Uitspraak
201409040/1/V1.
Datum uitspraak: 25 maart 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het Centraal Orgaan opvang asielzoekers,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 10 november 2014 in zaak nr. 14/9697 in het geding tussen:
[de vreemdeling]
en
het COa.
Procesverloop
Bij besluit van 25 maart 2014 heeft het COa, voor zover thans van belang, een aanvraag van de vreemdeling om toestemming voor het maken van kosten voor bewindvoering en mentorschap afgewezen. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 10 november 2014 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd wat betreft de kosten voor bewindvoering en mentorschap, toestemming als bedoeld in artikel 17, derde lid, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 (hierna: de Rva 2005) voor die kosten verleend vanaf de datum van de aanvraag, zijnde 23 december 2013, en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het COa hoger beroep ingesteld. Het hogerberoepschrift is aangehecht.
De vreemdeling heeft een verweerschrift ingediend.
Het COa heeft een nader stuk ingediend (hierna: de brief van 16 februari 2015).
De vreemdeling heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 februari 2015, waar het COa, vertegenwoordigd door mr. E.H.M. Schaakxs, en de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. H. Jonker, advocaat te Lemmer, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: de Wet COa) is het COa belast met de materiële en immateriële opvang van asielzoekers.
Ingevolge het tweede lid kan de minister van Justitie (thans: de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie; hierna: de staatssecretaris) het COa taken als bedoeld in het eerste lid opdragen voor andere categorieën vreemdelingen.
Ingevolge het derde lid kan de staatssecretaris regels stellen over verstrekkingen aan asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen als bedoeld in het tweede lid.
De Rva 2005 strekt ter uitvoering van artikel 3, derde lid, van de Wet COa.
Artikel 3 van Pro de Rva 2005 bepaalt aan welke categorieën asielzoekers of daarmee gelijk te stellen categorieën vreemdelingen het COa opvang biedt.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, aanhef en onder g, omvat de opvang in een opvangvoorziening in elk geval betaling van buitengewone kosten.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, kan een asielzoeker een vergoeding ontvangen voor buitengewone kosten, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onderdeel g, die hij heeft gemaakt.
Ingevolge het tweede lid zijn buitengewone kosten noodzakelijke kosten die vanwege hun aard of hoogte in redelijkheid niet geacht kunnen worden door de asielzoeker zelf te worden betaald.
Ingevolge het derde lid betaalt het COa buitengewone kosten slechts voor zover het vooraf aan de asielzoeker toestemming heeft verleend voor het maken van deze kosten, met uitzondering van kosten die voortvloeien uit noodsituaties waarin geen mogelijkheid bestond tot het verzoeken om toestemming.
Ingevolge het vierde lid verleent het COa de toestemming, als bedoeld in het derde lid, uitsluitend indien en voor zover de kosten noodzakelijk zijn en niet op andere wijze in de betaling kan worden voorzien.
De toelichting op artikel 17, eerste en tweede lid, van de Rva 2005 (Stcrt. 2005, 24, p. 17) vermeldt het volgende:
"Het gaat om kosten waarvan in redelijkheid geoordeeld kan worden dat zij noodzakelijk zijn. Het orgaan zal deze kosten in alle redelijkheid als buitengewoon moeten kunnen aanmerken. Voorwaarde hierbij is dat de kosten in enige mate (direct of indirect) gerelateerd zijn aan het verblijf in de voorziening of aan de (medische en mentale) situatie van betrokkene. Dat betekent dat het mogelijk is dat ook kosten vergoed kunnen worden die niet opgehangen zijn aan, of verbonden zijn met de asielprocedure."
2. Vaststaat dat het COa de vreemdeling ten tijde van belang in een verpleegtehuis had geplaatst. De kantonrechter heeft op 7 juni 2013 de beschikking inzake bewindvoering en mentorschap uitgesproken. In de bestuurlijke fase naar aanleiding van de onderhavige aanvraag heeft de vreemdeling, naast een overzicht van reeds verrichte werkzaamheden, de richtlijnen 2014 van het Landelijk Overleg Vakinhoud Civiel en Kanton (hierna: de richtlijnen 2014) overgelegd, met daarin forfaitaire bedragen voor vastgestelde werkzaamheden, teneinde te voldoen aan de vraag van het COa naar de aard van de toekomstige werkzaamheden van de bewindvoerder en mentor en de hoogte van de kosten.
