Uitspraak
201704596/1/A2.
Datum uitspraak: 19 september 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 mei 2017 in zaak nr. 16/3953 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat; hierna de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 18 juli 2016 heeft de minister het verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen.
Bij besluit van 26 oktober 2016 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De minister en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 augustus 2018, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T. de Beet, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R. Timmermans, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2. [appellant] is sinds 1 september 1999 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Maastricht. Hij heeft de minister bij brief van 13 juli 2016 verzocht om vergoeding van de schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van het Tracébesluit A2 Passage Maastricht (hierna: het Tracébesluit) van 24 november 2010.
3. Het Tracébesluit voorziet in de wijziging van de rijksweg A2 (hierna: de A2) tussen km 251,9 (knooppunt Kruisdonk) en km 258,3 (aansluiting Randwyck). De wijziging bestaat uit de verbreding van de A2, waarbij deze wordt ingericht met een systeem van hoofd- en parallelrijbanen, en de aanleg van een gestapelde tunnel. Ook worden het knooppunt Kruisdonk (A2/A79) en de aansluitingen Bunde (A79), Geusselt (A2), Europaplein (A2) en Randwyck (A2) aangepast en wordt de aansluiting Beatrixhaven (A2) gerealiseerd.
4. [appellant] stelt schade te hebben geleden als gevolg van de ondertunneling van de A2, omdat er hierdoor meer wegen en verkeersdrukte in de nabijheid van zijn woning zijn gekomen. Dit leidt volgens [appellant] tot een waardedaling van zijn woning van € 146.000,00, nu een potentiële koper de toename van wegen en verkeersdrukte zal associëren met slechtere luchtkwaliteit en geluidsoverlast en de woning daardoor minder aantrekkelijk wordt.
Besluitvorming
5. Aan de afwijzing van het verzoek van [appellant], zoals gehandhaafd in bezwaar, heeft de minister ten grondslag gelegd dat ten tijde van de aankoop van de woning op 1 september 1999 voor [appellant] bekend was dat aan en tussen de knooppunten Europaplein en Geusselt een tunnel zou kunnen worden aangelegd met de daarbij behorende aanpassingen aan de lokale infrastructuur. Dit volgde namelijk uit de op 11 december 1995 ter inzage gelegde Startnotitie Rijksweg 2 Passage Maastricht (hierna: de Startnotitie 1995). Gelet hierop is sprake van actieve risicoaanvaarding en dient het nadeel als gevolg van het Tracébesluit voor rekening van [appellant] te blijven, aldus de minister.
Bevoegdheid van de Afdeling
6. Zoals de Afdeling heeft vastgesteld in haar uitspraak van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2621 is de Tracéwet integraal opgenomen in bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Dit betekent dat de Afdeling in eerste en enige aanleg bevoegd is kennis te nemen van beroepen tegen besluiten over verzoeken om nadeelcompensatie op grond van artikel 22 van Pro de Tracéwet. Voorgaande brengt met zich dat de Afdeling deze beroepen in het vervolg dan ook - anders dan voorheen - in eerste en enige aanleg zal behandelen en afdoen. Voor de voorliggende zaak betekent dit dat moet worden geoordeeld dat de rechtbank geen kennis had mogen nemen van het beroep van [appellant] en zijn beroepschrift aan de Afdeling had moeten doorzenden.
7. Het voorgaande betekent dat de uitspraak van de rechtbank ambtshalve dient te worden vernietigd, omdat zij niet bevoegd was kennis te nemen van het beroep van [appellant]. De Afdeling zal hierna in eerste en enige aanleg het beroep van [appellant] beoordelen. Hierbij zal zij ook de door partijen in hoger beroep ingebrachte stukken betrekken.
Aangevoerde gronden
8. [appellant] betoogt dat hem geen voorzienbaarheid op basis van de Startnotitie uit 1995 kan worden tegengeworpen. In dit kader voert hij aan dat het project zoals dat in de Startnotitie 1995 werd besproken in 1998 is afgebroken, omdat er onvoldoende geld beschikbaar was. Pas na het millennium werd het project opnieuw opgestart, gevolgd door een nieuwe startnotitie in 2004. Gelet hierop was het in 1999 volstrekt onduidelijk of het project ooit nog doorgang zou vinden, laat staan wanneer en in welke vorm. De Startnotitie 1995 was daarom in 1999 niet meer actueel en de schadeveroorzakende maatregel daarom niet voorzienbaar toen hij zijn woning op 1 september 1999 kocht, aldus [appellant].
