Uitspraak
201607404/1/A2.
Datum uitspraak: 23 augustus 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Sint-Oedenrode, gemeente Meijerijstad,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 21 september 2016 in zaak nr. 16/1826 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode (thans: Meijerijstad).
Procesverloop
Bij brief van 20 mei 2015 heeft het college een verzoek om nadeelcompensatie van [appellant] afgewezen.
Bij besluit van 2 juni 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 21 september 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juli 2017, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.F.M. van Gurp-Steenbakkers en ing. A.F.M. Nooteboom, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. appellant] exploiteerde van 1979 tot 2011 een tankstation en garage aan de Boskantseweg te Sint-Oedenrode. De doorgaande rijbaan op de Boskantseweg is in 1998 afgesloten met betonbanden en een haag en de weg is aangesloten op de Zuidelijke Randweg. [appellant] stelt dat de afsluiting van de doorgaande weg schade heeft veroorzaakt. In de procedure over het door [appellant] ingediende verzoek om planschadevergoeding, waarin de Afdeling in hoger beroep heeft beslist bij uitspraak van 24 september 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3513), is gebleken dat het verzoek van [appellant] om planschadevergoeding tevens moet worden opgevat als een verzoek om nadeelcompensatie.
2. Bij brief van 20 mei 2015 heeft het college het verzoek van [appellant] om nadeelcompensatie afgewezen omdat het verzoek te laat is ingediend. Tussen de gestelde schadeoorzaak, te weten de afsluiting van de Boskantseweg in 1998, en het moment dat [appellant] het verzoek heeft gedaan ligt een periode van acht en een half jaar. De gestelde vordering is gelet op artikel 3:310 van het Burgerlijk Wetboek na vijf jaar verjaard. Verder heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het ten tijde van de aankoop van het tankstation in 1979 door [appellant] voorzienbaar was dat de Boskantseweg voor doorgaand verkeer zou worden afgesloten, omdat dat volgt uit de Structuurschets 1978. Om beide redenen komt de gestelde schade niet voor vergoeding in aanmerking.
3. Het college heeft het door [appellant] tegen de brief van 20 mei 2015 gemaakte bezwaar bij besluit van 2 juni 2016 niet-ontvankelijk verklaard. Die brief kan volgens het college niet worden aangemerkt als besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), zodat daartegen geen bezwaar open staat. Het college heeft daarbij, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2195) in aanmerking genomen dat een reactie op een verzoek om schadevergoeding slechts kan worden aangemerkt als een voor beroep vatbaar besluit, als tegen de gestelde schadeoorzaak beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter (de zogenoemde processuele connexiteitseis). Aan de afsluiting van de Boskantseweg ligt geen verkeersbesluit ten grondslag. De afsluiting is een feitelijke handeling. Tegen een feitelijke handeling kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. Om die reden kan tegen de reactie op het verzoek om vergoeding van schade veroorzaakt door dat feitelijk handelen ook geen beroep worden ingesteld, aldus het college.
De aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft het door [appellant] tegen het besluit van 2 juni 2016 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Ter zitting is gebleken dat niet in geschil is dat het college geen verkeersbesluit heeft genomen om de Boskantseweg af te sluiten. Of het college ertoe gehouden was voor die afsluiting een verkeersbesluit te nemen, zoals [appellant] stelt, kan volgens de rechtbank in het midden blijven. Van belang is slechts dat de gestelde schade alleen valt terug te voeren op de feitelijke handeling van het plaatsen van betonbanden en een haag.
[appellant] heeft ter zitting bij de rechtbank gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 1996 (ECLI:NL:RVS:1996:ZF2254). Daarin heeft de Afdeling overwogen dat het verplaatsen van een verkeersbord model L3 ("bushalte") moet worden geacht mede te zijn gericht op het rechtsgevolg dat het de bestuurder van een voertuig binnen 12 meter van het bord verboden is te stoppen. Als zodanig behelst het een publiekrechtelijke rechtshandeling en is het een besluit in de zin van de Awb. De rechtbank heeft [appellant] niet gevolgd in zijn betoog dat [appellant] met een vergelijkbare situatie is geconfronteerd. In de uitspraak van 4 juli 1996 ging het om het plaatsen van een verkeersbord dat een verbod in het leven riep. In het voorliggende geval gaat het om een louter feitelijke handeling ter fysieke afsluiting van de weg.
Processuele connexiteit
5. [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan het vereiste van processuele connexiteit is voldaan. Daartoe voert [appellant] aan dat de afsluiting van de Boskantseweg met een besluit moet worden gelijkgesteld. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 1996. De rechtbank heeft niet onderkend dat de voorliggende situatie zich goed laat vergelijken met die in de uitspraak, omdat de rijbaan op de Boskantseweg is voorzien van een dubbele doorgetrokken streep en haaientanden en omdat verkeersborden zijn geplaatst. Het is bestuurders dus niet alleen feitelijk onmogelijk gemaakt de Boskantseweg te blijven volgen, dat is hen ook verkeersrechtelijk verboden, aldus [appellant].
