Uitspraak
201605719/1/A3.
Datum uitspraak: 24 mei 2017
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Motorschip Agatha, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum (hierna: het algemeen bestuur),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2013 heeft het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum (thans: het algemeen bestuur) aan [persoon] een ontheffing verleend om tot 1 februari 2019 met een dekschuit en een hijsbokje (hierna: de dekschuit) ligplaats in te nemen in de Bickersgracht achter het perceel van Prinseneiland 4L te Amsterdam.
Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het dagelijks bestuur van stadsdeel Centrum het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 maart 2015 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van
9 juli 2013 vernietigd.
Bij besluit van 26 mei 2015 heeft het algemeen bestuur opnieuw op het door de Stichting gemaakte bezwaar beslist en dat bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:387, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank bevestigd, het beroep van de Stichting tegen het besluit van 26 mei 2015 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Tevens heeft zij bepaald dat tegen het door het algemeen bestuur nieuw te nemen besluit op het bezwaar van de Stichting slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 17 juni 2016 heeft het algemeen bestuur het besluit van 13 februari 2013 ingetrokken. Tevens heeft het algemeen bestuur bij dit besluit het besluit van 10 mei 2011 ingetrokken en een termijn tot 1 februari 2019 verbonden aan de ligplaatsvergunning die geacht wordt te zijn verleend voor de dekschuit.
Bij besluit van 27 juli 2016 heeft het algemeen bestuur het bezwaar van de Stichting, voor zover gericht tegen het besluit van 13 februari 2013, niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaar, voor zover gericht tegen het besluit van 17 juni 2016, heeft het ongegrond verklaard.
De Stichting heeft beroep ingesteld.
Het algemeen bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2017, waar de Stichting, vertegenwoordigd door J.H.A. Reinders en L.H. Smolders, en het algemeen bestuur, vertegenwoordigd door mr. A. Weijenberg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. De Stichting huurt een perceel met een loods van de gemeente op Prinseneiland 4L. Dit perceel grenst aan het perceel van [persoon]. De achterzijden van beide percelen grenzen aan de Bickersgracht. [persoon] is eigenaar van de dekschuit die ruim 40 jaar in de Bickersgracht achter het perceel van Prinseneiland 4L ligplaats inneemt. De dekschuit is zowel via het perceel van [persoon] als via het perceel van Prinseneiland 4L bereikbaar. Bij besluit van 10 mei 2011 heeft het dagelijks bestuur de toestemming om met de dekschuit ligplaats in te nemen ingetrokken, omdat niet is aangetoond dat de dekschuit een reëel bedrijf met watergebonden activiteiten is. Bij besluit van 25 juli 2011 heeft het algemeen bestuur [persoon] op straffe van een dwangsom gelast de dekschuit te verwijderen en verwijderd te houden. Tegen deze besluiten heeft [persoon] bezwaar gemaakt. Vervolgens zijn het algemeen bestuur en [persoon] met elkaar in gesprek gegaan, hetgeen heeft geleid tot een minnelijke schikking waarbij de last is ingetrokken en het besluit van 13 februari 2013 is genomen. Bij dit besluit is aan [persoon] een ontheffing verleend om tot 1 februari 2019 met de dekschuit als object ligplaats in te nemen in de Bickersgracht achter het perceel van Prinseneiland 4L.
1.1. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 17 februari 2016 het volgende ten aanzien van dit besluit overwogen:
"8.2 Het algemeen bestuur heeft op grond van artikel 2.5.2, tweede lid, van de Vob [Verordening op het binnenwater 2010] aan [persoon] een ontheffing verleend om met de dekschuit ligplaats in te nemen. De dekschuit is aldus aangemerkt als een object in de zin van artikel 2.2.1, onder e, van de Vob.
In de Uitvoeringsnota zijn beleidsregels neergelegd voor het afmeren van bedrijfsvaartuigen in de binnenstad. De Afdeling stelt vast dat volgens paragraaf 6.2 van de Uitvoeringsnota [Uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad] bij handhaving van bedrijfsvaartuigen zonder vergunning een begunstigingstermijn van twee jaar in heel oude gevallen moet worden toegepast en niet van drie jaar. Dit zijn gevallen waarbij de activiteiten al meer dan 20 jaar geleden zijn begonnen. Hoewel deze paragraaf ziet op handhaving van bedrijfsvaartuigen zonder vergunning en deze situatie zich hier strikt genomen niet voordoet, valt niet in te zien waarom de duur van de verleende ontheffing voor de dekschuit, zijnde een object, langer is dan de duur van de begunstigingstermijn voor een bedrijfsvaartuig zonder vergunning. Hiertoe is van belang dat objecten volgens paragraaf 5.3 van de Uitvoeringsnota ongewenst zijn en moeten worden verwijderd omdat ze onnodig beslag leggen op het openbare water.
