Uitspraak
201508977/1/A1.
Datum uitspraak: 21 december 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Kaatsheuvel, gemeente Loon op Zand,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 16 oktober 2015 in zaak nr. 15/1209 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand.
Procesverloop
Bij besluit van 18 augustus 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van het indelingsplan ten behoeve van kamerverhuur voor drie niet-zelfstandige kamers in de bovenwoning op het adres [locatie] te Kaatsheuvel.
Bij uitspraak van 16 oktober 2015 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] tegen het besluit van 18 januari 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 januari 2015 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om omgevingsvergunning van [vergunninghouder] van 10 juli 2015. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [vergunninghouder] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 4 februari 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] opnieuw een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van het indelingsplan ten behoeve van kamerverhuur in de bovenwoning.
Bij besluit van 13 juli 2016 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 4 februari 2016 gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 4 februari 2016, na aanpassing van de motivering daarvan, in stand gelaten.
Hiertegen heeft [appellant] een beroepschrift ingediend.
Het college, [vergunninghouder] en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2016, waar [appellant], vergezeld van [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door G. van de Vrande en I.M.M. de Visser, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Ter zitting is voorts [vergunninghouder], vergezeld van [gemachtigde] en bijgestaan door mr. G. Verweij, verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het college heeft bij besluit van 26 augustus 2014 aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het geschikt maken van de bovenwoning voor kamerverhuur met vier zelfstandige kamers. Het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar is bij besluit van 13 januari 2015 ongegrond verklaard. [appellant] heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. Bij besluit van 18 augustus 2015 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor een gewijzigde indeling van de bovenverdieping ten behoeve van kamerverhuur met drie niet-zelfstandige kamers. Ook is op die datum op verzoek van [vergunninghouder] het besluit van 26 augustus 2014 ingetrokken. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen het besluit van 13 januari 2015 geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 18 augustus 2015. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank een deel van de door [appellant] tegen het besluit van 18 augustus 2015 aangevoerde beroepsgronden met toepassing van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onbesproken gelaten en een ander deel van de beroepsgronden afgewezen. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 18 augustus 2015 is echter toch gegrond verklaard, omdat het college volgens de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd dat het gebruik van een pand voor kamerverhuur niet wezenlijk intensiever is dan gebruik voor bewoning door één huishouden. [appellant] is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens.
Ter zitting ingetrokken beroepsgrond I
2. [appellant] heeft zijn betoog dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 18 augustus 2015 ondergeschikte wijzigingen bevat ter zitting ingetrokken.
Goede ruimtelijke ordening
3. Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het project in strijd is met de goede ruimtelijke ordening, als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) overweegt de Afdeling als volgt.
3.1. Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van Wabo kan een omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
Ingevolge artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein (…).
3.2. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat de aanvraag om omgevingsvergunning ziet op het gebruiken van een bouwwerk in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume niet vergroten als bedoeld in artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor en het college bevoegd geacht de omgevingsvergunning te verlenen. Omdat de rechtbank een motiveringsgebrek constateerde in het besluit van 18 augustus 2015 heeft zij dat besluit vernietigd. Voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte niet heeft overwogen dat het project in strijd is met de goede ruimtelijke ordening en dat het college om die reden geen gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Bor bestaat om die reden geen aanleiding. Of het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening zal bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de besluiten van het college van 4 februari 2016 en 13 juli 2016 worden vastgesteld.
Het betoog faalt.
Artikel 8:69a van de Awb
4. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door hem aangehaalde voorschriften uit het Bouwbesluit 2012 (hierna: het Bouwbesluit) niet strekken tot bescherming van zijn belang. Volgens [appellant] strekken de normen uit het Bouwbesluit onder meer ter bescherming van het belang van de omgeving. Bovendien vormen de door hem genoemde voorschriften de grondslag voor het bepalen van de gebruiksruimte en het verblijfsoppervlak, hetgeen van belang is bij de bepaling van het maximum aantal gebruikers van het pand. Dat aantal is weer van invloed op de woon- en leefomgeving en daarmee ook op zijn belangen, aldus [appellant].
