Uitspraak
201502881/1/R2.
Datum uitspraak: 30 maart 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen (hierna: de Stichting), gevestigd te Heemskerk,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 30 oktober 2014 heeft het college een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) verleend aan Staatsbosbeheer Regio West voor het wijzigen van de bestaande mountainbikeroute en het aanleggen van een nieuwe route met een maximale gezamenlijke lengte van 24 kilometer in het Natura 2000-gebied Schoorlse Duinen (hierna: de Nbw-vergunning).
Bij besluit van 26 februari 2015, kenmerk 525455/563159, heeft het college het door de Stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de Stichting beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 januari 2016, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. A.M. van Eik, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door H. Hobo, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk en P.W.J. Vrielink Bsc zijn verschenen. Voorts is ter zitting Staatsbosbeheer Regio West, vertegenwoordigd door N. Krab en S.J. Ruiter, gehoord.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1. De Afdeling dient eerst te beoordelen of de Stichting belanghebbende is bij de Nbw-vergunning. Als dat niet het geval is, zoals het college stelt, dan had het college de Stichting namelijk bij het besluit op bezwaar van 26 februari 2015 niet-ontvankelijk dienen te verklaren.
1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
1.2. Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en
derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
1.3. Het belang dat de Stichting zich blijkens haar statuten ten doel stelt te behartigen, is het versterken van een ecologisch verantwoord beheer, waarborgen van natuurwaarden en stilte, alsmede het tegengaan van de recreatieve druk op de Amsterdamse Waterleidingduinen en alle andere Natura 2000-gebieden in de duinstreek van Noord- en Zuid-Holland en aangrenzende (natuur)gebieden. Dit doel is gericht op het behartigen van algemene belangen als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Awb. Het gebied waarop de verleende vergunning betrekking heeft, ligt binnen de territoriale begrenzing van de statutaire doelomschrijving. Belangen betrokken bij de verlening van onderhavige Nbw-vergunning behoren tot de belangen die de Stichting blijkens haar statutaire doelstelling behartigt.
1.4. Naast het statutaire doel van de Stichting is om te kunnen bepalen of het belang van de Stichting rechtstreeks is betrokken bij het bestreden besluit van belang of de Stichting feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling. Gebleken is dat deze onder meer bestaan uit het informeren van het publiek over ontwikkelingen die de Natura 2000-gebieden in de duinstreek van Noord- en Zuid-Holland beïnvloeden, het voeren van overleg met bij de duinstreek betrokken bestuursorganen, waaronder inspraak in de gemeenteraad van Bergen omtrent de route van de thans in geding zijnde mountainbikeroute en het organiseren van een petitie over de ontwikkelingen in de Schoorlse duinen.
1.5. Gelet op het doel van de Stichting in samenhang met de hiervoor beschreven feitelijke werkzaamheden die zij verricht, is de Afdeling van oordeel dat haar belang rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken. De Stichting is belanghebbende bij de Nbw-vergunning, zodat het college haar terecht in haar bezwaar heeft ontvangen.
Het bestreden besluit
2. Bij het bestreden besluit is de Nbw-vergunning van 30 oktober 2014 voor het wijzigen van de bestaande mountainbikeroute (hierna: MTB-route) in het Natura 2000-gebied "Schoorlse Duinen" en het voormalige Beschermd Natuurmonument "Schoorlse Duinen" in stand gelaten. De wijziging van de MTB-route houdt in dat ruim 6,5 kilometer van de al langer bestaande MTB-route wordt opgeheven. Het betreft hier het westelijke deel van die route. Door het toevoegen van een routedeel van minder dan een kilometer, de zogeheten afkortlus, ontstaat een lus van de nieuwe MTB-route. Dit wordt de "Zuidlus" genoemd. Deze lus is ruim 7 kilometer lang. Verder worden twee nieuwe lussen aangelegd. Dit betreft de zogenoemde "Middenlus" van bijna 10,5 kilometer en een "Noordlus" van ruim 6 kilometer. De drie lussen worden met elkaar verbonden tot een route van in totaal ongeveer 24 kilometer.
