Uitspraak
201606952/1/R2.
Datum uitspraak: 10 oktober 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., vereniging Leefmilieu, beide gevestigd te Nijmegen, en anderen (hierna: MOB, Leefmilieu en anderen)
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 april 2016, kenmerk 2016/0085157, heeft het college aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) verleend voor het wijzigen van de veehouderij aan de [locatie], te [plaats] (hierna: de Nbw-vergunning).
Bij besluit van 3 augustus 2016, kenmerk 2016/0298188 A16-295 A16-296 A16-297 A16-298 A16-299, heeft het college de door MOB, Leefmilieu en anderen hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben MOB, Leefmilieu en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
MOB, Leefmilieu en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 oktober 2017, waar MOB, Leefmilieu en anderen, vertegenwoordigd door V. Wösten en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, ing. A. Willigenburg en mr. H. Puttenstein.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Dit deskundigenbericht is nadien aangevuld.
Partijen hebben hun zienswijze op het deskundigenbericht naar voren gebracht. MOB, Leefmilieu en anderen, evenals de [vergunninghouder], hebben ook een zienswijze op de aanvulling op het deskundigenbericht uitgebracht.
Met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Afdeling het onderzoek heeft gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1. Op 1 januari 2017 is de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) in werking getreden en is de Nbw 1998 ingetrokken. Omdat de Nbw-vergunning is verleend vóór 1 januari 2017, volgt uit artikel 9.10 van de Wnb dat dit geschil moet worden beoordeeld aan de hand van het voor die datum geldende recht: de Nbw 1998.
2. De Nbw-vergunning is verleend voor de wijziging van een pluimveehouderij aan de [locatie] te [plaats]. Op grond van deze vergunning mogen vier stallen worden gewijzigd. Toegestaan wordt om in stal B van het bedrijf 20.590 legkippen te houden in een stalsysteem met RAV-code E 2.11.3; in stal C 20.073 legkippen te houden in een stalsysteem met RAV-code E 2.11.2.1; in stal D 21.323 legkippen te houden in een stalsysteem met RAV-code E 2.11.2.1 en in stal F 10 runderen "overig rundvee ouder dan 2 jaar" te houden in een stalsysteem met RAV-code A 7.100.
De vergunde wijziging heeft een toename van stikstofdepositie op stikstofgevoelige habitats tot gevolg ten opzichte van de bedrijfssituatie die op 16 december 2014 was vergund op grond van artikel 19d van de Nbw 1998. Deze toename kan significante gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden in de omgeving van de vergunde pluimveehouderij. Om die reden is op grond van artikel 19f van de Nbw 1998 een passende beoordeling vereist. Met gebruikmaking van de regeling in het Programma aanpak stikstof (hierna: het PAS) zoals neergelegd in de bepalingen uit hoofdstuk III, titel 2, paragraaf 2a ‘Programmatische aanpak stikstof’ van de Nbw 1998, het Besluit grenswaarden programmatische aanpak stikstof (hierna: het Besluit grenswaarden) en de Regeling programmatische aanpak stikstof (hierna: de Regeling), zoals deze luidden tot 1 januari 2017, en met behulp van de programma’s AERIUS Calculator en AERIUS Register is de benodigde ontwikkelingsruimte als bedoeld in artikel 19km, eerste lid, van de Nbw 1998 berekend en toebedeeld en is de aangevraagde vergunning verleend. In de vergunning is gesteld dat het PAS als geheel passend beoordeeld is en dat daarom kan worden uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van de betreffende Natura 2000-gebieden worden aangetast.
3. Ofschoon in de uitspraken van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1259 en ECLI:NL:RVS:2017:1260, de Afdeling over het PAS een aantal prejudiciële vragen heeft gesteld aan het Hof van Justitie van de Europese Unie en de Afdeling hangende deze procedure geen oordeel kan geven over de toepassing van het PAS, heeft de Afdeling deze zaak niet aangehouden. MOB, Leefmilieu en anderen hebben namelijk beroepsgronden ingebracht over de wijze van berekening van de stikstofdepositie. De berekening die gemaakt is ten behoeve van de verlening van de Nbw-vergunning staat los van het toepassen van het PAS op de uitkomst van deze berekening.
Het beroep
4. MOB, Leefmilieu en anderen betogen dat de berekende stikstofdepositie op hiervoor gevoelige habitats is onderschat. De uitkomsten van deze berekening kunnen daarom niet worden gebruikt om de benodigde ontwikkelingsruimte te bepalen.