4.1. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
4.2. [appellant] heeft in zijn beroepschrift verwezen naar de artikelen 4.4 en 4.7, eerste lid, van het Bouwbesluit die betrekking hebben op de afmetingen van verblijfsgebied en verblijfsruimte in een bouwwerk en voorts op de artikelen 2.102, eerste lid, en 2.107, achtste lid, gelezen in verbinding met artikel 2.101 van het Bouwbesluit die betrekking hebben op de eisen die aan vluchtroutes worden gesteld. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van het Bouwbesluit blijkt dat de genoemde artikelen uit hoofdstuk vier ten doel hebben dat een voor het verblijven van personen bestemd gebouw ten minste één verblijfsgebied moet hebben dat daarvoor geschikt is (nota van toelichting, blz. 276; Stb. 2011, 416). De genoemde artikelen uit hoofdstuk 2 van het Bouwbesluit strekken er volgens de geschiedenis van de totstandkoming van het Bouwbesluit (nota van toelichting, blz. 236; Stb. 2011, 416) toe dat men veilig kan vluchten uit een gebouw. De rechtbank heeft terecht overwogen dat deze artikelen aldus kennelijk niet het belang van [appellant] als omwonende beogen te beschermen. De stelling van [appellant] dat de door hem genoemde artikelen indirect van invloed zijn op zijn woon- en leefklimaat, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, omdat bij de toepassing van artikel 8:69a van de Awb slechts van belang is of de ingeroepen rechtsregel strekt tot bescherming van het belang van [appellant], hetgeen ten aanzien van voornoemde bepalingen van het Bouwbesluit niet het geval is.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de toepassing van artikel 8:69a van de Awb de mogelijkheid van een eerlijk proces in de weg staat, hetgeen onder meer in strijd is met het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: EVRM). Hij betoogt voorts dat de aanmerking van het besluit van 18 augustus 2015 als een besluit in de zin van artikel 6:19 van Pro de Awb in de weg staat aan de toepassing van artikel 8:69a van de Awb, omdat de toepassing van de normen uit het Bouwbesluit door het college in bezwaar niet kan worden verantwoord en in beroep niet wordt getoetst.
5.1. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 21 januari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:96, volgt uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, onder meer het arrest Ashingdane tegen het Verenigd Koninkrijk van 28 mei 1985, nr. 8225/78, www.echr.coe.int), dat in artikel 6 van Pro het EVRM niet een absoluut recht op toegang tot de rechter is neergelegd. Aan de Verdragsstaten komt een zekere beoordelingsvrijheid toe bij het stellen van regels die zekere beperkingen inhouden, mits daardoor het recht op toegang tot de rechter niet in zijn kern wordt aangetast, de gestelde beperkingen een rechtmatig doel dienen en evenredig zijn.
Met artikel 8:69a van de Awb wordt het recht op toegang tot de rechter niet in zijn kern aangetast. Blijkens de geschiedenis van totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 2009-2010, 32 450, nr. 3, blz. 20) behoort rechtsbescherming door de rechter gewaarborgd te zijn voor wie naar gesteld in zijn rechtspositie is aangetast, maar is niet iedere schending van een rechtsregel automatisch een aantasting van de rechtspositie van iedere belanghebbende. De wetgever beoogt met artikel 8:69a van de Awb een slagvaardiger bestuursprocesrecht, waarin geschillen vaker definitief worden beslecht, hetgeen een rechtmatig doel is. Nu artikel 8:69a van de Awb het beroep op een rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel alleen beperkt als deze rechtsregel of dit algemeen rechtsbeginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept en deze beperking niet als onevenredig kan worden aangemerkt, kan niet staande worden gehouden dat met dit artikel niet aan de eisen van artikel 6 van Pro het EVRM wordt voldaan. De rechtbank heeft voor dat oordeel terecht geen aanleiding gezien.
Hetgeen [appellant] aanvoert over de toepassing van artikel 8:69a van de Awb in gevallen waarin een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van Pro de Awb ter beoordeling voorligt, geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte artikel 8:69a van de Awb heeft toegepast of dat de belangen van [appellant] hierdoor onevenredig worden geschaad. Daarbij is van belang dat het college gehouden is de normen uit het Bouwbesluit toe te passen. [appellant] kan deze toepassing echter niet ter toetsing aan de rechter voorleggen, omdat de door hem genoemde artikelen uit het Bouwbesluit kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen.
Het betoog faalt.