8.1. De voorzienbaarheid van een schadeveroorzakende overheidsmaatregel dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen (vergelijk de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582).
8.2. De Startnotitie 1995 is ter inzage gelegd op 11 december 1995 en daarmee openbaar gemaakt. In de Startnotitie 1995 is het gebied dat als studiegebied voor te nemen maatregelen is aangemerkt zowel beschreven als op een kaart aangeduid. Voorts zijn daarin verschillende alternatieven, met bijbehorende varianten, beschreven voor aanpassing van de Rijksweg 2 Passage Maastricht. Gelet hierop kan de Startnotitie 1995 als een concreet beleidsvoornemen dat openbaar gemaakt is worden aangemerkt. Dit betekent dat op basis hiervan in beginsel voorzienbaarheid kan worden aangenomen.
8.3. Anders dan [appellant] stelt is niet gebleken dat het project Rijksweg 2 Passage Maastricht na de publicatie van de Startnotitie 1995, maar voordat hij zijn woning kocht, is afgebroken en de Startnotitie 1995 daarom niet meer actueel zou zijn. Uit brieven van 4 en 11 december 1998 van de toenmalig minister van Verkeer en Waterstaat volgt dat voor onder meer het project Rijksweg 2 Passage Maastricht financiële middelen vanuit het Rijk ontbreken, maar dat onderzocht zal worden in hoeverre constructies mogelijk zijn op basis van publiek-private samenwerking (hierna: PPS). In dat kader wordt tevens aangekondigd dat de planstudie van onder meer dit project zal worden afgerond om als basis te kunnen dienen voor de PPS-constructies. Anders dan [appellant] betoogt volgt hieruit niet dat het project definitief niet meer gerealiseerd zou worden, maar juist dat werd beoogd het project wel te realiseren, zij het met behulp van een alternatieve wijze van financieren. Gelet hierop bestaat geen aanleiding [appellant] te volgen in zijn betoog dat de Startnotitie 1995 in 1999 niet meer actueel was en hem als gevolg daarvan geen voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen. [appellant] had er ten tijde van de aankoop van zijn woning in 1999 rekening mee moeten houden dat het project Rijksweg 2 Passage Maastricht, zoals beschreven in de Startnotitie 1995, alsnog gerealiseerd zou worden.
8.4. Het betoog faalt.
9. [appellant] betoogt verder dat de minister heeft miskend dat het tracé zoals dat nu is aangelegd verder gaat en ingrijpender is dan op basis van de Startnotitie was te voorzien. Zo was niet te voorzien dat vlakbij zijn woning een tweelaagse tunnel zou worden gerealiseerd met twee uit elkaar liggende tunnelmonden en bijbehorende toe- en afritten, dat de afrit nabij zijn woning zou worden verbreed van twee naar vier banen en dat er een flyover-constructie zou komen om alle verkeersstromen in goede banen te leiden. Deze maatregelen moeten als een uitbreiding van de in de Startnotitie neergelegde plannen worden aangemerkt. Bovendien blijkt uit de Startnotitie dat het plangebied tussen de knooppunten Geusselt en Europaplein zou zijn gelegen, terwijl nu zowel de noordelijke als de zuidelijke tunnelmonden buiten dat gebied, en veel dichter bij zijn woning, zijn gerealiseerd. De minister heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat hij dit had kunnen voorzien, aldus [appellant].
9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1049) is voor het aannemen van voorzienbaarheid niet vereist dat, op het tijdstip van investering, verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het tijdstip van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kon worden gehouden.
9.2. Een redelijk denkend en handelend koper hoeft bij de keuze voor een bepaald in een startnotitie uitgewerkt tracé niet zonder meer rekening te houden met de aanleg van bijkomende infrastructurele werken. Beslissend is of de aanleg van die werken op het moment van de aankoop van de woning door de verzoeker voorzienbaar was (vergelijk de uitspraak van 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3090).
9.3. In de Startnotitie zijn zes alternatieven en negen varianten beschreven voor de aanpassing van de A2 bij Maastricht. Eén van die alternatieven was het ‘Traverse-tracé’, waarvoor in paragraaf 4.4 zes varianten zijn beschreven, waaronder de variant van een autosnelweg op het traverse-tracé met verdiepte ligging. Volgens de omschrijving ging het hier om een autosnelweg die in een tunnel zou worden gerealiseerd (al dan niet gesloten), op het tracé van de huidige traverse tussen de aansluitingen Geusselt en Europaplein.