Bij het realiseren van de nieuwe MTB-route wordt gedeeltelijk gebruik gemaakt van bestaande paden in het gebied: wandelpaden, fietspaden en beheerpaden. Dit betekent dat in totaal ongeveer 8 kilometer nieuwe route wordt aangelegd, zo vermeldt de Nbw-vergunning. Met aftrek van de op te heffen afstand van 6,5 kilometer van de bestaande route, betekent dit een netto toevoeging van paden van ongeveer 1,5 kilometer. Om erosie te voorkomen van gronden buiten de mountainbikeroute worden op kwetsbare delen van de route kunststof platen in het baanvlak gegraven.
3. De bestaande en voorziene MTB-routes zijn gelegen in het Natura 2000-gebied "Schoorlse Duinen". Dit gebied is bij besluit van 23 december 2009 aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206), zoals laatstelijk gewijzigd bij richtlijn 2013/17/EG van 13 mei 2013 (PB 2013 L 158; hierna: de Habitatrichtlijn).
Voor zover in deze zaak van belang is het gebied aangewezen voor de volgende natuurlijke habitattypen die zijn opgenomen in bijlage I van de Habitatrichtlijn:
- H2130 Vastgelegde kustduinen met kruidvegetatie ("Grijze duinen");
- H2180 Beboste duinen van het Atlantische, continentale en boreale gebied ("Duinbos") Hiervoor geldt onder meer een doelstelling om de oppervlakte uit te breiden;
- H2140 Duinheiden met kraaihei;
- H2150 Duinheiden met struikhei;
Verder zijn in het aanwijzingsbesluit doelstellingen opgenomen die betrekking hebben op de voormalige status van het gebied als Beschermd natuurmonument. Hieronder vallen doelstellingen om het gebied beter geschikt te maken voor kenmerkende broedvogels alsmede biotopen voor de zandhagedis in te richten.
Significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied
4. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998 is de realisering van een project dat gelet op de instandhoudingsdoelstellingen de kwaliteit van natuurlijke habitats kan verslechteren zonder vergunning verboden. Het college heeft een zodanige vergunning nodig geacht voor de MTB-route. De reden hiervoor is dat de aanleg en het gebruik van de MTB-route de kwaliteit van natuurlijke habitats kan verslechteren vanwege de nabijheid van delen van deze route bij arealen van habitattypen waarvoor het gebied "Schoorlse Duinen" als Natura 2000-gebied is aangewezen.
Ingevolge artikel 19f, eerste lid, maakt de initiatiefnemer een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied, als het project significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende gebied. Hierin wordt rekening gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied. Omdat het college significante gevolgen in dit geval uitgesloten acht, is geen passende beoordeling gemaakt van de gevolgen van de aanleg en het gebruik van de mountainbikeroute. Bij deze conclusie heeft het college de zogenoemde verstorings- en verslechteringstoets betrokken die bij de aanvraag van de Nbw-vergunning is gevoegd.
4.1. De Stichting betoogt dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de wijziging van de MTB-route geen significante gevolgen heeft voor de Schoorlse Duinen. Daarom is volgens haar ten onrechte geen passende beoordeling gemaakt als bedoeld in artikel 19f van de Nbw 1998. De argumenten die zij hiervoor aanvoert hebben betrekking op drie aspecten waaruit volgens haar blijkt dat significante gevolgen kunnen optreden. Ten eerste betreft dit de locaties waarop habitattypen in het gebied voorkomen. Ten tweede is het college er volgens de Stichting ten onrechte vanuit gegaan dat routedelen die niet door of direct langs een areaal van een habitattype lopen hiervoor ook geen negatieve gevolgen kunnen hebben. Ten derde betreft dit onduidelijkheden over het verloop van de route, zodat niet kan worden uitgesloten dat deze door arealen van habitattypen voert.
4.2. De Afdeling zal in de volgende overwegingen de argumenten van de Stichting behandelen per aspect waarover de Stichting stelt dat het college ten onrechte uitgesloten acht dat significante gevolgen zullen optreden.
