Uitspraak
201609349/1/V1.
Datum uitspraak: 5 juli 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Utrecht, van 14 november 2016 in zaak nr. 16/13883 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Op 6 mei 2016 heeft de staatssecretaris de vreemdeling de feitelijke toegang tot de vrijheidsbeperkende locatie (hierna: de VBL) te Ter Apel geweigerd en haar verzoek om vergoeding van de gemaakte reiskosten afgewezen.
Bij besluit van 20 juni 2016 heeft de staatssecretaris het daartegen door de vreemdeling gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 november 2016 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft desgevraagd een nader stuk ingediend.
De vreemdeling heeft hierop schriftelijk gereageerd.
De vreemdeling heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 april 2017, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S.H.M. Maas en mr. R.A. Visser, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het geschil heeft betrekking op het onderdak dat de staatssecretaris aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen biedt, onder de voorwaarde dat zij meewerken aan hun vertrek uit Nederland, en met dien verstande dat het onderdak gepaard zal gaan met de oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel krachtens artikel 56, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Zoals volgt uit uitspraak van de Afdeling van 26 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:341, kan de staatssecretaris in het licht van de artikelen 3 en 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), artikelen 13, aanhef en vierde lid, en 31, aanhef en tweede lid, van het Europees Sociaal Handvest en de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten van 1 juli 2014 in zaak nr. 90/2013 (CEC tegen Nederland, www.coe.int/socialcharter) in beginsel met dat voorwaardelijk aanbod volstaan. In r.o. 3.7 van die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de meewerkvoorwaarde onder bijzondere omstandigheden die de psychische toestand van de desbetreffende vreemdeling betreffen niet mag worden gesteld. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de staatssecretaris op juiste wijze uitvoering heeft gegeven aan de meewerkvoorwaarde.
Grief 1
2. In de eerste grief betoogt de vreemdeling allereerst dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de staatssecretaris in strijd met de artikelen 3 en 8 van het EVRM heeft gehandeld door in het besluit van 20 juni 2016 als voorwaarde voor toelating tot de VBL te stellen, dat zij naast de verklaring dat zij wil meewerken aan haar vertrek uit Nederland, daartoe ook concrete stappen heeft ondernomen.
3. Voorts heeft de vreemdeling in die grief aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het door de staatssecretaris gevoerde beleid inzake de toelating van vreemdelingen in de VBL op zichzelf niet onredelijk is en dat de staatssecretaris de vreemdeling terecht heeft tegengeworpen dat zij zich na het volgen van diverse verblijfsprocedures niet aan de vertrekplicht als bedoeld in artikel 61, eerste lid, van de Vw 2000 heeft gehouden, geen concrete stappen heeft ondernomen om te vertrekken en zich zonder veel kosten in verbinding had kunnen stellen met de Somalische ambassade te Brussel of zich had kunnen melden bij de Internationale Organisatie voor Migratie (hierna: de IOM) om haar vertrek te realiseren. Ter toelichting op de grief heeft de vreemdeling naar voren gebracht dat de drempel voor toegang tot de VBL vrijwel absoluut en daarom te hoog is, omdat de staatssecretaris in plaats van te volstaan met de eis van een bereidverklaring in wezen van haar verlangt dat zij aantoont dat zij haar vertrek kan realiseren, althans dat daar zicht op is.