Zij stellen in de eerste plaats dat voor de stallen B en C is uitgegaan van een onjuiste hoogte voor het emissiepunt. Volgens hen had moeten worden uitgegaan van de gemiddelde hoogte tussen de ventilatoren in de nok en de zijkanten van de stal die met windbreekgaas zijn afgedekt. Deze stallen bevatten namelijk uitloopruimten die door een wand zijn gescheiden van de eigenlijke stal. Volgens MOB, Leefmilieu en anderen dient deze ruimte niet als onderdeel van de stal te worden beschouwd, maar als een overdekte uitloop. Door deze constructie hebben de ventilatoren, die in de eigenlijke stal aanwezig zijn, minder effect binnen dit uitloopdeel, waardoor meer ammoniakemissie via de zijwand zal verdwijnen dan bij een reguliere stal. Uitgaan van een gemiddelde hoogte wordt volgens hen geadviseerd in de V-Stacks gebruikershandleiding en door het Kenniscentrum van het ministerie van infrastructuur en milieu "InfoMil". Ook volgt dit uit de zogeheten "Instructie gegevensinvoer voor AERIUS Calculator, een praktische instructie voor vergunningverlening" (hierna: de Instructie). Als een lager emissiepunt was gekozen, dan was de berekende depositie als gevolg van de veehouderij op stikstofgevoelige habitats in het relatief nabijgelegen Natura 2000-gebied "Rijntakken" hoger geweest dan waarvan in de beoordeling van de gevolgen is uitgegaan.
In de tweede plaats zijn volgens MOB, Leefmilieu en anderen de twee stallen C en D ten onrechte aangemerkt als stalsystemen met RAV-code E.2.11.2.1 met bijbehorende emissiefactor. De aangevraagde stallen voldoen echter niet aan de technische voorwaarden voor stalsystemen waarvoor RAV-code E.2.11.2.1 geldt, inclusief noot 11 in de bijlage bij het RAV. MOB, Leefmilieu en anderen stellen dat in de vergunning ten onrechte de uitloopruimte aan de noordoostzijde van deze stallen wordt beschouwd als onderdeel van de stallen zelf. Deze uitloopruimten kunnen echter niet als onderdeel van de stal zelf worden beschouwd, omdat deze ruimten door een wand worden gescheiden van de eigenlijke stal. Dit is volgens MOB, Leefmilieu en anderen niet alleen een aspect dat te maken heeft met de formele beschrijving van het stalsysteem met bijbehorende afbeeldingen. Dit heeft ook een gevolg voor de emissiefactor, omdat de mest in dit stalgedeelte langer blijft liggen.
4.1. Het college stelt de Instructie te hebben gebruikt bij de beoordeling van de aanvraag. In de Instructie wordt de specifieke situatie van deze stal, waarin emissie door ventilatoren in de nok is gecombineerd met emissie door het windbreekgaas aan de zijkanten van de stal, niet genoemd. Dit komt omdat gesproken moet worden van een zogeheten ‘falend’ stalsysteem. Om deze reden is een advies van het Kenniscentrum InfoMil gevolgd om een gemiddelde emissiehoogte te nemen tussen de verschillende emissiepunten. Doordat in de nok acht ventilatoren aanwezig zijn, is een gewogen gemiddelde genomen. Hierbij hebben de ventilatoren elk een factor één als wegingsfactor gekregen en de open zijwand heeft ook een factor één als wegingsfactor gekregen. In stal B heeft de emissie vanuit de warmtewisselaar ook factor één als wegingsfactor gekregen. Doordat er meerdere ventilatoren zijn, ligt met deze middelingsmethode het emissiepunt hoger dan wanneer alleen de hoogten van de emissiepunten waren gebruikt.
Over de emissiefactor die hoort bij het systeem met RAV-code E.2.11.2.1 stelt het college dat de ruimten in de stallen C en D die MOB, Leefmilieu en anderen als uitloopruimte betitelen integraal deel uitmaakt van de stallen. De stallen voldoen in hun geheel aan de eisen van de beschrijving van het stalsysteem. Daarom kan de ruimte ook niet betiteld worden als een uitloopruimte waarvoor noot 11 in de bijlage bij de RAV geldt. Weliswaar wordt deze ruimte door een wand gescheiden van de stal met roosters en mestbanden, maar deze wand bevat openingen waardoor een permanente luchtstroom ontstaat met luchtuitwisseling tussen beide staldelen.
4.2. De Afdeling zal eerst ingaan op de beroepsgrond over de emissiehoogte. Over deze hoogte is tussen partijen niet in geschil dat voor een reële vaststelling van de resulterende depositie een middeling moet plaatsvinden tussen de emissiehoogte van de ventilatoren in de nok en de open zijwand van de stallen waar ook enige emissie plaatsvindt. Het geschil spitst zich toe op de vraag of en zo ja welke wegingsfactor de verschillende hoogten moeten hebben. Met name is daarbij van belang of het uitgangspunt van het besluit om iedere ventilator een wegingsfactor één te geven, reëel is, zodat de hoogte bij de nok van de stal in totaal zwaarder weegt dan de hoogte van de zijwand.