Zelfstandige bewoning
6. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in het verleden een vaste gedragslijn hanteerde waarbij het aannam dat sprake was van niet-zelfstandige bewoning wanneer gemeenschappelijk gebruik wordt gemaakt van de keuken, de badkamer en het toilet. In het besluit van 18 augustus 2015 heeft het college deze vaste gedragslijn echter verlaten en aangenomen dat de omstandigheid dat in de bovenwoning één gemeenschappelijke keuken aanwezig is voldoende is om aan te nemen dat de kamers onzelfstandig zullen worden bewoond. Omdat de verblijfsruimten op de eerste verdieping echter beschikken over een eigen toilet en badkamer, kunnen volgens [appellant] op eenvoudige wijze alsnog zelfstandige kamers worden gerealiseerd wanneer in de verblijfsruimte bijvoorbeeld een magnetron, elektrische kookplaat en waterkoker worden neergezet. Volgens [appellant] kan het college daartegen niet effectief handhavend optreden.
6.1. Dat het college zich, naar [appellant] stelt, eerder op het standpunt heeft gesteld dat bij aanwezigheid van een gemeenschappelijke keuken, badkamer en toilet sprake is van niet-zelfstandige bewoning, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte heeft overwogen dat de kamers kunnen worden aangemerkt als niet-zelfstandige wooneenheden. Daarbij heeft zij terecht van belang geacht dat de omgevingsvergunning, blijkens de daarbij behorende bouwtekening, voorziet in één gemeenschappelijke keuken in de bovenwoning terwijl voorts in het besluit van 18 augustus 2015 de voorwaarde is opgenomen dat alleen gekookt mag worden in deze gemeenschappelijke keuken. In de voorschriften die behoren bij de omgevingsvergunning is opgenomen: "De keuken dient gemeenschappelijk gebruikt te worden door de gebruikers van de drie kamers; daartoe mag de deur van de (gemeenschappelijke) verkeersruimte naar de keuken niet afsluitbaar zijn. Op de afzonderlijke kamers (verblijfruimten) mag niet gekookt worden, dus ook geen kooktoestel aanwezig zijn." Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de kamers als zelfstandige wooneenheden moeten worden aangemerkt omdat die wel zijn voorzien van een eigen badkamer en toilet. De omstandigheid dat, naar [appellant] stelt, met eenvoudige middelen alsnog op de kamers kan worden gekookt, maakt dat niet anders. In dat geval wordt gehandeld in strijd met de omgevingsvergunning van 18 augustus 2015, zodat het college daartegen ingevolge artikel 2.3 van de Wabo handhavend kan optreden.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak wel heeft vermeld dat hij heeft aangevoerd dat de handelwijze van het college leidt tot strijd met het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel, doch deze gronden niet inhoudelijk heeft besproken, hetgeen volgens hem een motiveringsgebrek is. Hij betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college een eerdere aanvraag voor het realiseren van drie kamers en één gemeenschappelijke keuken in de bovenwoning bij besluit van 10 juni 2014 heeft geweigerd omdat die voorzag in niet-zelfstandige bewoning. De verlening van de omgevingsvergunning van 18 augustus 2015, die voorziet in hetzelfde plan, is in strijd met het gelijkheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het verbod van willekeur, aldus [appellant].
7.1. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geconcludeerd dat niet is gehandeld in strijd met het vertrouwens- en het gelijkheidsbeginsel. [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank haar conclusie niet heeft gemotiveerd. Gelet op het hierna volgende, leidt dat echter niet tot het daarmee door [appellant] beoogde doel.
Hetgeen [appellant] aanvoert geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 18 augustus 2015 in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. Daarbij is van belang dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De door [appellant] aangevoerde afwijzing van een eerdere door [vergunninghouder] ingediende aanvraag om omgevingsvergunning, kan niet worden aangemerkt als een toezegging aan [appellant] op grond waarvan hij er gerechtvaardigd op mocht vertrouwen dat het college geen omgevingsvergunning zou verlenen voor de aanpassing van de bovenwoning ten behoeve van de bouw drie niet-zelfstandige kamers.
Reeds omdat de bij besluit van 10 juni 2014 afgewezen aanvraag om omgevingsvergunning voorzag in zelfstandige bewoning, terwijl hiervoor onder 6.1 is geconcludeerd dat de bij besluit van 18 augustus 2015 verleende omgevingsvergunning voorziet in niet-zelfstandige bewoning van de bovenwoning heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college met de verlening van de omgevingsvergunning van 18 augustus 2015 heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur.