Locaties van arealen van habitattypen
5. De Stichting betoogt dat bij de beoordeling van de vraag of de vergunde route invloed kan hebben op bestaande arealen van habitattypen is uitgegaan van habitatkarteringen die tussen 1996 en 2000 zijn gemaakt en derhalve niet langer actueel zijn. Het is, naar de Stichting stelt, aannemelijk dat in de tussentijd delen van het bestaande dennenbos zijn opgevolgd door loofbos waarvoor de Schoorlse duinen als Natura 2000-gebied zijn aangewezen. Ter ondersteuning van dit betoog verwijst de Stichting naar foto’s die zij heeft overgelegd waarop scheuten van loofbomen zijn te zien.
Ook stelt de Stichting, onder verwijzing naar een ecologische beoordeling die Vos ecologisch onderzoek op 14 januari 2016 heeft opgesteld (hierna: de Ecologische beoordeling), dat de vergunde MTB-route voert door de Waterbosvlakte, waar habitattype H2140, Duinheide met kraaihei voorkomt. De aanwezigheid van dit areaal is niet onderkend door het college.
5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat ten behoeve van de vergunningverlening gebruik is gemaakt van een actuele Habitattypenkaart. Dit is de kaart "Schoorlse Duinen" versie 8 uit 2013. In 2013 is daarnaast nog een extra scan gedaan om te bezien of de habitatcode H0000
- afwezigheid van habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen - nog steeds voldeed, hetgeen het geval was. Het college stelt dan ook in redelijkheid uit te zijn gegaan van een voldoende actuele weergave van de arealen van habitattypen.
5.2. De Afdeling stelt voorop dat de Habitattypenkaart die het college heeft gebruikt bij de beoordeling van de aanvraag een recente weergave vormt van de arealen van habitattypen in het gebied. Deze kaart wordt eveneens gebruikt ten behoeve van de voorbereiding van het beheerplan voor dit gebied en is, naar het college stelt, gecontroleerd op arealen van habitattypen. Gelet hierop ligt het op de weg van de Stichting om aan te tonen dat deze kaart daadwerkelijk zodanige leemten of gebreken bevat, dat het college deze kaart niet bij de besluitvorming mocht betrekken.
De Stichting heeft ter onderbouwing van haar standpunt weliswaar gewezen op enkele foto’s waarop scheuten van loofbomen staan, maar dit toont niet aan dat op deze locaties ook gesproken kan worden van een verandering van het habitattype. In het door de Stichting aangevoerde ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet mocht baseren op de Habitattypenkaart uit 2013.
Ten aanzien van het areaal van habitattype H2140: Duinheiden met kraaihei in de Waterbosvlakte, heeft het college ter zitting toegelicht dat het rekening heeft gehouden met dit areaal. De MTB-route voert hier over een reeds bestaand beheerpad, waar het habitattype H2140 niet voorkomt. Het aangevoerde geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college dit areaal niet heeft betrokken bij de beoordeling van de gevolgen van de MTB-route voor het gebied.
Gelet op het voorgaande faalt het betoog.
Gevolgen voor arealen van habitattypen op afstand van de MTB-route
6. De Stichting stelt dat het college ten onrechte de invloed van de MTB-route op aangewezen habitattypen buiten beschouwing laat voor zover de route weliswaar buiten arealen van habitattypen loopt, maar hier toch gevolgen voor heeft.
De Stichting onderbouwt dit standpunt in de eerste plaats door erop te wijzen dat uit onderzoek blijkt dat het gebruik van fietspaden invloed heeft op nabije vegetatie.
In de tweede plaats stelt de Stichting dat het gebied waar de huidige en toekomstige Zuidlus loopt, kan worden gekarakteriseerd als dennenbos dat zich thans aan het omvormen is tot het habitattype (droog) duinbos. Zij wijst erop dat Staatsbosbeheer dit gebied heeft aangewezen als zoekgebied voor dit habitattype. Ook als deze lus niet door arealen van habitattypen loopt, staat het de uitbreidingsdoelstelling voor dit habitattype in de weg. Zij wijst er op dat deze aantasting bovendien niet kan worden weggenomen door het opheffen van het westelijke deel van de MTB-route. Ter illustratie verwijst zij in dit verband ook naar de artikelen 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn die betrekking hebben op de zorgplicht voor een Natura 2000-gebied, maar niet van toepassing zijn op de onderhavige vergunningprocedure.