In het deskundigenbericht en de aanvulling hierop is de vraag beantwoord van de Afdeling of de door het college gekozen hoogten van de emissiepunten van de stallen B en C voor dit specifieke geval een realistisch beeld geven van de stikstofdepositie. In de eerste plaats volgt uit het deskundigenbericht dat er geen regels of instructies beschikbaar zijn die voorschrijven hoe de uitstoothoogte in dit geval moet worden bepaald. Verder blijkt uit het deskundigenbericht dat de uitstoothoogte in dit geval een significante invloed heeft op de stikstofdepositie die dit bedrijf veroorzaakt, waarbij geldt dat een lagere hoogte leidt tot meer depositie op hiervoor gevoelige habitattypen in het meest nabije Natura 2000-gebied Rijntakken. Ten derde is geconcludeerd dat het ontbreekt aan concrete gegevens over de verhouding tussen de hoeveelheden stallucht die (jaargemiddeld) uit de verschillende openingen en ventilatoren komen en dat onzekerheid bestaat over de invloed van de wind op deze hoeveelheden. De (eind)conclusie van het deskundigenbericht luidt dat er onvoldoende basis is om een voorkeur voor een middelingsmethode uit te spreken. De zienswijzen geven geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het deskundigenbericht op dit punt en ook anderszins ziet de Afdeling geen aanleiding voor twijfel hieraan.
Uit het deskundigenbericht volgt derhalve dat niet kan worden uitgesloten dat de daadwerkelijke depositie die het bedrijf veroorzaakt, bepaald wordt door een emissiepunt dat lager is dan waarvan het college is uitgegaan. Hierdoor kan niet worden uitgesloten dat de vergunde veehouderij een hogere depositie van stikstof op hiervoor gevoelige habitats veroorzaakt dan waarvan het college is uitgegaan.
Dit betekent dat wetenschappelijk gezien getwijfeld kan worden aan de gegevens die zijn gebruikt voor de conclusie dat voldaan is aan de eis in artikel 19g van de Nbw 1998, namelijk dat kan worden uitgesloten dat de natuurlijke kenmerken van de betreffende Natura 2000-gebieden worden aangetast. Dit staat los van de vraag of het PAS mocht worden toegepast voor de beoordeling van de gevolgen.
Het betoog slaagt. Het besluit is niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
4.3. Over de beroepsgrond waarmee MOB, Leefmilieu en anderen stellen dat de twee stallen C en D ten onrechte zijn gekarakteriseerd als stalsystemen met RAV-code E.2.11.2.1 met bijbehorende emissiefactor, overweegt de Afdeling als volgt.
In het deskundigenbericht is antwoord gegeven op de vraag of de stallen C en D voldoen aan de eisen voor het stalsysteem waarvoor de RAV-code E 2.11.2.1. een emissiefactor bepaalt (systeem: BWL 2004.10.V3). Kort gezegd komt de StAB in het deskundigenbericht tot de conclusie dat de stallen C en D voldoen aan zowel de uitvoeringseisen als de gebruikseisen van de genoemde RAV-code. De zienswijzen geven geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid van het deskundigenbericht op dit punt en ook anderszins ziet de Afdeling geen aanleiding voor twijfel hieraan.
Het betoog over de stalsystemen van de stallen C en D faalt.
5. Het college heeft aangevoerd dat de beroepen van de omwonenden niet tot vernietiging van het besluit kunnen leiden vanwege het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb. Zij wonen volgens het college op een dusdanige afstand van het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied Rijntakken dat er geen verwevenheid is tussen hun individuele belangen bij behoud van de kwaliteit van hun directe leefomgeving met het algemeen belang dat de Nbw 1998 beoogt te beschermen, zodat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
5.1. Het beroep is ingesteld door MOB, Leefmilieu en enkele omwonenden. MOB en Leefmilieu komen op voor het algemene belang van bescherming van natuur en landschap. Artikel 8:69a van de Awb staat daarom niet in de weg aan vernietiging van het besluit. De Afdeling ziet er daarom van af om ten aanzien van de omwonenden die mede beroep hebben ingesteld, te beoordelen of artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan vernietiging van het besluit op grond van de mede namens hen ingediende gronden.
Conclusie en proceskostenverdeling
6. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient vanwege strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb te worden vernietigd.
7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 3 augustus 2016, kenmerk 2016/0298188 A16-295 A16-296 A16-297 A16-298 A16-299;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., de vereniging Leefmilieu en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.549,51 (zegge: vijftienhonderdnegenenveertig euro en eenenvijftig cent), waarvan € 1.503,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan de coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., de vereniging Leefmilieu en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Uylenburg w.g. Scheele
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2018
723.