Uitspraak
201508391/1/A2.
Datum uitspraak: 8 maart 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellante sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog van de Federatie van Gezondheidszorgpsychologen (thans: Commissie Registratie en Toezicht; hierna: de RSG),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 oktober 2015 in zaak nr. 15/2647 in het geding tussen:
[appellante sub 1]
en
de RSG.
Procesverloop
Bij besluit van 2 september 2014 heeft de RSG het verzoek van [appellante sub 1] om inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen afgewezen.
Bij besluit van 13 februari 2015 heeft de RSG het door [appellante sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 oktober 2015 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante sub 1] hoger beroep ingesteld.
De RSG heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 1] heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juni 2016, waar [appellante sub 1], bijgestaan door mr. W.A. Verbeek, advocaat te Groningen, en de RSG, vertegenwoordigd door mr. J. Siemons, bijgestaan door mr. T.P. Grünbauer, advocaat te Ede, zijn verschenen.
Overwegingen
Achtergrond
1. Het College Specialismen Gezondheidspsycholoog heeft op 25 januari 2007 het Besluit specialisme klinische neuropsychologie (hierna: Bskn) vastgesteld, waarin de klinische neuropsychologie als specialisme van het basisberoep gezondheidszorgpsycholoog is aangewezen. Bij besluit van 14 mei 2008 heeft de minister van VWS ingestemd met het Bskn, zoals het is gewijzigd op 21 februari 2008. De minister van VWS heeft voorts bij besluit van 3 juni 2008 bepaald dat aan het specialisme de wettelijk beschermde titel van klinisch neuropsycholoog wordt verbonden.
2. Op 26 juni 2009 heeft [appellante sub 1] een verzoek ingediend tot inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen op grond van de overgangsregeling in artikel 12 van Pro het Bskn. De RSG heeft dat verzoek bij besluit van 25 september 2009 afgewezen. Aan dat besluit heeft de RSG ten grondslag gelegd dat [appellante sub 1] niet heeft aangetoond dat zij voldoet aan de eisen op het gebied van onderzoekservaring en beschikt over voldoende uren werkervaring op het gebied van de klinische neuropsychologie om te worden toegelaten tot de toets die bij goed gevolg leidt tot inschrijving in het specialistenregister. Dat besluit, waartegen [appellante sub 1] geen bezwaar heeft gemaakt, staat in rechte vast.
Aanleiding
3. [appellante sub 1] werkt thans als klinisch neuropsycholoog op de afdeling Neuropsychologie van het Alrijne Ziekenhuis in Alphen aan de Rijn. Het ziekenhuis wenst de status van opleidingsziekenhuis te krijgen en heeft [appellante sub 1] op grond van haar opleiding aan het Academisch Ziekenhuis Leiden (thans: LUMC) en haar ervaring als klinisch neuropsycholoog verzocht om opleider in het ziekenhuis te worden. Doordat zij uitsluitend als gezondheidszorgpsycholoog en niet als klinisch neuropsycholoog in het BIG-register is geregistreerd, is dit niet mogelijk. Om die reden heeft zij op 24 juni 2014 de RSG verzocht om heroverweging van het eerdere besluit van 25 september 2009, waarbij haar aanvraag om inschrijving in het register van klinisch neuropsychologen is afgewezen.
Besluitvorming
4. Bij besluit van 2 september 2014 heeft de RSG dat verzoek van [appellante sub 1] afgewezen, omdat haar verzoek een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is en zij daarin geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden heeft vermeld.
Aan het besluit van 13 februari 2015 heeft de RSG ten grondslag gelegd dat de door [appellante sub 1] overgelegde verklaring van dr. J.B.K. Lanser van 10 maart 2014 geen nieuw feit is als bedoeld in artikel 4:6 van Pro de Awb, omdat deze betrekking heeft op reeds bij de RSG bekende werkervaring van haar in 2009. De RSG heeft zich, naar aanleiding van het advies van de bezwaarcommissie, aanvullend op het standpunt gesteld dat het verzoek van 24 juni 2014 ook op grond van het thans - na het expireren van de overgangsregeling - geldende beoordelingskader moet worden afgewezen, nu [appellante sub 1] geen opleiding bij een door de RSG erkende opleidingsinstelling of hoofdopleider heeft afgerond of over een door de RSG erkende buitenlandse beroepskwalificatie beschikt.