In de derde plaats stelt de Stichting dat er ten onrechte geen rekenschap van is gegeven dat bij het omvormen van bestaande paden tot MTB-route de huidige gebruikers zich elders zullen begeven met gevolgen voor het Natura 2000-gebied van dien.
In de vierde plaats stelt de Stichting dat mountainbikers erom bekend staan dat zij illegaal andere paden gebruiken of van de paden afgaan, zodat de verstoring en schade door de uitbreiding van de route groter is dan waarmee het college rekening heeft gehouden. Dat er toezicht is en handhavend kan worden opgetreden, doet hier niet aan af, omdat is gebleken dat dit niet het gewenste effect heeft, aldus de Stichting.
6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat uitgesloten is dat de MTB-route significante gevolgen heeft voor arealen van habitattypen waarvoor de Schoorlse duinen zijn aangewezen wanneer de route niet door arealen van deze habitattypen voert. Het college stelt dat deze habitattypen niet gevoelig zijn voor verstoring door geluid, trilling en licht.
Ten aanzien van de vraag of de MTB-route in de weg staat aan de ontwikkeling van duinbos, stelt het college dat de verlegging van de MTB-route naar het oostelijke deel van de Schoorlse duinen de beoogde ontwikkeling van gemengd bos en het aangewezen habitattype duinbos in dat gebied - dat thans grotendeels uit naaldbos bestaat - niet zal belemmeren, omdat buiten de route voldoende ontwikkelingsmogelijkheden hiervoor zijn. Ook wijst het college op de ontwikkelingsmogelijkheden in het westelijke deel van de duinen waar de bestaande mountainbikeroute wordt opgeheven.
Ten aanzien van de mogelijke verplaatsing van de huidige gebruikers naar andere delen van de duinen, stelt het college dat van bestaande paden gebruik wordt gemaakt. Als gevolg hiervan hoeft dus geen aantasting van habitattypen te worden verwacht.
Het college stelt zich voorts op het standpunt dat geen aanleiding bestaat om te veronderstellen dat MTB-ers een groep vormen die in het bijzonder illegaal buiten de paden fietst. In dit verband wijst het erop dat de route in samenspraak met de lokale MTB-vereniging is ontwikkeld. Voor zover mensen illegaal door het duin fietsen kan en zal handhavend worden opgetreden, aldus het college.
6.2. De Afdeling overweegt dat het college zich op het standpunt kon stellen dat uitgesloten is dat gebruik van de MTB-route gevolgen heeft voor arealen van habitattypen waarvoor de Schoorlse duinen zijn aangewezen wanneer de route niet voert door die arealen. De zogeheten effectenindicator, die ten behoeve van de aanwijzing van Natura 2000-gebieden is opgesteld, geeft aan dat verstoring door geluid, trilling of licht - relevante verstoringsbronnen die op afstand gevolgen kunnen hebben - niet van toepassing is voor de habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen. Weliswaar heeft de Stichting ook gewezen op de mogelijkheid van optische verstoring, maar geen reden bestaat om aan te nemen dat een fietser op een pad, een optische verstoring teweegbrengt binnen een verder gelegen habitattype.
Het betoog faalt.
6.3. Ten aanzien van het betoog dat de MTB-route de herstelmogelijkheden van het habitattype Duinbos in de weg staat, overweegt de Afdeling als volgt. Bij de beoordeling van de vraag of een project significante gevolgen kan hebben voor het desbetreffende Natura 2000-gebied, moeten de gevolgen niet slechts worden bezien ten opzichte van de aanwezige arealen van een habitattype of het aanwezige leefgebied van een soort. Gevolgen die een ontwikkeling heeft voor verbeter- of uitbreidingsdoelstellingen van habitattypen of soorten dienen eveneens bij deze beoordeling te worden betrokken.
