daarnaast heeft de firma Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V., waar [belanghebbende] sinds 11 juli 2013 de enige bestuurder is, in strijd gehandeld met belastingwetgeving waardoor eveneens groot financieel voordeel is behaald. Wat betreft de zogeheten B-grond is er volgens het LBB sprake van een ernstig vermoeden dat [belanghebbende] gedurende een lange periode in strijd heeft gehandeld met de Wabo, de Woningwet, de Wet arbeid vreemdelingen, de Wet Milieubeheer en het Asbestverwijderingsbesluit 2005.
In het besluit op bezwaar heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, de weigering gehandhaafd.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat de weigering van het college om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen op twee grondslagen is gebaseerd. De eerste grondslag is dat [belanghebbende] als betrokkene kan worden aangemerkt in de zin van artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo. De tweede grondslag is dat [appellant] in relatie staat tot de strafbare feiten die vermoedelijk door [belanghebbende] zijn gepleegd, omdat er sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband.
De rechtbank heeft over de eerste grondslag geoordeeld dat het college [belanghebbende] redelijkerwijs als betrokkene kon aanmerken, omdat [belanghebbende] als formele eigenaar feitelijke zeggenschap en daadwerkelijke invloed heeft op de exploitatie van de panden en dus met [appellant] gelijk kan worden gesteld. Vervolgens heeft de rechtbank over de tweede grondslag geoordeeld dat het college gevolgd kan worden in zijn standpunt dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant] en [belanghebbende]. De rechtbank acht hiertoe van belang dat [appellant] het LBB heeft bericht dat hij drie hypotheken aan [belanghebbende] heeft verstrekt en dat hij daarna verder is gegaan met het verstrekken van onderhandse leningen.
De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het college af mocht gaan op het advies van het LBB en dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat er ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen, op geld waardeerbare voordelen te benutten alsmede om strafbare feiten te plegen, zulks in de zin van artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet Bibob.
Hoger beroep
- gelijkstelling [belanghebbende] en [appellant] -
5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college [belanghebbende] redelijkerwijs als betrokkene als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo kon aanmerken. Hij voert aan dat dit artikel uitsluitend ziet op stromanconstructies en dat uit het advies van het LBB niet blijkt dat er concrete aanknopingspunten zijn dat [appellant] als stroman fungeert. [belanghebbende] kan dan ook niet met hem gelijk worden gesteld. Het enkele feit dat [belanghebbende] de formele eigendom over de panden heeft, is volgens hem hiertoe onvoldoende. In dit verband wijst hij op de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2238. Daarnaast wijst [appellant] erop dat hij een onherroepelijk recht op levering van de panden heeft hetgeen betekent dat [belanghebbende] gehouden is de panden aan hem te leveren en dat [belanghebbende] niet meer vrijelijk over zijn panden kan beschikken.
5.1. Vast staat dat er volgens het advies van het LBB ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning mede zal worden gebruikt zowel om uit gepleegde strafbare feiten verkregen op geld waardeerbare voordelen te benutten, als om strafbare feiten te plegen. Het LBB heeft dit geconcludeerd op grond van onderzoek naar, onder meer, de antecedenten van [belanghebbende]. De genoemde omstandigheden zijn ingevolge artikel 3, eerste tot en met vierde lid, van de Wet Bibob een grond om de aangevraagde beschikking te weigeren, indien [belanghebbende] kan worden aangemerkt als de betrokkene in de zin van genoemde bepalingen. Op grond van artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo, wordt onder "betrokkene" in de zin van genoemde bepaling van de Wet Bibob mede verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.
Zoals de Afdeling in voormelde uitspraak van 4 juli 2018 heeft overwogen, blijkt uit de memorie van toelichting bij artikel 2.20 van de Wabo (Kamerstukken II 2006/07, 30 844, nr. 3, blz. 108), waarin staat dat daarbij gedacht moet worden aan het fenomeen van een stroman, niet dat met de Wet Bibob enkel is beoogd stromanconstructies tegen te gaan. In de memorie van toelichting bij de Aanpassingswet Wet Bibob (Kamerstukken II 2003/04, 29 243, nr. 3, blz. 4) staat vermeld dat het veelvuldig voorkomt dat de aanvrager van een bouwvergunning (om overigens bonafide redenen) slechts een kleine schakel is bij deze zaaksgebonden vergunning en dat de feitelijke zeggenschap en daadwerkelijke invloed op de totstandkoming en het gebruik van het bouwwerk bij een ander liggen. Minder bonafide personen kunnen een derde (een stroman) een aanvraag laten doen. In het licht hiervan wordt het noodzakelijk geacht niet alleen de toepassing van het Bibob-instrumentarium mogelijk te maken op de feitelijke aanvrager, maar ook op degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met een aanvrager van de bouwvergunning gelijk kan worden gesteld. Uit het voorgaande valt af te leiden dat van doorslaggevend belang is, of degene tegen wie de bezwaren bestaan feitelijke zeggenschap en daadwerkelijke invloed heeft. In dat geval kan diegene met de aanvrager worden gelijkgesteld.