3. Het COa heeft aan het besluit van 25 maart 2014 ten grondslag gelegd dat de vreemdeling niet inzichtelijk heeft gemaakt welke werkzaamheden de bewindvoerder en mentor zal gaan verrichten. Dit brengt mee dat voor het COa niet inzichtelijk is om welke kosten het gaat en dat het COa niet voorafgaande toestemming als bedoeld in artikel 17, derde lid, van de Rva 2005 kan verlenen. Voorts heeft het COa zich op het standpunt gesteld dat het door de vreemdeling opgegeven maandtarief voor bewindvoering en mentorschap overeenkomstig de richtlijnen 2014 een structurele vergoeding betekent. Een dergelijke vergoeding valt echter buiten artikel 17, tweede lid, van de Rva 2005, omdat deze bepaling slechts ziet op de vergoeding van incidentele kosten, aldus het besluit.
4. In grief 2 klaagt het COa dat de rechtbank, door te oordelen dat de kosten voor bewindvoering en mentorschap buitengewoon van aard zijn, omdat de vreemdeling aan de eis van inzichtelijkheid van de kosten heeft voldaan, nu voor bewindvoering en mentorschap vaste tarieven gelden en de werkzaamheden niet tot in detail te voorspellen zijn, niet heeft onderkend dat het COa van te voren op de hoogte moet zijn van de te maken kosten alvorens de noodzakelijkheid ervan te kunnen beoordelen en aldus voorafgaande toestemming als bedoeld in artikel 17, derde lid, van de Rva 2005 te kunnen verlenen.
4.1. Grief 2 miskent dat de vreemdeling door te verwijzen naar de forfaitaire bedragen voor de werkzaamheden van een bewindvoerder en mentor een handvat heeft gegeven voor het COa om de noodzakelijkheid van de te maken kosten te kunnen beoordelen. In de brief van 16 februari 2015, noch in de daarop ter zitting bij de Afdeling gegeven toelichting heeft het COa duidelijk gemaakt waarom, gegeven de overgelegde richtlijnen 2014 en het door de vreemdeling in de bestuurlijke fase overgelegde overzicht van reeds verrichte werkzaamheden voor bewindvoering en mentorschap, de gewenste inzichtelijkheid in de toekomstige werkzaamheden en de daaraan verbonden kosten ontbreekt.
De grief faalt.
5. In grief 3 klaagt het COa dat de rechtbank, door te oordelen dat de kosten voor bewindvoering en mentorschap noodzakelijk zijn, omdat de noodzakelijkheid daarvan voortvloeit uit de beschikking van de kantonrechter, zodat de weigering deze kosten te vergoeden geen steun vindt in de wet, niet heeft onderkend dat de kosten structureel zijn en dat slechts incidentele kosten buitengewone kosten zijn. Daartoe heeft het COa in de brief van 16 februari 2015 gewezen op de Handleiding Vergoeding Buitengewone Kosten van 1 januari 2014 (hierna: de Handleiding), waarvan paragraaf 1 vermeldt dat buitengewone kosten incidentele kosten zijn, met als uitzondering in paragraaf 3.3.4 ondersteunings- en dieetkosten bij een op voorschrift van een arts te volgen dieet in geval van nierdialyse.
5.1. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (uitspraak van 19 maart 2010 in zaak nr. 200907879/1/V1 volgt dat het COa bij de toepassing van artikel 17, eerste lid en tweede lid, van de Rva 2005 beoordelingsvrijheid toekomt, waarvan de invulling tot zijn verantwoordelijkheid behoort. Het is aan het COa om te beoordelen of de kosten waarvoor vergoeding wordt gevraagd noodzakelijk zijn en naar aard en omvang in redelijkheid niet kunnen worden geacht door de asielzoeker zelf te worden betaald. Het staat het COa vrij, gezien zijn beperkte financiële middelen, rekening te houden met de aard en omvang van de kosten. De bestuursrechter moet de uitkomst van die beoordeling terughoudend toetsen. Deze terughoudende toetsing laat onverlet dat de bestuursrechter ook moet toetsen of de besluitvorming voldoet aan vereisten van zorgvuldigheid en kenbaarheid van de motivering. De bestuursrechter mag bij die toetsing zijn oordeel over de noodzakelijkheid van de kosten echter niet in de plaats stellen van dat van het COa.