Het betoog faalt.
Parkeernorm
8. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de door het college gehanteerde parkeernorm van 0,6 parkeerplaats per kamer onjuist is. Volgens hem is deze parkeernorm verouderd. Bovendien dient volgens hem niet het aantal kamers, maar het maximum aantal van 10 bewoners van het pand als uitgangspunt te worden genomen, hetgeen bij toepassing van de geldende parkeernorm neerkomt op een parkeerbehoefte van 6 parkeerplaatsen. [appellant] stelt voorts dat aannemelijk is dat de kamers zullen worden verhuurd aan arbeidsmigranten en dat in dat geval een parkeernorm van 0,47 per slaapplaats moet worden gehanteerd, hetgeen neerkomt op een parkeerbehoefte aan 4,7 parkeerplaatsen.
8.1. In het besluit van 18 augustus 2015 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat voor niet-zelfstandige kamerverhuur een parkeernorm van 0,6 parkeerplaats per kamer geldt. Dat betekent dat in het onderhavige geval 1,8 parkeerplaatsen nodig zijn. Omdat in de bestaande situatie voor de bovenwoning een parkeernorm van 1,7 parkeerplaatsen geldt, neemt de parkeerbehoefte als gevolg van het project niet toe, aldus het college.
De norm van 0,6 parkeerplaats per kamer is gebaseerd op de Parkeercijfers Gemeente Loon op Zand 2006, waarvan de parkeerkencijfers van het CROW, Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water- en Wegenbouw en de Verkeerstechniek deel uitmaken. Volgens deze parkeerkencijfers dient ten aanzien van kamerverhuur in dit gebied te worden uitgegaan van de norm van 0,2 - 0,6 parkeerplaats per kamer. De door het CROW aanbevolen parkeernormen zijn algemeen geaccepteerd. Dat het volgens [appellant] beter zou zijn aan te sluiten bij het maximum aantal bewoners van het pand of het type bewoning van belang te achten, geeft geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college in het besluit van 18 augustus 2015 niet bij deze normen mocht aansluiten.
Het betoog faalt.
Motiveringsgebrek
9. [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank met de constatering van een gebrek in de motivering van het besluit van 18 augustus 2015 en de opdracht aan het college een nieuw besluit te nemen, te veel ruimte heeft gelaten aan het college om alsnog omgevingsvergunning te verlenen. De rechtbank heeft het besluit van 18 augustus 2015 vernietigd en het college de opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van [vergunninghouder] van 10 juli 2015. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geeft geen grond voor het oordeel dat de rechtbank het college aanwijzingen had moeten geven over de inhoud van het nieuw te nemen besluit en kan bij de beoordeling van dat nieuwe besluit aan de orde komen.
10. Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
De besluiten van 4 februari 2016 en 13 juli 2016
11. Bij besluit van 4 februari 2016 heeft het college, opnieuw beslissend op de aanvraag van [vergunninghouder] van 10 juli 2015, aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van het indelingsplan ten behoeve van kamerverhuur van de bovenwoning. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, vormt het besluit van 4 februari 2016 onderdeel van dit geding. [appellant] heeft tegen het besluit van 4 februari 2016 bezwaar gemaakt. Het college heeft dit bezwaar bij besluit 13 juli 2016 gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 4 februari 2016 met een aangepaste motivering in stand gelaten. Tegen deze besluiten is van rechtswege beroep ontstaan van [appellant].
De Afdeling overweegt ambtshalve dat het college in het besluit van 13 juli 2016 ten onrechte heeft beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 4 februari 2016. Omdat het besluit van 4 februari 2016 een besluit in de zin van artikel 6:19 van Pro de Awb is, had het college het daartegen gerichte bezwaarschrift van [appellant] ingevolge artikel 6:19, vierde lid, van de Awb ter behandeling als beroepschrift aan de Afdeling door moeten sturen. Het besluit van 13 juli 2016 is om die reden onbevoegdelijk genomen. Het daartegen van rechtswege ontstane beroep is reeds om die reden gegrond en het besluit van 13 juli 2016 moet worden vernietigd. De Afdeling ziet met het oog op een finale geschilbeslechting aanleiding de inhoud van het besluit van 13 juli 2016 te betrekken bij de beoordeling het besluit van 4 februari 2016. Het besluit van 4 februari 2016 zal worden beoordeeld in het licht van de door [appellant] op 27 april 2016 en 8 september 2016 ingediende gronden.