Feitelijke gang van zaken en procedurele aspecten
4. De Afdeling stelt vast dat de staatssecretaris in reactie op het verzoek van de vreemdeling om feitelijke toegang tot de VBL heeft volstaan met een feitelijke weigering in de zin van artikel 72, derde lid, van de Vw 2000. Direct daaraan voorafgaand heeft de regievoerder van de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: DT&V) van het ministerie van Veiligheid en Justitie met de vreemdeling op 6 mei 2016 een zogeheten vertrekgesprek gevoerd. Hiervan heeft de regievoerder een verslag gemaakt. Volgens de mededeling van de staatssecretaris bij brief van 28 maart 2017 aan de Afdeling (hierna: de brief van 28 maart 2017) heeft in het verleden aanvankelijk geen verslaglegging van de gesprekken plaatsgevonden. Vanaf ongeveer mei 2016 vindt verslaglegging wel standaard plaats. In aanmerking genomen dat een feitelijke weigering aan de orde is, acht de Afdeling het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding vereist dat de staatssecretaris er niet alleen zorg voor draagt dat de regievoerder een verslag maakt van het vertrekgesprek en dat de feitelijke weigering schriftelijk wordt vastgelegd, maar ook dat beide stukken aan het dossier worden toegevoegd.
Beleid zoals dat uit de praktijk naar voren komt
5. De staatssecretaris laat niet alle vreemdelingen die verzoeken om onderdak in de VBL toe tot de VBL. Als de desbetreffende vreemdeling niet meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland weigert de staatssecretaris hem de feitelijke toegang tot de VBL, behoudens het geval dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die de psychische toestand van betrokkene betreffen. De staatssecretaris hanteert daarbij als uitgangspunt dat een uitgeprocedeerde vreemdeling van het onderdak in de VBL gebruik kan maken indien hij zich bij voorbaat oprecht en geloofwaardig bereid verklaart mee te werken aan zijn vertrek uit Nederland. Bovendien moet er volgens de staatssecretaris zicht zijn op dat vertrek. Aan dit vereiste wordt voldaan indien het vertrek in beginsel binnen twaalf weken kan worden gerealiseerd. Indien voorzienbaar is dat het vertrek niet binnen die periode kan worden gerealiseerd of die termijn uiteindelijk niet wordt gehaald, heeft dit niet tot gevolg dat de staatssecretaris het onderdak weigert dan wel beëindigt, zolang er sprake is van medewerking als vorenbedoeld.
Toelichting van de staatssecretaris neergelegd in de brief van 28 maart 2017
6. Wat betreft de meewerkvoorwaarde is volgens de staatssecretaris een enkele verklaring van een vreemdeling dat hij wil terugkeren naar het land van herkomst, dan wel het land waar zijn rechtmatige toegang is gewaarborgd, niet voldoende. De vereiste daadwerkelijke bereidheid om mee te werken aan het vertrek uit Nederland wordt per individueel geval beoordeeld door na te gaan of de desbetreffende vreemdeling reeds handelingen heeft verricht om zelfstandig te vertrekken. Van belang is of hij, naast schriftelijk te hebben verklaard terug te willen keren, zelfstandig heeft geprobeerd documenten te bemachtigen, kan aantonen dat hij is ingeschreven bij de IOM of dat hij in contact staat met een niet-gouvernementele organisatie of met familie dan wel vrienden om zijn vertrek te realiseren. Alle inspanningen die in het verleden door de vreemdeling zijn geleverd om tot vertrek uit Nederland te komen, worden vastgelegd in het registratiesysteem van de DT&V. Deze informatie wordt meegewogen door de regievoerder, maar is niet per definitie doorslaggevend. Als een vreemdeling in het verleden niets heeft ondernomen of nooit zijn nationaliteit en/of identiteit aannemelijk heeft gemaakt, dan wel ronduit weigerachtig is geweest mee te werken, staat dat aan het verlenen van onderdak niet in de weg. Aan de vreemdeling zullen dan wel zekere - hogere - eisen worden gesteld: hij zal tijdens het gesprek blijk moeten geven van een zeer reële wens tot terugkeer en deze in beginsel moeten onderbouwen met een concreet plan van aanpak.
Bij het hanteren van de meewerkvoorwaarde vindt in beginsel geen differentiatie plaats naar het land van herkomst. Zolang een vreemdeling meewerkt aan vertrek zal hem ongeacht het land van herkomst en de door dat land gestelde vereisten voor verlening van een reisdocument onderdak in de VBL worden verleend. In aanmerking genomen dat het bij enkele landen volstaat dat de nationaliteit wordt bevestigd, terwijl bij sommige landen het tevens van belang is dat ook de identiteit van de desbetreffende persoon bekend is voordat een (vervangend) reisdocument wordt verstrekt, wordt van de desbetreffende vreemdeling wel verwacht dat hij laat zien aan de eventuele specifieke eisen van het desbetreffende land te willen voldoen.
