Uitspraak
201704701/1/V2.
Datum uitspraak: 17 juli 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, van 12 mei 2017 in zaak nr. NL16.4021 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2016 heeft de staatssecretaris, voor zover thans van belang, de aan de vreemdeling verleende verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd ingetrokken.
Bij uitspraak van 12 mei 2017 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. A. Jhingoer, advocaat te Rotterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Vervolgens is het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2. De vreemdeling, geboren op [1985] en van Afghaanse nationaliteit, is op 24 februari 1998 toegelaten als vluchteling. Bij de inwerkingtreding van de Vw 2000 op 1 april 2001 is deze toelating krachtens artikel 115, zevende lid, van rechtswege aangemerkt als verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Bij het bestreden besluit heeft de staatssecretaris, voor zover nu van belang, deze verblijfsvergunning krachtens artikel 35, eerste lid, aanhef en onder b, van de Vw 2000 ingetrokken, omdat de vreemdeling tussen 2001 en 2014 acht keer onherroepelijk is veroordeeld voor misdrijven waarop een gevangenisstraf van drie jaren of meer staat. Hij is daarom volgens de staatssecretaris, in ieder geval naar nationaal recht, een gevaar voor de openbare orde. In deze uitspraak gaat het om de vraag of voor de intrekking van de verblijfsvergunning het nationaalrechtelijke of het Unierechtelijke openbare-ordebegrip moest worden toegepast. De invulling van dat criterium verschilt, en het Unierechtelijke openbare-ordebegrip is strenger, omdat het persoonlijke gedrag van een vreemdeling een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging moet vormen die een fundamenteel belang van de samenleving aantast.
2.1. De rechtbank heeft overwogen dat de staatssecretaris het besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd, omdat hij in het kader van de intrekking niet heeft beoordeeld of de vreemdeling door zijn persoonlijke gedrag een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. Hij is hiertoe volgens de rechtbank gehouden, omdat de intrekking van de verblijfsvergunning, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1550, tevens de intrekking van de vluchtelingenstatus inhoudt. Omdat de staatssecretaris aan de intrekking van de verblijfsvergunning redenen van openbare orde ten grondslag heeft gelegd, is artikel 14, vierde lid, aanhef en onder b, van de Kwalificatierichtlijn van toepassing. Volgens de rechtbank behoeft het standpunt dat artikel 11, eerste lid, aanhef en onder e, van die richtlijn van toepassing is, geen bespreking, omdat de staatssecretaris niet aan de intrekking van de verblijfsvergunning ten grondslag heeft gelegd dat de vreemdeling gelet op dat artikel niet langer als vluchteling kan worden aangemerkt. Dit is ook geen intrekkingsgrond genoemd in artikel 35 van de Vw 2000.
Grief
3. De staatssecretaris klaagt in zijn grief dat de rechtbank het vorenstaande ten onrechte heeft overwogen. Hij betoogt hiertoe dat hij in de zaak die heeft geleid tot de hiervoor genoemde uitspraak van 2 juni 2016 uitsluitend redenen van openbare orde aan de intrekking van de vluchtelingenstatus ten grondslag had gelegd. In de onderhavige zaak heeft hij de vluchtelingenstatus echter ingetrokken omdat de vreemdeling geen vluchteling meer is, zodat het Unierechtelijke openbare-ordebegrip niet op de intrekking van die status van toepassing is. Volgens hem had de rechtbank eerst moeten beoordelen of hij zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vreemdeling geen vluchteling meer is en vervolgens moeten toetsen of hij naar nationaal recht de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd terecht heeft ingetrokken, omdat de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde.
Uitspraak van de Afdeling van 2 juni 2016
4. Zoals volgt uit de uitspraak van 2 juni 2016, valt, gelet op de totstandkoming van de Wet tot wijziging van de Vw 2000 ter implementatie van de Kwalificatierichtlijn 2004 (Kamerstukken II 2006/07, 30 925, nr. 3) en de toelichting in het Besluit van 9 april 2008 tot wijziging van het Vb 2000 ter implementatie van de Kwalificatierichtlijn 2004, in het systeem van de Vw 2000 de verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd krachtens artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 samen met de verlening van de vluchtelingenstatus. Voorts volgt uit die uitspraak dat als een vreemdeling is toegelaten als vluchteling en die toelating bij de inwerkingtreding van de Vw 2000 krachtens artikel 115, zevende lid, van rechtswege is aangemerkt als verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, die verblijfsvergunning eveneens samenvalt met de vluchtelingenstatus. Dit brengt met zich dat als die verblijfsvergunning voor bepaalde of onbepaalde tijd wordt ingetrokken, tevens de vluchtelingenstatus wordt ingetrokken en artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn dus van toepassing is. Tot slot volgt uit die uitspraak dat voor de intrekking van de vluchtelingenstatus krachtens artikel 14, vierde lid, aanhef en onder b, van de Kwalificatierichtlijn, vereist is dat de desbetreffende vreemdeling door zijn persoonlijke gedrag een werkelijke, actuele en voldoende ernstige bedreiging vormt die een fundamenteel belang van de samenleving aantast. In dat geval is dus het Unierechtelijke openbare-ordebegrip van toepassing.