Ingetrokken beroepsgrond II
12. Ter zitting heeft [appellant] de beroepsgrond dat de besluiten van 4 februari 2016 en 13 juli 2016 ten onrechte zijn ondertekend door een daartoe niet gemandateerd persoon ingetrokken.
Bevoegdheid
13. Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat het college niet bevoegd was de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2º, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en negende lid, van het Bor te verlenen, overweegt de Afdeling als volgt. Niet in geschil is dat het project in strijd is met de ter plaatste geldende beheersverordening "Woongebied Kaatsheuvel". Het college heeft de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2º, van de Wabo gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en negende lid, van het Bor. Anders dan [appellant] betoogt, betekent de omstandigheid dat het project in strijd is met de beheersverordening niet dat het college niet bevoegd is de omgevingsvergunning in afwijking van de beheersverordening te verlenen. Artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2º, van de Wabo voorziet immers uitdrukkelijk in de mogelijkheid om af te wijken van een beheersverordening in gevallen die zijn opgenomen in artikel 4 van Pro bijlage II van het Bor, zodat het college reeds om die reden bevoegd is de omgevingsvergunning te verlenen mits aan de voorwaarden van die bepaling is voldaan.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
14. [appellant] betoogt dat de belangenafweging die ten grondslag is gelegd aan het besluit van 4 februari 2016 ondeugdelijk is. Hij voert daartoe aan dat niet is benoemd wat het algemeen belang is dat is gediend met de verlening van de omgevingsvergunning en dat niet is aangetoond dat er een behoefte bestaat aan het project. Ook wanneer het project een algemeen belang zou dienen, staat dat niet in een redelijke verhouding tot de nadelige gevolgen daarvan voor de direct omwonenden, aldus [appellant]. Hij voert in dat verband aan dat in de belangenafweging ten onrechte geen rekening is gehouden met overlast die voorheen vanuit de bovenwoning is veroorzaakt. [appellant] voert voorts aan dat het dakterras dat behoort bij de te verhuren kamers dicht bij zijn slaapkamer is gelegen. Het college heeft de aanwezigheid van het dakterras ten onrechte niet betrokken bij de gemaakte belangenafweging terwijl de aanwezigheid van het dakterras wel voor geluidoverlast zal zorgen. Hij vreest voorts dat de kamers, bijvoorbeeld via Airbnb, verhuurd zouden kunnen worden aan toeristen. [appellant] voert ten slotte aan dat het college de door hem ingediende handtekeningenlijsten met steunbetuigingen van omwonenden en klanten van de op de begane grond van het pand gevestigde snackbar ten onrechte niet heeft betrokken bij de gemaakte belangenafweging.
14.1. In het besluit van 4 februari 2016 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er behoefte is aan verschillende woonvormen en dat er vanuit volkshuisvesting geen bezwaar is tegen het realiseren van niet-zelfstandige wooneenheden op het perceel. Voorts heeft het geconcludeerd dat het parkeren geen belemmering vormt en dat er vanuit het oogpunt van milieu geen opmerkingen op het project zijn. Ten aanzien van het verschil tussen kamerbewoning en zelfstandige bewoning door een huishouden heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de kamers, gelet op de oppervlakte daarvan van ongeveer 30 m² en de afwezigheid van een eigen keuken, vermoedelijk zullen worden bewoond door (gemiddeld) niet meer dan twee personen en dus niet door gezinnen. Voorts heeft het van belang geacht dat het perceel is gelegen in een gebied waarin gemengde functies voorkomen en dat hier een specifieke situatie bestaat in vergelijking met een reguliere woning omdat het in dit geval een bovenwoning betreft met op de begane grond een cafetaria. Volgens het college is er geen onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat, omdat ook binnen de huidige bestemming enige mate van hinder en overlast kan ontstaan. Volgens het college is de impact van eventueel intensiever gebruik niet dermate groot dat de omgevingsvergunning dient te worden geweigerd. De ruimtelijk impact van het project op de omgeving is naar de mening van het college beperkt. In het besluit van 13 juli 2016 is hierop onder meer aangevuld dat het college aan bewoning van de bovenverdieping van het pand de voorkeur geeft boven leegstand daarvan. Ten aanzien van de door [appellant] overgelegde eensluidende verklaringen die door buurtbewoners en klanten van de snackbar zijn ondertekend en waarin is opgenomen dat bezwaar wordt gemaakt tegen het toestaan van kamerverhuur heeft het college zich onder verwijzing naar de inhoud van het besluit van 13 juli 2016, op het standpunt gesteld dat, los van de vraag of al degenen die de verklaring hebben ondertekend ook daadwerkelijk belanghebbenden zijn, geen onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat plaatsvindt.