5.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:818), mag een bestuursorgaan, gelet op de expertise van het LBB, in beginsel van het advies van het LBB uitgaan. Dit neemt niet weg dat een bestuursorgaan zich ervan moet vergewissen dat het advies en het daartoe ingestelde onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze tot stand gekomen zijn en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.
5.3. Het LBB heeft zijn conclusie dat [belanghebbende] als betrokkene als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, van de Wabo moet worden aangemerkt uitsluitend gebaseerd op het feit dat [belanghebbende] ten tijde van de aanvraag nog eigenaar is van de panden. Andere feiten of omstandigheden heeft het LBB niet aan zijn conclusie ten grondslag gelegd.
5.4. De Afdeling is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat er te weinig directe aanwijzingen zijn voor het bestaan van een zodanige feitelijke zeggenschap en daadwerkelijke invloed van [belanghebbende] op het gebruik van de panden, dat deze aanwijzingen zouden rechtvaardigen dat [belanghebbende] redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning kan worden gelijkgesteld. Het enkele feit dat [belanghebbende] ten tijde van de aanvraag nog eigenaar is van de panden is hiertoe onvoldoende. Uit de koopovereenkomst noch uit andere omstandigheden blijkt dat sprake is van feitelijke zeggenschap dan wel daadwerkelijke invloed met betrekking tot de exploitatie van de panden. De Afdeling betrekt hierbij dat de gemachtigde van het college ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht dat uitsluitend gekeken is naar de situatie ten tijde van de aanvraag en niet naar hoe de situatie zal zijn als de gevraagde omgevingsvergunning eenmaal is verleend. Overigens heeft de gemachtigde van het college ter zitting van de Afdeling toegelicht dat de koopovereenkomst op zichzelf beschouwd onvoldoende aanknopingspunten biedt voor de stelling dat [belanghebbende] daadwerkelijke invloed heeft. Gezien het vorenstaande heeft het college onvoldoende feiten en omstandigheden aangetoond om de conclusie te rechtvaardigen dat [belanghebbende] redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.
Het betoog slaagt.
- zakelijk samenwerkingsverband -
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door te overwegen dat het college de weigering ook heeft gebaseerd op de grond dat er tussen hem en [belanghebbende] een zakelijk samenwerkingsverband bestaat. Hij voert aan dat uit het besluit van 13 januari 2017 noch uit het besluit op bezwaar van 21 september 2017 volgt dat de weigering is gebaseerd op het bestaan van een zakelijk samenwerkingsverband.
Voor zover het zakelijk samenwerkingsverband wel ten grondslag ligt aan de besluitvorming van het college betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van het college heeft gevolgd dat daarvan sprake is. Hij voert hiertoe aan dat een zakelijk samenwerkingsverband niet kan worden gebaseerd op het enkele feit dat een lening is verstrekt. Bovendien heeft [appellant] een lening aan [belanghebbende] verstrekt en niet andersom, zodat geen sprake is van een situatie waarin [belanghebbende] als schuldeiser enige invloed op hem kan uitoefenen. Daarnaast betreft het een normale zakelijke lening waarover [belanghebbende] rente dient te betalen. Voorts valt gelet op de gesloten koopovereenkomst niet in te zien dat na overdracht van de panden een relevant zakelijk samenwerkingsverband zou kunnen bestaan. [appellant] wijst er ten slotte nog op dat hij de panden direct in eigendom zou hebben overgenomen indien op voorhand duidelijk zou zijn dat hij de verzochte omgevingsvergunning zou krijgen.
6.1. Het college heeft in verweer in bij de rechtbank het standpunt ingenomen dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant] en [belanghebbende]. Anders dan [appellant] stelt, is de rechtbank dus niet buiten de omvang van het geding getreden door in haar uitspraak op dit standpunt in te gaan.