De vergunde mountainbikeroute beslaat een beperkte oppervlakte ten opzichte van de oppervlakte van de potentiële ontwikkellocaties waarop (droog) Duinbos zich kan ontwikkelen. Potentiële ontwikkellocaties bevinden zich bovendien niet alleen in het oostelijke deel van de Schoorlse duinen waar de vergunde MTB-route loopt, maar ook in het westelijke deel, waar de bestaande MTB-route wordt opgeheven. Gelet hierop is geen reden om te betwijfelen dat binnen het Natura 2000-gebied voldoende uitbreidingsmogelijkheden blijven bestaan om de doelstelling voor dit habitattype te realiseren. Er bestaat dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de vergunde route significante gevolgen kan hebben voor de uitbreidingsdoelstelling van het habitattype Duinbos en in zoverre voor de instandhoudingsdoelen hiervan.
Het betoog faalt
6.4. Ten aanzien van de gebruikers die niet langer de paden die worden omgevormd kunnen gebruiken, overweegt de Afdeling als volgt. Uit de omstandigheid dat gebruikers moeten uitwijken naar andere delen van het gebied, volgt niet dat deze gebruikers niet langer gebruik zullen maken van bestaande paden in het gebied. Het is en blijft niet toegestaan om van de paden af te gaan en de vergunde route brengt hierin geen wijziging aan. In zoverre is dan ook geen reden om te veronderstellen dat door de aanleg van de MTB-route significante gevolgen op aangewezen habitattypen kunnen optreden.
Het betoog faalt.
6.5. Voor zover de Stichting stelt dat mountainbikers erom bekend staan dat zij illegaal andere paden gebruiken of van de paden afgaan, overweegt de Afdeling dat de vraag of illegaal buiten de paden wordt gefietst een aspect is dat niet aan de orde kan komen bij de verlening van de Nbw-vergunning, maar aan de orde komt bij het handhavend optreden door het bevoegd gezag. In het aangevoerde wordt daarbij geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de vergunning niet handhaafbaar zou zijn.
Het betoog faalt.
Verloop van de MTB-route
7. De Stichting stelt dat de Nbw-vergunning onjuistheden bevat over het verloop, breedte en lengte van de MTB-route, zodat niet uitgesloten kan worden dat de route voert over bestaande arealen van habitattypen. Aantasting hiervan en daarmee significante gevolgen voor het gebied kunnen dan ook niet worden uitgesloten, zo stelt de Stichting.
De Stichting onderbouwt dit standpunt ten eerste door erop te wijzen dat meer nieuwe route wordt aangelegd dan de 8 kilometer
- netto 1,5 kilometer - waarvan het college bij de beoordeling van de aanvraag is uitgegaan. Onder meer stelt zij in dit verband dat ook waar de route aangelegd wordt over bestaande en voormalige wandel- en beheerpaden de MTB-route breder zal zijn dan die paden thans zijn. Hiertoe heeft zij foto’s overgelegd van bestaande delen van de MTB-route waarop het pad breder is dan de 80 centimeter waarvan in de verlening van de vergunning is uitgegaan. Bovendien is volgens de Stichting inmiddels gebleken dat reeds aangelegde delen van de Middenlus en de Noordlus een ander verloop kennen dan is vergund.
Ten tweede stelt de Stichting dat in tegenstelling tot wat het college heeft beoogd, de Zuidlus van de route zoals deze is vergund niet voert over het oostelijke deel van de voorheen bestaande MTB-route, maar hiervan afwijkt. Deze stelling onderbouwt zij met metingen van het huidige parcours die met behulp van GPS-apparatuur is gemaakt. Deze metingen zijn vergeleken met de kaarten die behoren bij de verleende vergunning en hieruit blijkt dat de vergunde route afwijkt van de bestaande route, zo stelt de Stichting.
7.1. Het college stelt dat lengte en omvang van de route in de Midden- en Noordlussen in de Nbw-vergunning is vastgelegd door middel van een bij de aanvraag gevoegde kaart. Bij de beoordeling en verlening van de vergunning is uitgegaan van een breedte van 80 centimeter, hetgeen voldoende is voor een MTB-route. Ter zitting heeft het college verder toegelicht dat bij de vergunningverlening enige marge is aangehouden in het exacte verloop van de route binnen een breedte van 7 meter, uitgaande van de hartlijn van het pad. Deze breedte blijft volgens het college binnen de marge die bepaald kan worden aan de hand van de dikte van de lijn met het routeverloop in de kaart behorende bij de aanvraag. Deze marge kan gebruikt worden om rekening te houden met de specifieke omstandigheden in het terrein zoals een breder pad waar dit nodig is - onder meer in de bochten - het leggen van de route rondom bomen en het vermijden van voorkomens van de Dennenorchis. Verder worden kunststofplaten van 80 cm breed en schapenhekken van 75 cm breed gebruikt om waar nodig het pad te versterken en erosie te voorkomen. Het college acht dan ook verzekerd dat de route niet over arealen van habitattypen zal voeren.