Uitspraak van de rechtbank
5. De rechtbank heeft geoordeeld dat de RSG het verzoek van [appellante sub 1] om terug te komen van het eerdere besluit op grond van artikel 4:6 van Pro de Awb mocht afwijzen. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de RSG zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante sub 1], in aanmerking genomen dat de verklaring van Lanser van 10 maart 2014 geen andere informatie bevat dan die reeds bij de aanvraag in 2009 aanwezig was, geen nieuwe feiten of veranderde omstandigheden aan haar aanvraag ten grondslag heeft gelegd.
Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de RSG, voor zover zij het verzoek van 24 juni 2014 inhoudelijk heeft beoordeeld, in redelijkheid de aanvraag van [appellante sub 1] heeft kunnen afwijzen. In dat verband heeft de rechtbank overwogen dat de RSG het algemeen belang van het waarborgen van kwaliteit door middel van een specialistenregister, gelet op de mogelijkheid die [appellante sub 1] heeft gehad om van de overgangsregeling gebruik te maken en in aanmerking genomen dat inschrijving in het register voor [appellante sub 1] nog steeds niet onmogelijk is, zwaarder mocht laten wegen dan het individuele belang van [appellante sub 1].
Wijziging ne bis in idem-jurisprudentie
6. De Afdeling heeft in de uitspraak van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3131), haar rechtspraak over herhaalde aanvragen en verzoeken om terug te komen van in rechte onaantastbaar geworden besluiten aangepast. Het daarin neergelegde beoordelingskader wordt hierna bij de beoordeling van het eerste betoog van [appellante sub 1] gehanteerd.
Het eerste betoog van [appellante sub 1]
7. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de RSG haar verzoek om terug te komen van het eerdere besluit mocht afwijzen. In dat verband heeft de rechtbank volgens haar ten onrechte overwogen dat de RSG zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de verklaring van Lanser van 10 maart 2014 over de door haar gevolgde opleiding tot klinisch neuropsycholoog in het Academisch Ziekenhuis in Leiden in de periode 1994-1998 geen andere informatie bevat dan de informatie die reeds bij de aanvraag in 2009 bekend was en zij daarmee geen nieuw feit heeft aangevoerd. De informatie over haar opleiding moet volgens [appellante sub 1] wel degelijk worden aangemerkt als nieuw feit, omdat die informatie bij de beoordeling van haar onderzoekservaring niet door de RSG in het besluit van 25 september 2009 is meegewogen. In dat verband heeft de RSG zich destijds op het standpunt gesteld dat het Bskn dat niet toestond. Op grond van latere jurisprudentie van de Afdeling is dat standpunt van de RSG onjuist gebleken, aldus [appellante sub 1], en diende de RSG het Bskn anders te interpreteren en toe te passen. Die omstandigheid moet worden aangemerkt als nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid dan wel als relevante wijziging van het recht.
Voorts voert [appellante sub 1] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan de RSG in redelijkheid geen gebruik kon maken van haar afwijzingsbevoegdheid, of anderszins in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of rechtsbeginsel heeft gehandeld. Volgens [appellante sub 1] heeft de RSG in strijd gehandeld met een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Beoordeling van het eerste betoog
7.1. De RSG heeft het verzoek om terug te komen van het besluit van 25 september 2009 op grond van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb afgewezen.
Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de RSG zich terecht op het standpunt gesteld dat de verklaring van Lanser van 10 maart 2014 geen andere informatie bevat dan de informatie die bij de beoordeling van de initiële aanvraag in 2009 bij de RSG bekend was. Reeds daarom kan die informatie niet worden aangemerkt als nieuw gebleken feit.
Voorts heeft de rechtbank terecht overwogen dat een uitspraak van een rechterlijke instantie volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraken van bijvoorbeeld 6 augustus 2008 en 2 maart 2011; ECLI:NL:RVS:2008:BD9439 en ECLI:NL:RVS:2011:BP6312) geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is. Dit betekent dat de uitspraken van de Afdeling van 29 augustus 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BX5957, ECLI:NL:RVS:2012:BX5958 en ECLI:NL:RVS:2012:BX5956), waarin is geoordeeld dat de RSG ook bij het ontbreken van een hardheidsclausule in het Bskn, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, bij de toepassing van de aan haar toegekende bestuursbevoegdheid dient na te gaan of de nadelige gevolgen van haar besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen, er niet toe kunnen leiden dat de RSG het verzoek om terug te komen van het besluit van 25 september 2009 niet mocht afwijzen. Dat het Bskn in het licht van die uitspraken anders moet worden uitgelegd, maakt dat niet anders. Een gewijzigde toepassing van hetzelfde recht is evenmin een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid.