6.2. Het college heeft aan zijn standpunt dat sprake is van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant] en [belanghebbende] het volgende ten grondslag gelegd. Uit het advies van het LBB blijkt dat [appellant] financier is van [belanghebbende], omdat hij drie hypothecaire leningen heeft verstrekt en hij daarna verder is gegaan met het verstrekken van onderhandse leningen. Deze leningen hebben volgens het college geen zakelijk karakter. Daarnaast biedt het bestaan van de koopovereenkomst een indicatie van het bestaan van een zakelijk samenwerkingsverband. Voorts is een indicatie dat [appellant] en [belanghebbende] jarenlang bridgepartners zijn en dus een persoonlijke relatie onderhouden. Volgens het college is het daarom ongeloofwaardig dat er geen zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant] en [belanghebbende] bestaat. In dit verband heeft het college er ook op gewezen dat [appellant] geen vastgoedondernemer is en hij een bescheiden vermogen heeft dat niet toereikend is voor de koopsom van de panden, terwijl [belanghebbende] een zeer ervaren vastgoedondernemer is met honderden panden in bezit.
6.3. Zoals eerder is overwogen, onder meer in de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:834, moet voor het aannemen van een zakelijk samenwerkingsverband een zakelijke relatie bestaan die is gericht op samenwerking en een zeker duurzaam en structureel karakter heeft.
De Afdeling stelt vast dat het LBB in zijn advies zich niet heeft uitgesproken over de vraag of er een zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant] en [belanghebbende] bestaat. Het college is zelf tot het standpunt gekomen aan de hand van het advies van het LBB en hetgeen hem overigens over [appellant] en [belanghebbende] bekend is. De Afdeling is van oordeel dat, hoewel uit de door het college ingeroepen feiten en omstandigheden een zekere relatie tussen [appellant] en [belanghebbende] valt af te leiden, het college onvoldoende onderzoek heeft verricht en onvoldoende heeft gemotiveerd dat er een zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant] en [belanghebbende] bestaat. Het lag op de weg van het college om hierover advies in te winnen bij het LBB hetgeen niet is gebeurd.
Het betoog slaagt in zoverre.
Conclusie en opdracht
7. De conclusie is dat het besluit van 21 september 2017 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. De Afdeling ziet aanleiding het college krachtens artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in dat besluit te herstellen binnen achttien weken na verzending van deze tussenuitspraak. Daartoe moet het college alsnog deugdelijk motiveren, met een advies van het LBB, waarom sprake is van het bestaan van een zakelijk samenwerkingsverband tussen [appellant] en [belanghebbende].
Proceskosten en griffierecht
8. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Breda op om binnen achttien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen het gebrek in het besluit van 21 september 2017, kenmerk 1.2017.0071.001 te herstellen door dat alsnog deugdelijk te motiveren dan wel een nieuw besluit te nemen, dat op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.W. van de Gronden en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Borman w.g. Soffner
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
818.
BIJLAGE
Awb
Artikel 3:2
Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van Pro het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Artikel 8:51d
Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing.
Wet Bibob
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
e. betrokkene: de aanvrager van een beschikking, de subsidie-ontvanger, de vergunninghouder, de gegadigde, de natuurlijke persoon of rechtspersoon aan wie een overheidsopdracht is of zal worden gegund, de onderaannemer, de natuurlijke persoon of rechtspersoon met wie een vastgoedtransactie is of zal worden aangegaan;
[…]
Artikel 3
1. Voorzover bestuursorganen bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, kunnen zij weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:
a. uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, of
b. strafbare feiten te plegen.
2. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel a, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. de grootte van de verkregen of te verkrijgen voordelen.
3. Voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, wordt de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:
a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven,
b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan,
c. de aard van de relatie en
d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.
4. De betrokkene staat in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:
a. hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,
b. hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van Pro het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of
c. een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.
5. De weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, vindt slechts plaats indien deze evenredig is met:
a. de mate van het gevaar en
b. voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.
[…]
Wabo
Artikel 2.20
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, of in artikel 2.1, eerste lid, onder e, met betrekking tot een inrichting kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning in andere gevallen dan bedoeld in artikel 2.10, onderscheidenlijk artikel 2.14 slechts weigeren in het geval en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, met dien verstande dat voor de toepassing van artikel 3 van Pro die wet, voor zover het deze wet betreft, onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.
2. Voordat toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, kan het Bureau bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, bedoeld in artikel 8 van Pro de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, om een advies als bedoeld in artikel 9 van Pro die wet worden gevraagd.
[…]