Met betrekking tot het verloop van de Zuidlus stelt de college zich enerzijds op het standpunt dat ook hier sprake is van een marge in de breedte waarmee zo nodig flexibel kan worden omgegaan. Anderzijds erkent het college dat een discrepantie bestaat tussen de kaart in de aanvraag en het feitelijk verloop van de bestaande route die het college aldaar als zodanig heeft willen vergunnen. Staatsbosbeheer heeft hierover ter zitting toegelicht dat er een fout in het kaartmateriaal is geslopen. Het college is van plan om bij een toekomstige revisie van de vergunning de exacte route op de kaart op te nemen.
7.2. De Afdeling overweegt dat voor zover de Stichting stelt dat reeds aangelegde delen van de Midden- en Noordlus op een andere plaats liggen dan is vergund, in deze procedure die de rechtmatigheid van de vergunning betreft geen ruimte bestaat om hierover een oordeel te geven. Deze kwestie kan bij het bevoegde gezag aan de orde komen in het kader van een verzoek om handhavend op te treden tegen een overtreding van de vergunning.
7.3. Met betrekking tot het betoog dat het verloop van de Noord- en Middenlus onduidelijk is, zodat niet kan worden uitgesloten dat deze door bestaande arealen van habitattypen lopen, overweegt de Afdeling als volgt. Bij de aanvraag van de vergunning is een kaart gevoegd waarop de route is aangegeven. Deze route is vergund, zodat in zoverre de lengte en ligging van de route duidelijk zijn.
Deze kaart is evenwel op een zeer kleine schaal afgedrukt. Gelet op de dikte van de lijn die het routeverloop aangeeft, bestaat alleen al hierom een marge waarbinnen de exacte ligging van de route kan variëren. Weliswaar heeft het college gesteld dat dit bewust is gedaan om flexibel om te gaan met in de nabijheid gelegen natuurwaarden, maar noch uit de kaart, noch uit de voorschriften van de vergunning kan worden afgeleid dat deze marge de door het college gestelde 7 meter uit de hartlijn is. Voorts is uit het ter zitting verhandelde gebleken dat de route zo nodig ook breder kan worden dan de 80 centimeter waarvan in de beoordeling van de Nbw-vergunning is uitgegaan. Niet is gebleken dat de gevolgen hiervan zijn onderzocht, noch is de toegestane afwijking van de breedte vastgelegd in de Nbw-vergunning. Gelet op de omstandigheid dat uit de door het college overgelegde habitattypenkaart blijkt dat de vergunde route op diverse plaatsen zeer nabij arealen van habitattypen loopt - en waar bestaande paden worden gebruikt ook door arealen van habitattypen -, kan niet worden uitgesloten dat de route delen van arealen zal aantasten.
Weliswaar heeft het college gesteld dat dit niet zal gebeuren, omdat maatregelen worden genomen om te voorkomen dat beschermde soorten op de zogeheten Rode lijst (met een buffer van 50 meter) en broedvogels (met een buffer van 100 meter) worden verstoord, maar deze maatregelen hebben geen betrekking op de habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen.
Gelet op het voorgaande kan op voorhand niet worden uitgesloten dat de vergunde MTB-route significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied "Schoorlse duinen" en is het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het betoog van de Stichting slaagt.
7.4. Ten aanzien van het betoog dat is gericht tegen de vergunde Zuidlus - met uitzondering van de afkortlus - overweegt de Afdeling als volgt. Vast staat dat het college heeft beoogd het bestaande oostelijke deel van de MTB-route als Zuidlus te vergunnen. Uit de door de Stichting overgelegde gegevens volgt dat de Zuidlus, zoals deze is aangevraagd, gedeeltelijk een ander routeverloop heeft dan de voorheen bestaande route. Dit is door het college ter zitting ook erkend. Dit andere routeverloop voert door arealen van habitattypen waarvoor het gebied is aangewezen. Reeds hierom is de vergunning in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het betoog van de Stichting slaagt.