Gelet hierop had [appellant] er ten tijde van de aankoop van zijn woning rekening mee moeten houden dat deze variant zou worden gerealiseerd. Datzelfde geldt voor aanpassingen van de lokale infrastructuur, zoals toe- en afritten naar en van de tunnel, nu dergelijke aanpassingen voortvloeien uit en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van een dergelijke variant. Dat uiteindelijk niet een enkele, maar een dubbellaagse tunnel is gerealiseerd, waardoor het tracé, door de extra tunnelmonden, iets langer is geworden dan in de Startnotitie op de kaart was aangegeven en daardoor dichter bij de woning van [appellant] is komen te liggen, maakt niet dat [appellant] geen voorzienbaarheid kan worden tegengeworpen, nu zoals hiervoor onder 9.1 uiteen is gezet, niet vereist is dat de schadeveroorzakende maatregel in detail is uitgewerkt of de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald.
Ten slotte geldt dat bij het bepalen van de voorzienbaarheid van de schade geen betekenis toekomt aan de grootte van de ten tijde van de beslissing tot investering bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan. Dit betekent dat rekening moet worden gehouden met de meest ongunstige uitwerking van een concreet beleidsvoornemen (vergelijk de uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1049). Dat, naar [appellant] ter zitting bij de Afdeling heeft toegelicht, hij niet had hoeven verwachten dat de tunnel over het gehele traverse-tracé zou worden gerealiseerd, waarbij de tunnelmond(en) dan net buiten dat traverse-tracé zouden komen te liggen, in plaats van, bij een kortere tunnel, binnen dat tracé, kan daarom evenmin aan het aannemen van voorzienbaarheid in de weg staan.
9.4. Het voorgaande betekent dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor [appellant] ten tijde van de aankoop van zijn woning voorzienbaar was dat een tunnel zou kunnen worden aangelegd met de daarbij behorende aanpassingen aan de lokale infrastructuur, zoals - in dit geval - de aanpassing van toe- en afritten en de realisatie van de flyover-constructie. Het hierdoor geleden nadeel dient daarom voor rekening van [appellant] te blijven.
Conclusie
10. Gelet op hetgeen onder 6 en 7 is overwogen, is het hoger beroep gegrond en dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 18 juli 2016 van de minister is, gelet op hetgeen onder 9.1 tot en met 9.4 is overwogen, ongegrond.
11. De minister dient, gelet op hetgeen onder 6 is overwogen, op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld.
12. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb bepalen dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van de Raad van State aan [appellant] wordt terugbetaald.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 2 mei 2017 in zaak nr. 16/3953;
III. verklaart het tegen het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 26 oktober 2016 door [appellant] ingestelde beroep ongegrond;
IV. veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V. bepaalt dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 250,00 (zegge: tweehonderdvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Ouwehand
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2018
752. BIJLAGE - WETTELIJK KADER
TRACÉWET
Artikel 22:
"1. Indien een belanghebbende ten gevolge van een tracébesluit schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en ten aanzien waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd, kent Onze Minister hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
[…]
3. Bij regeling van Onze Minister kunnen regels worden gesteld omtrent de indiening en afhandeling van een verzoek om schadevergoeding."
BELEIDSREGEL NADEELCOMPENSATIE INFRASTRUCTUUR EN MILIEU 2014
Artikel 2:
"1. De minister kent degene die schade lijdt of zal lijden als gevolg van een rechtmatige uitoefening door of namens de minister van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak, op verzoek een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
[…]"
Artikel 5:
"Schade ten gevolge van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, die voor de belanghebbende redelijkerwijs voorzienbaar was ten tijde van de beslissing te investeren in het geschade belang wordt niet vergoed."
ALGEMENE WET BESTUURSRECHT (hierna: Awb)
Artikel 8:1:
"Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter."
Artikel 8.6:
"1. Het beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank, tenzij een andere bestuursrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 2 van de bij deze wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift.
[…]."
Bijlage 2 bij de Awb: Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (artikelen 8:5, 8:6, 8:7, 8:105 en 8:106)
Artikel 2
"Tegen een besluit, genomen op grond van een in dit artikel genoemd voorschrift of anderszins in dit artikel omschreven, kan beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
[…].
Tracéwet
[…]."