Uitspraak
201608798/1/A1.
Datum uitspraak: 29 november 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
2. het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (hierna: het college),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 oktober 2016 in zaak nr. 16/1639 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 8 februari 2016 is van rechtswege een omgevingsvergunning gegeven aan [wederpartij] voor het afwijken van het bestemmingsplan voor het gebruik van het pand op het perceel [locatie] (hierna: het perceel).
Bij besluit van 17 mei 2016 heeft het college het door het college van gedeputeerde staten daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning herroepen.
Bij uitspraak van 14 oktober 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 mei 2016 vernietigd en het bezwaar van het college van gedeputeerde staten niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college van gedeputeerde staten en het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 september 2017, waar het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door E.C. Eggink LLM, het college, vertegenwoordigd door mr. H.C.S. van Dop, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. I.L. Haverkate, advocaat te Amsterdam, [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. [wederpartij] heeft het college bij brief van 10 november 2015 verzocht om reguliere detailhandel, anders dan als tuincentrum, toe te staan in het bestaande pand op het perceel. Bij e-mailbericht van 14 januari 2016 heeft zij het college laten weten dat een omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Het college heeft vervolgens op 10 februari 2016 de van rechtswege gegeven vergunning gepubliceerd in het gemeenteblad.
Het college van gedeputeerde staten heeft tegen de van rechtswege gegeven vergunning bezwaar gemaakt en het college heeft naar aanleiding van dit bezwaar de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning herroepen bij besluit van 17 mei 2016.
2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat in de Omgevingsverordening Overijssel 2009 (hierna: de omgevingsverordening) weliswaar instructies zijn gegeven aan gemeenteraden, die bij de vaststelling van bestemmingsplannen in acht behoren te worden genomen, maar dat deze geen concrete verplichtingen bevat voor de beoordeling van individuele aanvragen om verlening van een omgevingsvergunning. De rechtbank verwijst daarbij naar artikel 1.1.3 van de omgevingsverordening waarin nadrukkelijk is bepaald dat de instructies in de omgevingsverordening niet rechtstreeks doorwerken bij de afgifte van bouwvergunningen, aanlegvergunningen en ontheffingen. De onderhavige omgevingsvergunning valt volgens de aangevallen uitspraak daarmee gelijk te stellen, zodat het college van gedeputeerde staten de vergunningverlening in het geheel aan het college heeft overgelaten. Volgens de aangevallen uitspraak kan het college van gedeputeerde staten niet op grond van de omgevingsverordening als belanghebbende worden aangemerkt bij de verlening van een omgevingsvergunning van rechtswege aan [wederpartij]. Voorts is volgens de aangevallen uitspraak niet gebleken dat een wettelijke taak is weggelegd voor het college van gedeputeerde staten bij de verlening van de omgevingsvergunning als hier bedoeld en het college had het bezwaar van het college van gedeputeerde staten dan ook niet-ontvankelijk moeten achten.
Wettelijk kader
3. Artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2. Ten aanzien van bestuursorganen worden de hun toevertrouwde belangen als hun belangen beschouwd.
3. […].
Artikel 4.1 Wet ruimtelijke ordening
1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van de verordening geschiedt tevens langs elektronische weg.
[…];
Artikel 4.1a
Bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, kan worden bepaald dat gedeputeerde staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken.
[…].
Artikel 4.2
1. Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen gedeputeerde staten aan de gemeenteraad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan.
Artikel 1.1.3 van de omgevingsverordening luidt:
Waar in deze verordening instructies worden gegeven ten aanzien van de inhoud van bestemmingsplannen, zijn deze instructies gericht aan de gemeenteraad en werken deze niet rechtstreeks door bij de afgifte van bouwvergunningen, aanlegvergunningen en ontheffingen.
Artikel 2.4.2 Volumineuze detailhandel luidt:
1. Bestemmingsplannen voorzien niet in de nieuwe mogelijkheid om detailhandel uit te oefenen op bedrijventerreinen.
2. In afwijking van het bepaalde in lid 1 kan in bestemmingsplannen voor bedrijventerreinen de mogelijkheid worden geboden voor de vestiging van volumineuze detailhandel waarvoor in binnensteden en wijkwinkelcentra geen ruimte gevonden kan worden.
Artikel 2.4.3 Grootschalige detailhandel luidt:
1. Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in nieuwe grootschalige detailhandelsvestigingen wanneer de locatie gelegen is in of aansluit op bestaande binnensteden en winkelcentra. Daarbij geldt dat grootschalige detailhandelsvestigingen met een regionale uitstraling uitsluitend mogen worden toegelaten in de stedelijke centra en nadat uit onderzoek is gebleken dat dit niet leidt tot een ontwrichting van de bestaande detailhandelsstructuur.
2. In afwijking van het bepaalde in lid 1, eerste volzin, kan in bestemmingsplannen voor bedrijventerreinen binnen de stedelijke centra een ontheffing als bedoeld in artikel 3.6, lid 1, sub c Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) worden opgenomen ten behoeve van de vestiging van grootschalige detailhandel waarvoor in de binnensteden en wijkwinkelcentra geen ruimte gevonden kan worden.