14.2. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het project niet leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant]. De stelling van [appellant] dat de bepalingen omtrent het meten van verblijfsruimten uit het Bouwbesluit 2012 er niet aan in de weg staan dat de drie kamers zullen worden bewoond door in totaal maximaal 10 personen geeft, wat daarvan zij, geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat aannemelijk is dat de kamers vanwege de beperkte afmetingen en de onzelfstandigheid daarvan zullen worden bewoond door gemiddeld twee personen per kamer. Voorts heeft [vergunninghouder] ter zitting onweersproken gesteld dat tussen 2009 en 2014, de periode dat het bovenwoning kamergewijs werd bewoond, nooit meer dan zes personen gelijktijdig in de bovenwoning hebben gewoond. Het college heeft voorts onderkend dat kamerbewoners wellicht een ander ritme hebben dan bewoners van een huishouden, maar heeft zich op het standpunt gesteld dat dit andere ritme, gelet op de verwachte hoeveelheid bewoners, niet zodanig onevenredige bezwaren oplevert dat de omgevingsvergunning niet kan worden verleend. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet redelijkheid tot die conclusie heeft kunnen komen.
Voor zover [appellant] heeft gesteld dat niet is uitgesloten dat de kamers via bijvoorbeeld Airbnb worden verhuurd aan toeristen, overweegt de Afdeling als volgt. In het besluit van 4 februari 2016 is een omgevingsvergunning verleend voor kamerverhuur. Ter zitting heeft het college toegelicht dat 'kamerverhuur' moet worden begrepen als 'kamerverhuur, anders dan kortstondige verhuur zoals Airbnb'. Voorts heeft [vergunninghouder] ter zitting verklaard dat hij de kamers niet zal aanbieden voor kortstondige verhuur zoals Airbnb. Onder die omstandigheden bestaat geen aanleiding om het in de omgevingsvergunning gebruikte begrip 'kamerverhuur' anders uit te leggen dat het college ter zitting van de Afdeling heeft gedaan.
Het dakterras maakt onderdeel uit van het project en is daarin aangemerkt als 'buitenruimte'. In het besluit van 4 februari 2016 heeft het college de ruimtelijke uitstraling van het aangevraagde project afgewogen en geconcludeerd dat het niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ten aanzien van het dakterras wordt dan ook geen aanleiding gevonden voor het oordeel dat het college dit dakterras ten onrechte niet heeft betrokken bij de gemaakte afweging. Anders dan [appellant] betoogt, bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college de door [appellant] in het geding gebrachte verklaringen van omwonenden en klanten van de snackbar niet heeft betrokken bij de besluitvorming. In het besluit van 13 juli 2016 is onder de punten 13 en 14 opgenomen dat de verklaring van 17 (lees: 18) mei 2016 van de eigenaren van de snackbar wordt meegenomen en dat voor de behandeling van de daarin vermelde bezwaren wordt verwezen naar hetgeen in het besluit is opgenomen. Ten aanzien van de verklaringen die door de omwonenden en klanten van de snackbar zijn ondertekend, wordt weliswaar opgemerkt dat deze buiten de termijn zijn ingediend, maar is vervolgens eveneens verwezen naar de weerlegging van de gronden van bezwaar tegen het besluit van 4 februari 2016. De in de verklaringen geuite belangen laten zich vertalen in het woon- en leefklimaat en zijn aldus in zoverre door het college betrokken bij de belangenafweging.
Het betoog faalt.
Parkeren
15. [appellant] betoogt dat het door het college uitgevoerde onderzoek naar de parkeerdruk niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, omdat het is uitgevoerd in de nachtelijke uren en dus terwijl de cafetaria gesloten was en er een lagere parkeerdruk was. Voorts is volgens [appellant] onduidelijk of het onderzoek dateert uit 2010 of 2014 en zijn de resultaten daarvan sowieso verouderd en niet controleerbaar.