Voor zover het algemeen bestuur bij het bepalen van de duur van de verleende ontheffing van belang heeft geacht dat er een langdurig conflict is geweest met [persoon], wordt overwogen dat het meewegen van dit feit het ongewenste gevolg heeft dat het algemeen bestuur aan procederende burgers meer rechten toekent dan aan niet-procederende burgers, hetgeen in strijd is met de zorgvuldigheid.
De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het algemeen bestuur in het besluit van 9 juli 2013 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de ontheffing voor de duur van zes jaren is verleend.
[…]
11. Bij besluit van 26 mei 2015 heeft het algemeen bestuur, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door de Stichting gemaakte bezwaar. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van Pro de Awb [Algemene wet bestuursrecht], gelezen in samenhang met de artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
Bij dit besluit heeft het algemeen bestuur opnieuw het door de Stichting gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Het algemeen bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat de verlening van de ontheffing voor de duur van zes jaar het resultaat is van onderhandelingen met [persoon] en gerelateerd is aan de lange duur dat de dekschuit in de Bickersgracht al is afgemeerd.
12. De Stichting voert terecht aan dat de motivering van de duur van de verleende ontheffing gelijk is aan de motivering die ten grondslag ligt aan het door de rechtbank vernietigde besluit van 9 juli 2013. Ook het besluit van 26 mei 2015 is, gelet op hetgeen onder 8.2 is overwogen, onvoldoende gemotiveerd."
1.2. Vervolgens heeft het algemeen bestuur met [persoon] de vaststellingsovereenkomst van 30 mei 2016 gesloten. Hierin is vastgelegd dat de dekschuit wordt aangemerkt als een bedrijfsvaartuig, waarvoor een tijdelijke ligplaatsvergunning zal worden verleend. Naar aanleiding hiervan heeft het algemeen bestuur het besluit van 17 juni 2016 genomen, waarbij het algemeen bestuur het besluit van 13 februari 2013 heeft ingetrokken. Daarnaast heeft het algemeen bestuur in het besluit van 17 juni 2016 het besluit van 10 mei 2011 ingetrokken. Hiermee is beoogd de toestemming om als bedrijfsvaartuig met de dekschuit ligplaats in te nemen, zoals vastgesteld in het besluit van 20 december 2005, weer te laten herleven. In het besluit van 20 december 2005 staat dat de dekschuit onder de overgangsrechtelijke bepaling van artikel 101, derde lid, van de Algemene Politieverordening 1983 (hierna: APV 1983) valt en dat daarom voor de dekschuit een ligplaatsvergunning moet worden geacht te zijn verleend. In het besluit van 17 juni 2016 heeft het algemeen bestuur de looptijd van deze vergunning beperkt tot 1 februari 2019.
Het bezwaar dat de Stichting tegen het besluit van 13 februari 2013 heeft gemaakt, wordt geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 17 juni 2016.
1.3. Bij het besluit van 27 juli 2016 heeft het algemeen bestuur op het bezwaar van de Stichting beslist. Daarbij heeft het algemeen bestuur het bezwaar tegen het besluit van 13 februari 2013 niet-ontvankelijk verklaard, omdat dat besluit bij het besluit van 17 juni 2016 is ingetrokken en de Stichting geen belang meer heeft bij een beoordeling van haar bezwaar. Het algemeen bestuur heeft het bezwaar van de Stichting, voor zover gericht tegen het besluit van 17 juni 2016, ongegrond verklaard. Daartoe heeft het algemeen bestuur zich op het standpunt gesteld dat de dekschuit een bedrijfsvaartuig is, aangezien daarop enige bedrijfsmatige activiteiten worden verricht. Bij de totstandkoming van dit besluit heeft het algemeen bestuur in aanmerking genomen dat in vergelijkbare gevallen vergelijkbare termijnen aan ligplaatsvergunningen zijn verbonden en dat de dekschuit ruim 40 jaar ligplaats inneemt. De termijn van 6 jaar moet worden bezien in relatie tot het beslechten van het slepende geschil met [persoon], aldus het algemeen bestuur.
Het beroep van de Stichting
2. De Stichting betoogt in de eerste plaats dat het algemeen bestuur zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een ligplaatsvergunning voor de dekschuit moet worden geacht te zijn verleend. Zij betwist dat de dekschuit onder het overgangsrecht valt. Daarbij wijst de Stichting erop dat het algemeen bestuur zich in de zaak die ten grondslag lag aan de uitspraak van 30 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:4019, op het standpunt heeft gesteld dat in artikel 146 van Pro de Algemene Politieverordening van 1955 (hierna: de APV 1955) al een verbod op het innemen van een ligplaats met een bedrijfsvaartuig was opgenomen.
3. De Stichting betoogt in de tweede plaats dat het algemeen bestuur ten onrechte een termijn van 6 jaar aan de ligplaatsvergunning heeft verbonden. Daartoe voert zij aan dat de motivering gelijk is aan de motivering die het algemeen bestuur ten grondslag had gelegd aan de in de vorige procedure vernietigde besluiten van 9 juli 2013 en 26 mei 2015 tot verlening van een ontheffing voor de dekschuit. Op grond van de Uitvoeringsnota dient de termijn maximaal 2 jaar te zijn, gerekend vanaf 13 februari 2013, aldus de Stichting.