Voormalig Beschermd Natuurmonument
8. De Stichting betoogt dat de MTB-route gevolgen heeft voor de doelstellingen van het voormalig beschermd natuurmonument "Schoorlse duinen". Deze gevolgen heeft het college volgens haar onvoldoende onderkend bij het nemen van het bestreden besluit. Dit Stichting stelt dat geen rekening is gehouden met de verstoring die het mountainbiken kan hebben voor broedvogels en de biotoop van de zandhagedis, ofschoon de doelstellingen van het voormalig beschermd natuurmonument onder meer gericht zijn op de verbetering van het gebied voor broedvogels en de zandhagedis. Ook wijst de Stichting op de in het gebied voorkomende Dennenorchis, die door de aanleg en het gebruik van het pad zal worden verstoord en gedood.
Dat in het besluit wordt gewezen op de mogelijkheid om de biotoop voor de Zandhagedis in het westelijk duingebied uit te breiden, doet hier volgens de Stichting niet aan af. Met deze toekomstige onzekere gebeurtenis kan namelijk geen rekening worden gehouden. Voorts wijst zij op de omstandigheid dat zandhagedissen plaatsgebonden zijn, zodat een uitbreiding elders aantasting van het leefgebied niet voorkomt.
8.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de MTB-route niet in de weg staat aan de doelstellingen van het gebied voor broedvogels en de zandhagedis. In dit verband wijst het erop dat de route optimaal in het gebied wordt ingepast door onder meer het westelijke deel van de bestaande route op te heffen. Hierdoor worden rustgebieden voor broedvogels ontzien en kan de biotoop van de zandhagedis, die met name voorkomt in het westelijke open duingebied, uitbreiden. Voor het overige ziet het college geen reden om te veronderstellen dat binnen het gebied waar de route wordt gehandhaafd een bijzonder gevaar dreigt voor de zandhagedis. Voorts zal waar nodig de exacte ligging van het tracé worden aangepast aan de aanwezigheid van de Dennenorchis, zodat deze wordt ontzien.
8.2. Voor zover de Stichting stelt dat afzonderlijke planten en dieren zullen worden verstoord of gedood als gevolg van de aanleg van het pad, overweegt de Afdeling dat hiermee primair een beroep wordt gedaan op de Flora- en faunawet (hierna: Ffw) en daarmee de vraag wordt gesteld of op grond van de Ffw hiervoor een ontheffing is vereist en of deze ontheffing in dit geval kan worden verleend.
De vraag of een ontheffing op grond van de Ffw nodig is voor de voorgenomen activiteit en of een dergelijke ontheffing in een concreet geval kan worden verleend, is evenwel bij een besluit omtrent vergunningverlening op grond van artikel 19d Nbw 1998 niet van belang omdat het toetsingskader van de Nbw 1998 los staat van dat van de Ffw.
De Afdeling zal hierover dan ook in deze uitspraak geen oordeel geven.
8.3. Voor zover de Stichting met het betoog stelt dat de vergunde handelingen schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren, overweegt de Afdeling als volgt.
8.4. Ingevolge artikel 19ia van de Nbw 1998 is ingeval de instandhoudingsdoelstelling voor een Natura 2000-gebied mede betrekking heeft op doelstellingen als bedoeld in artikel 10a, derde lid, artikel 16, eerste tot en met zesde lid, van overeenkomstige toepassing op handelingen die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het Natura 2000-gebied anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in artikel 10a, tweede lid, of voor dieren en planten in dat gebied, of die het gebied ontsieren.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, is het verboden zonder vergunning in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren, dan wel in strijd met de bij een vergunning gestelde voorschriften of beperkingen handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen.