5.2. Voor zover het COa met grief 3 beoogt te betogen dat de rechtbank, in plaats van bij de toetsing van het besluit van 25 maart 2014 de vereiste terughoudendheid te betrachten, haar eigen oordeel over de noodzakelijkheid van de te maken kosten in de plaats heeft gesteld van dat van het COa, heeft het de klacht terecht voorgedragen. De grief leidt echter niet tot het daarmee beoogde doel, omdat de grief miskent dat ingevolge artikel 4:82 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het COa ter motivering van een besluit slechts kan volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voor zover het deze heeft neergelegd in een beleidsregel.
Het standpunt dat buitengewone kosten in beginsel incidentele kosten zijn, is niet neergelegd in een beleidsregel als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Nu - naar ter zitting bij de Afdeling is gebleken - het COa de Handleiding niet bij besluit heeft vastgesteld en als zodanig op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt, kan het COa de Handleiding slechts als een interne gedragslijn volgen. Artikel 4:82 van Pro de Awb is derhalve niet van toepassing; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2014 in zaak nr. 201304164/1/V1. Hieruit volgt dat het COa ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom het in dit concrete geval, na afweging van alle betrokken belangen, daaronder begrepen zijn beperkte financiële middelen, alsmede de aard en omvang van de kosten waarvoor de vreemdeling vergoeding heeft gevraagd, ervoor heeft gekozen aan zijn gedragslijn vast te houden en in de persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling geen aanleiding heeft gezien de kosten als buitengewoon aan te merken.
Voor zover het COa zich op het standpunt heeft gesteld dat reeds uit de bewoordingen 'buitengewone kosten' volgt dat die kosten incidenteel en niet structureel zijn, is van belang dat het COa ook ter zitting bij de Afdeling niet duidelijk heeft gemaakt waarom het de onderhavige kosten niet vergoedt en structurele kosten als ondersteunings- en dieetkosten bij nierdialyse wel. De algemene verwijzing door het COa naar het niet vergoeden van woonkosten treft evenmin doel, reeds omdat sedert 15 juli 2013 in artikel 17, achtste lid, van de Rva 2005 is neergelegd dat woonkosten van vergoeding zijn uitgesloten. Voor zover het COa zich heeft beroepen op uitspraken van de rechtbank Den Haag van vóór deze wijziging van de Rva 2005, die de Afdeling krachtens artikel 91, tweede lid, van de Vreemdelingenwet 2000 heeft bevestigd, faalt dit, omdat uit een zodanige bevestiging niet kan worden afgeleid dat de Afdeling de overwegingen van de desbetreffende aangevallen uitspraak onderschrijft; vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2009 in zaak nr. 200900488/1/V3. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het besluit van 25 maart 2014 de toets in rechte niet kan doorstaan en daarom niet in stand kan blijven.
De grief faalt.
6. In grief 1 klaagt het COa dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien zelf in de zaak te voorzien. Zelfs indien met het vermelden van forfaitaire bedragen de kosten inzichtelijk zijn gemaakt, is het aan het COa en niet aan de rechtbank om de noodzakelijkheid van de kosten vast te stellen. Die beoordeling heeft de rechtbank het COa ontnomen door in de discretionaire bevoegdheid van het COa te treden, aldus het COa.
6.1. Dat het COa niet heeft voldaan aan de onder 5.1 geformuleerde motiveringseis betekent niet dat het COa de kosten voor bewindvoering en mentorschap moet vergoeden. De rechtbank heeft niet onderkend dat het aan het COa is om te beoordelen of de kosten voor bewindvoering en mentorschap noodzakelijke kosten als bedoeld in artikel 17, tweede lid, van de Rva 2005 zijn, ook al vloeien die kosten voort uit voormelde beschikking van de kantonrechter.
Grief 1 slaagt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank zelf in de zaak heeft voorzien. Die uitspraak moet voor het overige, gelet op het onder 5.2 overwogene, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
8. Het COa moet op na te melden wijze in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 10 november 2014 in zaak nr. 14/9697, voor zover de rechtbank toestemming als bedoeld in artikel 17, derde lid, van de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 voor de kosten voor bewindvoering en mentorschap heeft verleend vanaf 23 december 2013 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 25 maart 2014, kenmerk USTAF/IvV/14u.000615;
III. bevestigt die uitspraak voor het overige;
IV. veroordeelt het Centraal Orgaan opvang asielzoekers tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1225,00 (zegge: twaalfhonderdvijfentwing euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. G. van der Wiel en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Groeneweg
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2015
32.