Het oordeel van de Afdeling
4. Het besluit van 20 december 2005 is een besluit op een bezwaar van [persoon] tegen een op 18 augustus 2005 aan haar opgelegde last onder dwangsom tot verwijdering van de dekschuit. Overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie van 13 december 2015 is het bezwaar gegrond verklaard en is de last onder dwangsom ingetrokken. Voor de motivering van het besluit is verwezen naar de tekst van het advies. In dit advies staat dat de dekschuit in ieder geval vanaf 1973 in de Bickersgracht ligt afgemeerd en dat toen nog geen verbod op het innemen van een ligplaats met een bedrijfsvaartuig gold. Gelet hierop, zo staat in het advies, valt de dekschuit onder de overgangsbepaling van artikel 101, derde lid, van de APV 1983. Op grond van die bepaling worden bedrijfsvaartuigen uitgezonderd van het in het eerste lid opgenomen verbod om zonder vergunning ligplaats in te nemen. Voor de dekschuit moet een ligplaatsvergunning worden geacht te zijn verleend, aldus het advies.
4.1. Het besluit van 20 december 2005 is in rechte onaantastbaar geworden. Dit brengt met zich dat in beginsel van de gelding van het rechtsgevolg waarop het besluit is gericht, te weten de gegrondverklaring van het bezwaar en intrekking van de last van 18 augustus 2005, kan worden uitgegaan. Anders dan het algemeen bestuur kennelijk veronderstelt, brengt dit niet tevens met zich dat in deze procedure in beginsel van de aan het besluit ten grondslag gelegde vaststelling dat de dekschuit onder het overgangsrecht valt en dat daarom voor de dekschuit een ligplaatsvergunning moet worden geacht te zijn verleend, kan worden uitgegaan. Deze vaststelling is daarmee niet in rechte onaantastbaar geworden.
4.2. Gelet hierop ziet de Afdeling zich in deze procedure voor de vraag gesteld of de dekschuit onder de beschermende werking van het overgangsrecht viel. Daartoe overweegt de Afdeling dat ter zitting is vastgesteld dat op het moment waarop ligplaats met de dekschuit is ingenomen de APV 1955 van kracht was. Artikel 146 van Pro de APV 1955 bepaalt: "Het is verboden, vaartuigen, die gebruikt worden tot lichterschip, magazijn of bergplaats van goederen, tot het uitoefenen van enig ander bedrijf dan vervoer, of tot het drijven van handel, in het openbare water te hebben liggen." De Stichting betoogt terecht dat het op grond van deze bepaling verboden was om met een bedrijfsvaartuig ligplaats in de Bickersgracht in te nemen. Niet is gebleken dat een vergunning of ontheffing is verleend voor het innemen van een ligplaats met de dekschuit, die toen als bedrijfsvaartuig in gebruik was. Dit betekent dat de dekschuit illegaal ligplaats in de Bickersgracht heeft ingenomen. Tevens betekent dit dat met de intrekking van het besluit van 10 mei 2011, waartoe in het besluit van 17 juni 2016 is besloten, niet is bewerkstelligd dat een vergunning geldt om als bedrijfsvaartuig met de dekschuit ligplaats in te nemen.
De eerste beroepsgrond van de Stichting slaagt.
5. Gelet op het vorenstaande is het beroep van de Stichting gegrond. De tweede beroepsgrond behoeft geen bespreking meer. Het besluit van 27 juli 2016 dient te worden vernietigd, alsmede het besluit van 17 juni 2016. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 13 februari 2013 te herroepen. De Afdeling zal daarbij bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
6. Dit oordeel brengt met zich dat thans geen ontheffing of ligplaatsvergunning voor de dekschuit geldt en dat het algemeen bestuur bevoegd is om ter zake handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.1. Als het algemeen bestuur besluit tot handhavend optreden, dan is het beleid dat is neergelegd in paragraaf 6.2 van de Uitvoeringsnota van het bedrijfsvaartuigenbeleid in de binnenstad van belang. Volgens deze paragraaf moet bij handhaving van bedrijfsvaartuigen zonder vergunning een begunstigingstermijn van twee jaar in heel oude gevallen worden toegepast. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 17 februari 2016 valt niet in te zien dat voor een object een langere begunstigingstermijn moet worden aangehouden. Gelet op de voorgeschiedenis van deze zaak ligt het echter niet in de rede dat in dit geval wordt vastgehouden aan de uit de Uitvoeringsnota voortvloeiende begunstigingstermijn, maar dat een termijn wordt geboden die niet langer is dan strikt noodzakelijk om de overtreding te beëindigen.
7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van 27 juli 2016, kenmerk 15005493-3;
III. vernietigt het besluit van het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van 17 juni 2016, kenmerk WN2016-583608;
IV. herroept het besluit van 13 februari 2013, kenmerk 13.019753;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI. gelast dat het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum aan Stichting Motorschip Agatha het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Binnema
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 mei 2017
589.