Zoals overwogen in de uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 18 januari 2012 in zaak 201110142/2/H4 hoeft het bevoegde gezag bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 16 van Pro de Nbw 1998 niet alleen rekening te houden met de bescherming van de natuurwaarden van het beschermd natuurmonument, maar moet hij ook rekening houden met andere belangen die met het uitvoeren van de aangevraagde handeling zijn gemoeid. Bij die afweging geldt ingevolge artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. De bestuursrechter kan bij de toetsing van deze afweging slechts concluderen dat deze in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, wanneer de betrokken belangen zodanig onevenwichtig zijn afgewogen, dat het college niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
8.5. De Afdeling overweegt dat uit de overwegingen 7.3 en 7.4 volgt dat de afweging die het college heeft gemaakt niet zorgvuldig is geweest, omdat de exacte route niet vastligt. Niettemin acht de Afdeling het dienstig het geschil zo veel als mogelijk te beslechten en de afweging die het college met betrekking tot het voormalige beschermd natuurmonument heeft gemaakt te beoordelen in het licht van de beroepsgronden en uitgaande van de exacte ligging van de route zoals deze is aangevraagd.
Blijkens het bestreden besluit heeft het college bij de vergunningverlening onder meer van belang geacht dat de te verwachten nadelige gevolgen voor het voormalige beschermd natuurmonument beperkt zullen zijn, omdat de MTB-route voornamelijk over bestaande paden en MTB-route loopt. Omdat de route daarbij grotendeels door de bossen voert, stelt het college dat de gevolgen voor broedvogels beperkt zijn en dat bij de aanleg van de route rekening wordt gehouden met voorkomens van de Dennenorchis. In dit verband verwijst het college naar de "Ecologische beoordeling aanleg mountainbikeroute in Schoorlse duinen (NH)" van 27 juli 2015, uitgevoerd door Altenburg & Wymenga ecologisch onderzoek in opdracht van Staatsbosbeheer Regio West en naar de aan te houden bufferafstand van 100 meter tot broedvogels. Bij de beoordeling van de gevolgen heeft het college de omstandigheid betrokken dat de verlegging van de MTB-route in noordelijke richting het mogelijk maakt op verschillende plaatsen op te stappen, waardoor de verkeersdruk in en rondom het gebied wordt verspreid en daarmee de verstoring van onder meer (broed)vogels wordt beperkt.
Verder heeft het college de opheffing van het westelijke deel van de bestaande route van belang geacht voor de ontwikkeling van biotopen voor de zandhagedis. In dit verband overweegt de Afdeling dat deze opheffing niet dient als mitigerende maatregel voor verlies aan areaal van habitattypen die beschermd worden op grond van de Habitatrichtlijn, maar een aspect vormt van de belangenafweging die het college heeft gemaakt ten aanzien van de gevolgen voor de doelstellingen van het voormalig beschermd natuurmonument die niet beschermd worden op grond van de Habitatrichtlijn. De verwijzing van de Stichting naar het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 mei 2014, in zaak C-521/12, Briels (ECLI:EU:C:2014:330.www.curia.europa.eu) die betrekking heeft op de Habitatrichtlijn, treft dan ook geen doel.
Uitgaande van de exacte ligging van de route zoals deze is aangegeven op de kaart die bij de aanvraag is gevoegd, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college de betrokken belangen ten aanzien van het voormalig beschermd natuurmonument onevenwichtig heeft afgewogen. Het betoog faalt.
Conclusie en proceskostenveroordeling
9. Het beroep is gegrond. Gelet op hetgeen is overwogen in 7.3 en 7.4 is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 19f van de Nbw 1998 en artikel 3:2 van Pro de Awb.
Met betrekking tot het verzoek dat het college ter zitting heeft gedaan om in geval van gegrondverklaring van het beroep toepassing te geven aan afdeling 8.2.2a van de Awb, derhalve een bestuurlijke lus toe te passen, overweegt de Afdeling als volgt. Gelet op de aard van de geconstateerde gebreken dient het college opnieuw een afweging te maken en dient de initiatiefnemer mogelijk alsnog een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied op te stellen. Hierom ziet de Afdeling geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
10. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 26 februari 2015, kenmerk 525455/563159;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij de stichting Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan de stichting Stichting Natuurbelang Amsterdamse Waterleidingduinen het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Van Sloten w.g. Scheele
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 maart 2016
723.