6.1. Aan het aldus gevoerde beleid ligt het uitgangspunt ten grondslag dat terugkeer naar het land van herkomst mogelijk is als de vreemdeling meewerkt aan zelfstandige terugkeer. Indien ondanks die medewerking terugkeer nog steeds niet mogelijk is, zal ambtshalve worden nagegaan of er sprake is van een situatie dat de desbetreffende vreemdeling buiten zijn schuld Nederland niet kan verlaten.
6.2. Een vreemdeling kan door - alsnog - mee te werken aan het realiseren van de op hem rustende vertrekplicht altijd onderdak krijgen in de VBL. In die zin ligt de verantwoordelijkheid bij de desbetreffende vreemdeling, behoudens de situatie dat die vreemdeling niet in staat is de reikwijdte van zijn handelen of verklaringen te overzien. In andere gevallen waarin deze bijzondere situatie zich niet voordoet, ziet de staatssecretaris niet in welk persoonlijk belang dusdanig dringend zou kunnen zijn dat een welbewuste weigering van een vreemdeling medewerking te verlenen aan vertrek uit Nederland niet zou kunnen worden gevolgd door de weigering van de staatssecretaris hem onderdak in de VBL te verlenen.
6.3. Heeft een vreemdeling zelf door bemiddeling van de ambassade een reis- of identiteitsdocument geregeld of staat hij reeds in contact met een niet-gouvernementele organisatie die hem begeleidt bij het vertrek uit Nederland, dan krijgt hij toegang tot de VBL. Verklaart een vreemdeling echter naar een ander land van herkomst te willen vertrekken zonder dat er enige aanleiding is om aan te nemen dat hij in dat land zal worden toegelaten, dan zal hem de toegang tot de VBL worden geweigerd: uit het doen van weinig realistische voorstellen leidt de staatssecretaris af dat er feitelijk geen bereidheid bestaat mee te werken aan vertrek uit Nederland.
Indien een vreemdeling geen gebruik heeft gemaakt van een eerder voorwaardelijk aanbod van onderdak in de VBL kan dit erop wijzen dat die vreemdeling daarvan heeft afgezien, omdat hij niet bereid is om mee te werken aan vertrek. Bij de beoordeling of een vreemdeling wordt toegelaten tot de VBL worden echter alle relevante omstandigheden zoveel mogelijk betrokken. Als een vreemdeling al langere tijd onrechtmatig in Nederland verblijft en nimmer invulling heeft gegeven aan zijn vertrekplicht zal die vreemdeling aannemelijk moeten maken waarom hij thans wel bereid is om mee te werken aan vertrek. Het vorenstaande geldt onverkort voor kwetsbare personen.
Toetsingskader
7. Het zojuist weergegeven beleid heeft de staatssecretaris niet bij besluit vastgesteld en evenmin als zodanig op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt. Het betreft dan ook geen beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dit betekent dat het voormelde slechts als een interne vaste gedragslijn kan worden aangemerkt en dat artikel 4:82 van Pro de Awb niet van toepassing is; vergelijk uitspraken van de Afdeling van 6 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:430, en 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1041. Hieruit volgt dat de staatssecretaris per concreet geval moet motiveren waarom hij, gezien de persoon van de desbetreffende vreemdeling en diens perspectief voor vertrek uit Nederland, ervoor heeft gekozen hem vooraf tegen te werpen dat hij niet meewerkt aan zijn vertrek uit Nederland.