15.1. Op 14 juni 2016 is het gemeentelijk parkeerbeleid vastgesteld waarin ook het type kamerverhuur is opgenomen met een norm van 0,6 parkeerplaats per kamer. Op grond daarvan is de parkeerbehoefte van drie kamers 1,8 en derhalve afgerond 2 parkeerplaatsen. Omdat de parkeerbehoefte van de bovenwoning 1,7 parkeerplaatsen bedroeg, heeft het college terecht het standpunt ingenomen dat er geen toename is van de parkeerbehoefte. Het betoog van [appellant] kan, wat daar van zij, niet leiden tot het oordeel dat het besluit van 4 februari 2016 in strijd is met het parkeerbeleid. Aan een oordeel over de bruikbaarheid van het aanvullende onderzoek naar de bezettingsgraad in de directe omgeving van de bovenwoning waarnaar het college in het besluit van 4 februari 2016 heeft verwezen, komt de Afdeling niet toe.
Tussenconclusie
16. De conclusie is dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
Bouwbesluit
17. Voor zover [appellant] betoogt dat hij niet kan nagaan of de in het besluit van 13 juli 2016 door het college gegeven reactie op de bezwaren van [appellant] ten aanzien van de strijd van de omgevingsvergunning met het Bouwbesluit voldoet aan de daaraan te stellen eisen en hij de Afdeling verzoekt om uit het oogpunt van ongelijkheidscompensatie de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening in te schakelen om de juistheid van het door het college ingenomen standpunt te onderzoeken, overweegt de Afdeling als volgt. Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 4.2 is overwogen, staat het relativiteitsvereiste in de weg aan de vernietiging van het besluit van 4 februari 2016 wegens strijd met de door [appellant] genoemde artikelen van het Bouwbesluit. Reeds om die reden bestaat geen aanleiding voor de inwilliging van het verzoek van [appellant].
Hoorzitting
18. Voor zover [appellant] betoogt dat het verslag van de hoorzitting van 23 mei 2016 van de bezwaarschriftencommissie onjuistheden bevat, omdat daarin door [vergunninghouder] in strijd met de waarheid gedane uitlatingen zijn opgenomen, overweegt de Afdeling dat in deze procedure niet het verslag van de hoorzitting, maar de rechtmatigheid van het besluit van 4 februari 2016 het voorwerp van het geschil is. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de juistheid van in het verslag van de hoorzitting opgenomen uitlatingen kan aan de rechtmatigheid van deze besluiten niet afdoen.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur en drogredeneringen
19. Voor zover [appellant] betoogt dat het college handelt in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en hij die schendingen als vernietigingsgrond opvoert, is dit betoog niet onderbouwd zodat het om die reden niet kan leiden tot een gegrondverklaring van het beroep.
In zijn beroepschrift geeft [appellant] ten slotte een groot aantal voorbeelden van, naar hij stelt, drogredeneringen van het college en [vergunninghouder] en licht hij uitvoerig toe waarom [vergunninghouder] en het college in andere kwesties ook onjuist dan wel laakbaar hebben gehandeld. Deze stellingen van [appellant] zijn niet gericht tegen de rechtmatigheid van het besluit van 4 februari 2016 en kunnen reeds om die reden niet leiden tot een gegrondverklaring van het beroep.
Conclusie
20. Het beroep van [appellant] dat van rechtswege is ontstaan tegen het besluit van 13 juli 2016 is gegrond. Dat besluit komt wegens strijd artikel 6:19, vierde lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 4 februari 2016 is ongegrond.
21. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld, waarbij de verletkosten worden vastgesteld op een bedrag van € 170,76 uitgaande van het forfaitair vastgestelde aantal van zes uur en een bruto-uurloon van € 28,46 en de reiskosten voor het bijwonen van de zitting op € 36,92.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand van 4 februari 2016, kenmerk 20150898, ongegrond;
III. verklaart het beroep van tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand van 13 juli 2016, kenmerk ZK16.00784, gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand van 13 juli 2016, kenmerk ZK16.00784;
V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 207,68 (zegge: tweehonderdzeven euro en achtenzestig eurocent);
VI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 248,00 (zegge: tweehonderdachtenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Van Buuren w.g. Duifhuizen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2016
724.