5.1. De Afdeling stelt vast dat in de toenmalige gemeente Sint-Oedenrode ten tijde van belang noch een wettelijke grondslag voor de behandeling van een verzoek om nadeelcompensatie bestond, bijvoorbeeld een nadeelcompensatieverordening, noch dat het college daarover beleid voerde op basis van een gepubliceerde beleidsregel. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762, AB 1997, 229) is in die situatie bij de beantwoording van de vraag of een beslissing van een bestuursorgaan over schadevergoeding wegens gesteld onrechtmatig overheidshandelen kan worden aangemerkt als besluit in de zin van de Awb, van belang of is voldaan aan de vereisten van de zogenoemde materiële en processuele connexiteit.
5.2. Aan het vereiste van materiële connexiteit is voldaan, als de beweerdelijk geleden schade is veroorzaakt binnen het kader van de uitoefening door het bestuursorgaan dat de schadebeslissing neemt, van een door dat orgaan aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. Die situatie doet zich hier voor. De fysieke afsluiting van de weg heeft immers plaatsgevonden ter uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid. Zoals hiervoor aangegeven, moet tevens zijn voldaan aan het vereiste van processuele connexiteit. Aan dit vereiste is voldaan als ook tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf beroep open staat bij de bestuursrechter.
5.3. [appellant] heeft in zijn verzoek om nadeelcompensatie, de daarop volgende stukken en ter zitting steeds gesteld dat schade is ontstaan door de fysieke afsluiting van de Boskantseweg. Niet in geschil is dat de feitelijke handelingen ter fysieke afsluiting van de weg geen besluit zijn in de zin van de Awb en dat daartegen op zichzelf geen beroep bij de bestuursrechter open staat. De plaatsing van de verkeersborden en -tekens, waar [appellant] op wijst, maakt dat niet anders. [appellant] heeft niet de plaatsing van de verkeersborden en -tekens als schadeoorzaak aangewezen, maar de fysieke afsluiting van de weg door het plaatsen van betonbanden en een haag. Overigens, ook als zou worden aangenomen dat de plaatsing van verkeersborden en -tekens een besluit behelst in de zin van de Awb, zoals het geval was in de door [appellant] genoemde uitspraak van 4 juli 1996, baat dat [appellant] niet, omdat in dat geval het vereiste rechtstreekse verband tussen de schadeoorzaak en de gestelde schade ontbreekt.
5.4. Conclusie is dat de rechtbank terecht en op goede gronden heeft geoordeeld dat de vereiste processuele connexiteit ontbreekt, zodat het college het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
Het betoog faalt.
Bevoegdheid burgerlijke rechter
6. [ appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij zich tot de burgerlijke rechter dient te wenden. Daartoe voert [appellant] aan dat de Afdeling in haar uitspraak van 15 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1652) heeft overwogen dat de bestuursrechter, onder meer, exclusief bevoegd is te oordelen over besluiten op een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van feitelijk handelen door een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak. [appellant] betoogt dat de Afdeling daarom ook in dit geval bevoegd is zijn claim te beoordelen.
6.1. Het betoog van [appellant] berust op een onjuiste lezing van de uitspraak van 15 juni 2016. In die zaak lag de vraag voor hoe de in die zaak geldende nadeelcompensatieverordening moest worden uitgelegd. Zoals in 5.1 is uiteengezet ontbreekt in dit geval een wettelijke grondslag voor het verzoek om nadeelcompensatie. Aangezien ook een gepubliceerde beleidsregel over nadeelcompensatie wegens schade veroorzaakt door rechtmatig feitelijk handelen ontbreekt, is in dit geval - waarbij de processuele connexiteit ontbreekt - de bestuursrechter niet bevoegd het verzoek om nadeelcompensatie te beoordelen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat alleen de burgerlijke rechter bevoegd is de claim van [appellant] te beoordelen. Ten voorlichting wordt opgemerkt dat de burgerlijke rechter alleen bevoegd is een vordering strekkende tot vergoeding van schade te beoordelen, indien wordt gesteld dat het schadeveroorzakende (overheids)handelen jegens [appellant] onrechtmatig is of was.
Het betoog faalt.
Reformatio in peius
7. [ appellant] betoogt tot slot tevergeefs dat hij in strijd met het zogenoemde verbod op reformatio in peius door de beslissing op bezwaar in een nadeliger situatie is gebracht. Verplicht onderdeel van de bezwaarprocedure is de beoordeling van de ontvankelijkheid van het bezwaar. Anders dan [appellant] stelt, is hij door de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar niet in een (materieel) nadeliger positie geraakt ten opzichte van de inhoudelijke afwijzing van zijn aanvraag.
Slotsom
8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Koeman w.g. Baart
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2017
799.