Toepassing toetsingskader en beoordeling grief
8. Het beleid van de staatssecretaris om van een vreemdeling die verzoekt om toelating tot de VBL vooraf te verlangen dat hij - objectief - meewerkt aan het vertrek uit Nederland is op zichzelf niet onredelijk. Gegeven de op de vreemdeling rustende vertrekplicht acht de Afdeling de eis van de staatssecretaris dat de vreemdeling haar bereidheid uit Nederland te vertrekken objectiveert gerechtvaardigd en heeft de staatssecretaris terecht met de enkele daartoe strekkende verklaring van de vreemdeling geen genoegen genomen.
De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 20 juni 2016, zoals toegelicht in het verweerschrift bij de rechtbank, op het standpunt gesteld dat hetgeen de vreemdeling in bezwaar heeft aangevoerd geen aanleiding vormt om aan te nemen dat hij een verplichting zou hebben om haar onderdak in de VBL te verlenen, nu niet is gebleken dat zij bereid is mee te werken aan het vertrek uit Nederland. Met dit standpunt heeft de staatssecretaris de vreemdeling tegengeworpen dat de toegang tot de VBL in beginsel een voorwaardelijke is en dat het ontbreken van de daadwerkelijke bereidheid om uit Nederland te vertrekken in beginsel voor haar risico komt. Met deze handelwijze heeft de staatssecretaris de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 3 van Pro het EVRM en de onder 1 genoemde jurisprudentie niet geschonden, zolang hij, zij het voorwaardelijk, een - reëel - aanbod van onderdak in de VBL gestand doet. Aldus geeft de staatssecretaris immers geen blijk van inactiviteit dan wel officiële onverschilligheid in de zin van de beslissing van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 28 juli 2016 (Hunde tegen Nederland), ECLI:CE:ECHR:2016:0705DEC001793116.
De grief faalt in zoverre.
9. Niet in geschil is dat de vreemdeling geen psychische omstandigheden heeft aangevoerd als bedoeld onder 1.
9.1. Wat de op de staatssecretaris rustende motiveringsplicht betreft, is van belang dat de staatssecretaris zich in het besluit van 20 juni 2016 op het standpunt heeft gesteld dat de Somalische autoriteiten bereid zijn om aan onderdanen die zelfstandig wensen terug te keren naar Somalië toegang te verlenen en dat van de vreemdeling dan ook mag worden verlangd dat zij ten overstaan van de Somalische autoriteiten verklaart dat zij dat wil. De vreemdeling heeft dit in rechte niet bestreden. Voorts heeft de staatssecretaris uit het verslag van de DT&V van het vertrekgesprek terecht afgeleid dat de vreemdeling niet bereid is mee te werken aan het vertrek uit Nederland, nu zij zich tot de Somalische ambassade te Brussel, noch tot de IOM heeft gewend om haar vertrek te realiseren. De redenen die de vreemdeling heeft gegeven voor de omstandigheid dat zij zich nog altijd niet tot de Somalische ambassade te Brussel heeft gewend - het niet spreken van een andere taal dan Somalisch, en de kosten van de reis naar en van Brussel - heeft de staatssecretaris, naar de rechtbank terecht heeft overwogen, terecht niet aangemerkt als plausibele redenen om van concrete stappen in die richting af te zien. Dit geldt ook voor het ontbreken van concrete stappen richting de IOM.
Nu, gelet op het vorenstaande, serieuze inspanningen aan de kant van de vreemdeling met als doel uit Nederland te vertrekken geheel ontbreken, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de staatssecretaris deugdelijk heeft gemotiveerd dat de vreemdeling er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat zij daadwerkelijk bereid is mee te werken aan het vertrek uit Nederland. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de handhaving in bezwaar van de weigering de vreemdeling tot de VBL toe te laten de toets in rechte kan doorstaan en daarom in stand moet blijven.
10. Omdat de tweede grief, die ziet op de gemaakte kosten voor de reis naar en van Ter Apel, afhankelijk is van de eerste grief, faalt ook deze.
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, griffier.
w.g. Verheij w.g. Groeneweg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2017
32-787.