Toepassing op deze zaak
5. In deze zaak is de vreemdeling in 1998 toegelaten als vluchteling, nadat hij zijn vader, die al was toegelaten als vluchteling, was nagereisd. Nu die toelating bij de inwerkingtreding van de Vw 2000 van rechtswege is aangemerkt als een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, is die verblijfsvergunning rechtstreeks op grond van de vluchtelingenstatus verleend. De intrekking van die vergunning heeft daarom tot gevolg dat ook de vluchtelingenstatus wordt ingetrokken, zodat artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn van toepassing is. In geschil is of artikel 14, vierde lid, aanhef en onder b, van de Kwalificatierichtlijn en daarmee het Unierechtelijke openbare-ordebegrip van toepassing is, zoals de rechtbank heeft overwogen en of de vluchtelingenstatus op een andere grondslag is en kon worden ingetrokken, zoals de staatssecretaris betoogt.
5.1. Uit artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn volgt dat de vluchtelingenstatus niet alleen kan worden ingetrokken als een vreemdeling een gevaar is voor de openbare orde. Zo zijn lidstaten ingevolge het eerste lid verplicht de vluchtelingenstatus in te trekken als een verzoek om internationale bescherming is ingediend na inwerkingtreding van de oude Kwalificatierichtlijn en een vreemdeling volgens de criteria van artikel 11 geen vluchteling meer is. Dit is gelet op artikel 11, eerste lid, aanhef en onder e, van de Kwalificatierichtlijn bijvoorbeeld het geval als de omstandigheden in verband waarmee een vreemdeling als vluchteling werd erkend, hebben opgehouden te bestaan, zodat hij niet langer kan weigeren zich onder de bescherming te stellen van het land van zijn nationaliteit. De staatssecretaris heeft in het besluit, voorafgaand aan de motivering van de intrekking van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd om redenen van openbare orde, gemotiveerd waarom de vreemdeling, gelet op artikel 11, eerste lid, aanhef en onder e, van de Kwalificatierichtlijn, niet langer als vluchteling kan worden aangemerkt. Hij heeft daarmee beoogd de vluchtelingenstatus van de vreemdeling in te trekken krachtens artikel 14, eerste lid, van de Kwalificatierichtlijn, en dus niet, zoals in de zaak die heeft geleid tot de hiervoor genoemde uitspraak van 2 juni 2016, krachtens het vierde lid, aanhef en onder b. De vraag is echter of die intrekkingsgrond ook in het nationale recht is geïmplementeerd. De rechtbank heeft hiertoe van belang geacht dat, gelet op artikel 35 van de Vw 2000, aan de intrekking van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd niet ten grondslag kan worden gelegd dat een vreemdeling niet langer als vluchteling kan worden aangemerkt.
5.2. De gronden om een vluchtelingenstatus krachtens artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn in te trekken, zijn geïmplementeerd in artikel 32 van de Vw 2000 en artikel 3.105d van het Vb 2000 (zie de onder 4. vermelde totstandkomingsgeschiedenis). De intrekkingsgronden in artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn zijn door de wetgever bewust slechts in die artikelen over de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd geïmplementeerd en dus niet in artikel 35 van de Vw 2000, dat de intrekking van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd regelt. De wetgever ging er immers van uit dat de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd een nationale verblijfstitel is (zie Kamerstukken II 2006/07, 30 925, nr. 3, blz. 5).
5.3. Zoals volgt uit de uitspraak van 2 juni 2016, en is overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 17 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1779, is de intrekking van de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd, als die samenvalt met de vluchtelingenstatus, echter niet louter nationaalrechtelijk van aard. De Vw 2000 maakt immers geen duidelijk onderscheid tussen de vluchtelingenstatus en de verblijfstitel en regelt de intrekking van die status, waaraan de voordelen van Hoofdstuk VII van de Kwalificatierichtlijn zijn verbonden (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1253), niet apart. De intrekking van de nationale verblijfstitel kan daarom pas aan de orde komen als ook de vluchtelingenstatus wordt ingetrokken. Voor de intrekking van een vluchtelingenstatus moet sprake zijn van een grond genoemd in artikel 14 van de Kwalificatierichtlijn, zoals, in dit geval, de grond dat een vreemdeling niet langer vluchteling is. Weliswaar is die intrekkingsgrond geïmplementeerd in artikel 32 van de Vw 2000, maar dat artikel heeft betrekking op vreemdelingen die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd. De vreemdeling is in het bezit van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd. Nu die vergunning in het systeem van de Vw 2000, zoals volgt uit de uitspraak van 2 juni 2016, samenvalt met de vluchtelingenstatus, regelt artikel 35 van de Vw 2000 de intrekking van zowel die verblijfstitel als de vluchtelingenstatus.