Het besluit van de RSG van 26 februari 2015 om niet terug te komen van de eerdere beslissing is voorts niet evident onredelijk.
De rechtbank is terecht tot de slotsom gekomen dat de RSG het verzoek om terug te komen van het besluit van 25 september 2009 in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.
Het betoog faalt.
Het betoog van de RSG
8. De RSG betoogt dat de rechtbank ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen dat het Bskn een privaatrechtelijke regeling is, maar de RSG bij toepassing van haar bestuursbevoegdheid een evenredigheidstoets dient te hanteren. De RSG stelt zich op het standpunt dat, indien het Bskn een privaatrechtelijke regeling omvat, voor een evenredigheidstoets geen plaats is. Indien het Bskn als publiekrechtelijke regeling moet worden aangemerkt, bevat het een dwingend kader en bestaat evenmin ruimte voor een evenredigheidstoets. Indien [appellante sub 1] niet aan de opleidingseis voldoet, dient haar verzoek te worden afgewezen, nu het Bskn geen hardheidsclausule bevat.
Beoordeling van het betoog van de RSG
8.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 29 augustus 2012; ECLI:NL:RVS:2012:BX5958) bevat het Bskn als privaatrechtelijke regeling geen dwingend toetsingskader voor de beoordeling van aanvragen om te worden ingeschreven in het register van klinisch neuropsychologen, waaraan een wettelijk beschermde titel is verbonden. De regels van het Bskn zijn vastgesteld door het College Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog, dat geen bestuursorgaan is, en zijn reeds hierom noch aan te merken als algemeen verbindende voorschriften noch als instructies als bedoeld in artikel 10:22 van Pro de Awb. Hieruit volgt dat, gelet op de aard van het toetsingskader, ook bij het ontbreken van een hardheidsclausule in het Bskn de RSG, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, bij de toepassing van de aan haar toegekende bestuursbevoegdheid dient na te gaan of de nadelige gevolgen van haar besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. De rechtbank heeft dit toetsingskader terecht van toepassing geacht.
Het betoog faalt.
Het tweede betoog van [appellante sub 1]
9. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de RSG haar verzoek om inschrijving in het register op grond van de huidige regelgeving in redelijkheid heeft kunnen afwijzen. Daartoe voert zij aan dat Lanser, hoewel aanwezig, ter zitting van de rechtbank niet is gehoord over het curriculum van haar opleiding in verhouding tot het curriculum van de reguliere opleiding, terwijl dit bij een inhoudelijke behandeling van de zaak in de rede had gelegen. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte in de belangenafweging meegenomen dat de overgangsregeling voor haar heeft opengestaan, nu dit argument reeds is betrokken bij de beoordeling van het herhaalde verzoek. De RSG had volgens [appellante sub 1] voorts moeten beoordelen of zij over de vereiste kennis en vaardigheden beschikt en niet te zeer een formalistische benadering moeten volgen. [appellante sub 1] voert voorts aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het thans volgen van de reguliere opleiding diverse praktische bezwaren met zich brengt. De aard en de omvang van de opleiding zijn aanzienlijk en het aantal vrijstellingen is beperkt, evenals het aantal opleidingsplaatsen. Zij kan voorts niet in haar eigen ziekenhuis haar opleiding doorlopen, omdat zij zelf als opleider is aangewezen. [appellante sub 1] zou ontslag moeten nemen om elders haar opleiding te kunnen volgen.