3. In afwijking van het bepaalde in lid 1, eerste volzin, kan in bestemmingsplannen voor locaties elders binnen de stedelijke centra een ontheffing als bedoeld in artikel 3.6, lid 1, sub c Wro worden opgenomen ten behoeve van de vestiging van grootschalige detailhandel in geval de grootschalige detailhandel thematisch aan deze perifere locatie is gebonden.
Hoger beroepen
4. Het college van gedeputeerde staten en het college betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van gedeputeerde staten geen belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van Pro de Awb. Hiertoe voeren zij aan dat artikel 4.1 van de Wro de bevoegdheid heeft gegeven aan de provincie om in het provinciaal belang door middel van een verordening algemene of specifieke eisen te stellen aan ruimtelijke besluiten van gemeenten of aan de kwaliteit van de beslissingen. Daarnaast wijst het college van gedeputeerde staten op artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro waarin is geregeld dat in de provinciale omgevingsverordening kan worden vastgesteld dat aan het college van gedeputeerde staten een ontheffing dient te worden gevraagd indien een omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 4 van Pro bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Het college van gedeputeerde staten en het college verwijzen voorts naar een vanaf 13 september 2016 ter inzage gelegde ontwerp-verordening waarin is geregeld dat de instructies in de verordening ten aanzien van de inhoud van en de toelichting op de bestemmingsplannen ook moeten zijn gericht op een omgevingsvergunning zoals hier aan de orde. Verder verwijzen het college van gedeputeerde staten en het college naar artikel 2.2, eerste lid, van de Wro, waarin is geregeld dat een provinciale structuurvisie kan worden vastgesteld en naar de provinciale Omgevingsvisie waaruit uitdrukkelijk blijkt dat reguliere detailhandel op bedrijventerreinen niet is toegestaan en de focus ligt op vestiging in binnensteden.
4.1. Ingevolge artikel 1:2, tweede lid, gelezen in verbinding met het eerste lid en met artikel 8:1 van Pro de Awb, kan een bestuursorgaan uitsluitend beroep instellen tegen een besluit, indien een aan hem toevertrouwd belang rechtstreeks betrokken is bij een besluit van een ander bestuursorgaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NLRVS:2015:2230, is een belang aan een bestuursorgaan toevertrouwd als een wettelijk voorschrift aan dit bestuursorgaan een bevoegdheid tot behartiging van dit belang toekent. Dit laat onverlet dat uit een bijzondere wet kan voortvloeien dat een bestuursorgaan geen beroep kan instellen.
4.2. In de Wet ruimtelijke ordening is aan het provinciaal bestuur, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, bevoegdheid toegekend om algemene of specifieke eisen te stellen aan ruimtelijke besluiten van gemeenten. In dit geval heeft provinciale staten gebruik gemaakt van de bevoegdheid om met het oog op een goede ruimtelijke ordening regels te stellen in een verordening. Zo is in artikel 2.4.2, eerste lid, van de omgevingsverordening een instructieregel opgenomen waarin staat dat bij de vaststelling van bestemmingsplannen niet wordt voorzien in de nieuwe mogelijkheid om detailhandel uit te oefenen op bedrijventerreinen. Het verlenen van de in dit geding aan de orde zijnde omgevingsvergunning kan gevolgen hebben voor de ruimtelijke ordening van het grondgebied van de provincie, nu daarmee detailhandel wordt toegelaten op een bedrijventerrein terwijl provinciale staten dat gelet op de omgevingsverordening een ongewenste ontwikkeling vindt.
De enkele omstandigheid dat in de omgevingsverordening niet is geregeld dat het college bij de onderhavige omgevingsvergunning een ontheffing van de omgevingsverordening hoeft te vragen, nu in artikel 1.1.3 van de omgevingsverordening is bepaald dat de instructieregels niet rechtstreeks doorwerken bij de afgifte van bouwvergunningen, aanlegvergunningen en ontheffingen, doet niet af aan de omstandigheid dat aan het college van gedeputeerde staten in het kader van de ruimtelijke ordening belangen zijn toevertrouwd. Het aan gedeputeerde staten toevertrouwde belang is gelet op het voorgaande rechtstreeks betrokken bij het ontstaan van de aan [wederpartij] gegeven vergunning van rechtswege.
Het betoog slaagt.
Terugwijzing
5. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Uit artikel 8:115, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:116, volgt dat de zaak dient te worden teruggewezen naar de rechtbank, tenzij de Afdeling van oordeel zou zijn dat deze geen nadere behandeling van de rechtbank behoeft. De Afdeling ziet in dit geval geen aanleiding om af te zien van terugwijzing van de zaak en volgt dus de hoofdregel die uit genoemde artikelen voortvloeit. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de rechtbank geen inhoudelijk oordeel over de door [wederpartij] aangevoerde gronden heeft gegeven en partijen ter zitting van de Afdeling geen bezwaren hebben geuit tegen een inhoudelijke behandeling van het beroep door de rechtbank.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 oktober 2016 in zaak nr. 16/1639;
III. wijst de zaak naar de rechtbank terug.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Borman w.g. Vermeulen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2017
700.