Uitspraak
201310555/1/A1.
Datum uitspraak: 21 januari 2015
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellant] Groningen BV en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [appellant] Stadsparkpaviljoen BV, beide gevestigd te Groningen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 9 oktober 2013 in zaken nrs. 13/877 en 13/878 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juli 2013 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het pand op het perceel [locatie] in Groningen (hierna onderscheidenlijk: het pand en het perceel) als restaurant voor de duur van 15 jaar en het wijzigen van de gevels van het pand.
Bij uitspraak van 9 oktober 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[vergunninghouder] heeft daartoe in de gelegenheid gesteld, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2014, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.G.L. Nus, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door H.K. de Jonge en C.J. Woldhuis, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
1. [vergunninghouder] is eigenaar van het in 2012 gebouwde pand op het bedrijvenpark Driebond, dat bestaat uit twee zelfstandige units. In een van de units is een bouwmarkt gevestigd. De aanvraag om omgevingsvergunning ziet op de andere unit, die [vergunninghouder] wil afbouwen en verbouwen tot restaurant en verhuren aan World Kitchen Driebond B.V. Dit bedrijf heeft de intentie ter plekke een zogenoemd wereldrestaurant met de naam House of Taste te exploiteren.
[appellant] exploiteert zowel in het centrum van Groningen als in het Stadspark in Groningen een buffetrestaurant. De afstand van deze restaurants tot het perceel bedraagt onderscheidenlijk ongeveer 3 en 5 kilometer. [appellant] ontplooit activiteiten in het zelfde verzorgingsgebied en marktsegment als World Kitchen Driebond B.V.
2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, wordt de aanvraag, indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3°, kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
3. Vast staat en niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met de ingevolge het ter plaatste geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Driebond" op het perceel rustende bestemming "Bedrijventerrein". Om realisering ervan niettemin mogelijk te maken heeft het college daarvoor krachtens artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 3°, van de Wabo omgevingsvergunning verleend.
4. [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de omgevingsvergunning in strijd is met de Horecanota Groningen 2011-2015 (hierna: de Horecanota), omdat ter plekke al horeca aanwezig is en met de Structuurvisie detailhandel 2011-2020 (hierna: de Structuurvisie), omdat deze visie geen grootschalige horeca toestaat die de markt wezenlijk beïnvloedt, is verleend.
4.1. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen strijdigheid is met de Horecanota en Structuurvisie. De Horecanota bevat voorstellen voor de ontwikkelingen van horeca. Volgens de Horecanota wordt op het bedrijvenpark Driebond een zelfstandige horecavesting ter ondersteuning van de bedrijvigheid wenselijk geacht. Hieruit volgt niet dat meer horecavestigingen op het bedrijvenpark ongewenst zijn. Gelet hierop wordt in het aangevoerde geen grond gevonden voor het oordeel, dat de rechtbank in navolging van het college ten onrechte verlening van de omgevingsvergunning niet in strijd met de Horecanota heeft geacht. Voorts bevat de Structuurvisie geen beleid met betrekking tot de vestiging van horeca, zodat reeds daarom geen strijdigheid met deze visie bestaat.
Het betoog faalt.
5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning heeft verleend zonder toepassing te geven aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro).
5.1. In artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro zijn voorwaarden opgenomen waaraan de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moet voldoen. Deze voorwaarden gelden ook als een omgevingsvergunning, die wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van de Wabo een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, nu ingevolge artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) in dat geval artikel 3.1.6 van het Bro van overeenkomstige toepassing is.
Zoals de Afdeling eerder in de uitspraak van 25 juni 2014 in zaak nr. 201310004/1/A1 onder verwijzing naar de Nota van toelichting bij deze bepaling (Stb. 2012, 388 blz. 34 en 49-50) heeft overwogen, is artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro opgenomen teneinde zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren en is daarmee mede beoogd leegstand te voorkomen. Nu de verleende omgevingsvergunning voorziet in het afbouwen en verbouwen van een deel van een reeds aanwezig pand als restaurant en een interne verbouwing ten behoeve van dat gebruik, zonder dat er een nieuw beslag op de ruimte plaatsvindt, wordt daarmee geen nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk gemaakt in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Dat brengt mee dat de verleende omgevingsvergunning niet in strijd met deze bepaling is verleend.
Het betoog faalt.
6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat omgevingsvergunningverlening leidt tot duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau.
6.1. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 18 september 2013 in zaak nr. 201208105/1/R2, heeft overwogen is voor de beoordeling van de vraag of gevreesd moet worden voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau, doorslaggevend te achten of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoeften. Reeds omdat [appellant] niet heeft gesteld en onderbouwd dat de eerste levensbehoeften van consumenten in het geding zijn, slaagt dit betoog niet.
7. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte haar beroepsgronden over de economische uitvoerbaarheid van het bouwplan en aspecten als uiterlijk van het gebouw en de duur van de verleende omgevingsvergunning van 15 jaar met toepassing van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) buiten behandeling heeft gelaten. Daartoe voert zij aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij naast een concurrentiebelang een ruimtelijk belang heeft bij het besluit van 22 juli 2013 waarmee het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden.
7.1. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel indien de regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
7.2. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
7.3. Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan. Ingevolge artikel 5.20 van het Bor is in dit geval artikel 3.1.6 van overeenkomstige toepassing.
7.4. Het belang van [appellant] is gelegen in het gevrijwaard blijven van concurrentie door een restaurant in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment en van negatieve gevolgen voor het ondernemersklimaat vanwege een toename van leegstand binnen dat gebied.
Wat betreft hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de economische uitvoerbaarheid van het bouwplan, wordt onder verwijzing naar de uitspraak van 25 juni 2014 in zaak nr. 201307606/1/R2 overwogen dat de economische uitvoerbaarheid van een bouwplan er mede toe strekt
te voorkomen dat belanghebbenden worden geconfronteerd met de nadelige ruimtelijke gevolgen van een bouwplan dat niet uitvoerbaar is. Aldus beoogt artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro, gelezen in verbinding met artikel 5.20 van het Bor, de bij het daadwerkelijk realiseren van een bouwplan betrokken belangen te beschermen, waaronder in ieder geval begrepen die van grondeigenaren en grondgebruikers in de nabije omgeving van het perceel waarop het bouwplan is voorzien. Daaronder wordt niet begrepen de belangen van een concurrent die niet in de nabijheid van het perceel is gevestigd. Nu het dichtstbij gelegen buffetrestaurant op ongeveer 3 kilometer van het perceel ligt, kan hetgeen [appellant] over de economische uitvoerbaarheid van het bouwplan heeft aangevoerd, op grond van artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank heeft gelet hierop een inhoudelijke bespreking van dit betoog achterwege kunnen laten. Voorts bestaat er geen grond voor het oordeel dat de rechtbank, door met betrekking tot aspecten als uiterlijk van het gebouw en de duur van de omgevingsvergunning te overwegen dat deze niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, heeft miskend dat rechtsregels zijn geschonden, die strekken tot bescherming van het belang van [appellant].
Het betoog faalt.
8. Voor zover [appellant] met haar beroep op de schending van het formele zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel zich beroept op procedurele gebreken bij de verlening van de omgevingsvergunning, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van 30 juli 2014, in zaak nr. 201307597/1/R6 dat schending van de door haar ingeroepen procedurele normen niet los kan worden gezien van de materiële normen waarop [appellant] zich beroept. Nu, zoals hiervoor is overwogen, de door [appellant] ingeroepen materiële normen niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak kunnen leiden, ziet de Afdeling aanleiding inhoudelijke bespreking van deze beroepsgrond achterwege te laten.
9. [appellant] betoogt tenslotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat haar door het grotendeels buiten behandeling laten van haar beroepsgronden geen reële toegang tot de rechter wordt geboden, hetgeen in strijd is met artikel 6 van Pro het Verdrag tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (hierna: het EVRM).
9.1. Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, onder meer het arrest Ashingdane tegen het Verenigd Koninkrijk van 28 mei 1985, nr. 8225/78, www.echr.coe.int), volgt dat in artikel 6 van Pro het EVRM niet een absoluut recht op toegang tot de rechter is neergelegd. Aan de Verdragsstaten komt een zekere beoordelingsvrijheid toe bij het stellen van regels die zekere beperkingen inhouden, mits daardoor het recht op toegang tot de rechter niet in zijn kern wordt aangetast, de gestelde beperkingen een rechtmatig doel dienen en evenredig zijn.
Met artikel 8:69a van de Awb wordt het recht op toegang tot de rechter niet in zijn kern aangetast. Blijkens de geschiedenis van totstandkoming van dit artikel (Kamerstukken II 2009-2010, 32 450, nr. 3, blz. 20) behoort rechtsbescherming door de rechter gewaarborgd te zijn voor wie naar gesteld in zijn rechtspositie is aangetast, maar is niet iedere schending van een rechtsregel automatisch een aantasting van de rechtspositie van iedere belanghebbende. De wetgever beoogt met artikel 8:69a van de Awb een slagvaardiger bestuursprocesrecht, waarin geschillen vaker definitief worden beslecht, hetgeen een rechtmatig doel is. Nu artikel 8:69a van de Awb het beroep op een rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel alleen beperkt als deze rechtsregel of dit algemeen rechtsbeginsel niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept en deze beperking niet als onevenredig kan worden aangemerkt, kan niet staande worden gehouden dat met dit artikel niet aan de eisen van artikel 6 van Pro het EVRM wordt voldaan.
Het betoog faalt.
10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Troostwijk w.g. Soede
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2015
270-757.