Beoordeling van het tweede betoog
9.1. Niet in geschil is dat [appellante sub 1] niet in het bezit is van de opleidingstitel als bedoeld in artikel 3 van Pro het Bskn en dat de overgangsregeling van artikel 12 van Pro het Bskn niet meer van toepassing is. In geschil is of, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, de nadelige gevolgen van het besluit van de RSG wel of niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
De RSG heeft zich in het besluit van 26 februari 2015 op het standpunt gesteld dat te allen tijde aan de opleidingseis in het Bskn moet worden vastgehouden. Dat standpunt is niet juist. De RSG mag daaraan weliswaar in beginsel vasthouden, maar dat neemt niet weg dat zij dient te toetsen - zoals in 8.1 is overwogen - of de gevolgen van het besluit onevenredig zijn voor [appellante sub 1] in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Zij had in dat verband dienen te onderzoeken of de door [appellante sub 1] gestelde omstandigheden aanleiding hadden moeten geven haar aanvraag toch in te willigen. [appellante sub 1] heeft aangevoerd dat haar kennis en vaardigheden aanleiding hadden moeten geven om van de opleidingseis in het Bskn af te wijken. Ter ondersteuning daarvan heeft zij een verklaring overgelegd van dr. J.B.K. Lanser van 10 maart 2014, met gedetailleerde informatie over de door haar gevolgde opleiding. Ook heeft zij ter staving van haar opleidingsniveau onder meer verklaringen van dr. A. Jennekens-Schinkel, dr. E.L.L.M. de Schryver en dr. M.N.W. Witjes-Ané overgelegd alsmede een uitgebreid overzicht van de door haar gevolgde bij- en nascholingen, congressen, symposia en intervisiebijeenkomsten. De RSG had vervolgens in de belangenafweging dienen te betrekken in hoeverre het huidige kennis- en vaardighedenniveau van [appellante sub 1] in verhouding staat tot het eindniveau van de thans verplichte opleiding tot klinisch neuropsycholoog. Voorts heeft [appellante sub 1] erop gewezen dat de mogelijkheden om vrijstellingen voor de opleiding te krijgen beperkt zijn, het aantal opleidingsplaatsen beperkt is en zij haar ontslag bij haar huidige werkgever zou moeten indienen om in een opleidingsziekenhuis aan de slag te kunnen. Deze omstandigheden had de RSG eveneens in het kader van de door haar te verrichten evenredigheidstoetsing in ogenschouw dienen te nemen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is in dit verband niet van belang dat voor [appellante sub 1] eerder de mogelijkheid heeft opengestaan om van de overgangsregeling in artikel 12 van Pro het Bskn gebruik te maken. De aanvraag van [appellante sub 1] dient als een nieuwe aanvraag naar het huidige recht te worden beoordeeld en in het thans geldende Bskn is de overgangsregeling niet meer van toepassing. Verder had de RSG in de belangenafweging moeten betrekken het gegeven dat [appellante sub 1] op grond van haar opleiding is verzocht - zelf - opleider te worden. De Afdeling constateert dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de RSG in het kader van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb een belangenafweging had dienen te verrichten.
Het betoog slaagt.
10. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank heeft geoordeeld over het besluit voor zover dat betrekking heeft op het verzoek van [appellante sub 1] om op grond van de huidige regelgeving te worden ingeschreven in het register van klinisch neuropsychologen. Het besluit van 26 februari 2015 dient eveneens in zoverre te worden vernietigd. Het incidenteel hoger beroep van RSG is ongegrond. De RSG dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
11. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
12. De RSG dient ten aanzien van [appellante sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond;
II. verklaart het incidenteel hoger beroep van de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog ongegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 2 oktober 2015 in zaak nr. 15/2647, voor zover deze betrekking heeft op het besluit voor zover dat betrekking heeft op het verzoek van [appellante sub 1] om op grond van de huidige regelgeving te worden ingeschreven in het register van klinisch neuropsychologen;
IV. verklaart het door [appellante sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond, voor zover dat betrekking heeft op het besluit voor zover dat betrekking heeft op het verzoek van [appellante sub 1] om op grond van de huidige regelgeving te worden ingeschreven in het register van klinisch neuropsychologen;
V. vernietigt het besluit van de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog van 13 februari 2015, voor zover dat betrekking heeft op het verzoek van [appellante sub 1] om op grond van de huidige regelgeving te worden ingeschreven in het register van klinisch neuropsychologen;
VI. draagt de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit aan [appellante sub 1] toe te zenden;
VII. bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VIII. veroordeelt de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.487,10 (zegge: vierentwintighonderd zevenentachtig euro en tien eurocent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX. gelast dat de Registratiecommissie Specialismen Gezondheidszorgpsycholoog aan [appellante sub 1] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 415,00 (zegge: vierhonderdvijftien euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Lubberdink w.g. Rijsdijk
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2017
705.