5.4. Het niet langer zijn van vluchteling staat, zoals de rechtbank terecht van belang heeft geacht, niet als intrekkingsgrond in artikel 35 van de Vw 2000. Gezien de huidige systematiek en tekst van de Vw 2000, is het dan ook niet mogelijk om, zoals de staatssecretaris heeft betoogd, éérst de vluchtelingenstatus van een vreemdeling in te trekken omdat hij geen vluchteling meer is, en vervolgens diens verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd in te trekken omdat een vreemdeling naar nationaal recht een gevaar is voor de openbare orde. De intrekkingsgrond is niet duidelijk geïmplementeerd voor wat betreft vreemdelingen die in het bezit zijn van een verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd en zoals volgt uit het arrest van het Hof van Justitie van 8 oktober 1987 Kolpinghuis, ECLI:EU:C:1987:431, mag een nationale overheid zich niet ten laste van een particulier op een bepaling van een richtlijn beroepen, waarbij de noodzakelijke omzetting in nationaal recht nog niet heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX0050). Uiteraard laat het vorenstaande onverlet dat de staatssecretaris wél, zoals ook volgt uit de uitspraak van 2 juni 2016, aan de intrekking van de vluchtelingenstatus en de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd ten grondslag kan leggen dat een vreemdeling, gezien het Unierechtelijke openbare-ordebegrip, een gevaar is voor de openbare orde. Een dergelijk standpunt heeft hij nu niet ingenomen.
5.5. Het vorenstaande is niet anders, als een vreemdeling niet een vluchtelingenstatus heeft, maar een subsidiaire beschermingsstatus (zie de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2018:2368).
Conclusie
6. Zoals volgt uit het vorenstaande, heeft de staatssecretaris naar de huidige stand van het recht aan de intrekking van de vluchtelingenstatus en de verblijfsvergunning asiel voor onbepaalde tijd van de vreemdeling niet ten grondslag kunnen leggen dat hij niet langer vluchteling is. Wél kon hij daaraan ten grondslag leggen dat de vreemdeling een gevaar is voor de openbare orde, zij het dat hij in dat verband ten onrechte niet het Unierechtelijke openbare-ordebegrip heeft toegepast. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de staatssecretaris het besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd. De grief faalt.
7. Het hoger beroep is kennelijk ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.A. van de Sluis, griffier.
w.g. Verheij w.g. Van de Sluis
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2018
802/284. BIJLAGE
Kwalificatierichtlijn (PB 2011 L 337)
Artikel 11
1. Een onderdaan van een derde land of staatloze houdt op vluchteling te zijn wanneer hij:
[…]
e) omdat de omstandigheden in verband waarmee hij als vluchteling werd erkend, hebben opgehouden te bestaan, niet langer kan weigeren zich onder de bescherming te stellen van het land van zijn nationaliteit; of
[…]
Artikel 14
1. Met betrekking tot verzoeken om internationale bescherming die zijn ingediend na de inwerkingtreding van Richtlijn 2004/83/EG, trekken de lidstaten de door een regerings- administratieve, rechterlijke of quasi-rechterlijke instantie verleende vluchtelingenstatus van een onderdaan van een derde land of een staatloze in, beëindigen zij deze of weigeren zij deze te verlengen indien hij volgens de criteria van artikel 11 geen vluchteling meer is.
[…]
4. De lidstaten kunnen de door een regerings-, administratieve, rechterlijke of quasi-rechtelijke instantie aan een vluchteling verleende status intrekken, beëindigen of weigeren te verlengen wanneer:
[…]
b) hij een gevaar vormt voor de samenleving van die lidstaat, omdat hij definitief veroordeeld is voor een bijzonder ernstig misdrijf.
[…]
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 32
1. De verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28 kan worden ingetrokken dan wel de aanvraag voor verlenging van de geldigheidsduur ervan kan worden afgewezen indien:
a. de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl die gegevens tot afwijzing van de oorspronkelijke aanvraag tot het verlenen of verlengen zouden hebben geleid;
b. de vreemdeling een gevaar vormt voor de openbare orde of nationale veiligheid;
c. de grond voor verlening, bedoeld in artikel 29, is komen te vervallen;
[…]
Artikel 35
1. De verblijfsvergunning voor onbepaalde tijd als bedoeld in artikel 33 kan worden ingetrokken indien:
a. de vreemdeling onjuiste gegevens heeft verstrekt dan wel gegevens heeft achtergehouden terwijl die gegevens tot afwijzing van de aanvraag tot het verlenen of verlengen zouden hebben geleid;
b. de vreemdeling bij onherroepelijk geworden rechterlijk vonnis is veroordeeld wegens een misdrijf waartegen een gevangenisstraf van drie jaren of meer is bedreigd, dan wel hem terzake de maatregel, bedoeld in artikel 37a van het Wetboek van Strafrecht, is opgelegd;
c. de vreemdeling zijn hoofdverblijf buiten Nederland heeft gevestigd;
d. de vreemdeling een gevaar vormt voor de nationale veiligheid.