Uitspraak
201600437/1/R6
Datum uitspraak: 27 juli 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], beiden wonend te Utrecht,
2. [appellanten sub 2], beiden wonend te Utrecht,
3. [appellant sub 3], wonend te Utrecht,
4. [appellant sub 4], wonend te Utrecht,
5. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hoog Catharijne B.V., gevestigd te Utrecht,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2015, kenmerk 15.509656, heeft de raad het bestemmingsplan "Noordgebouw, Stationsgebied" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en Hoog Catharijne B.V. beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Hoog Catharijne B.V. heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2016, waar [appellanten sub 1], [appellant sub 3], Hoog Catharijne B.V., vertegenwoordigd door M.Y.C.L. de Wit, advocaat te Rotterdam, en R.M. Jonkers, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer, werkzaam bij Rechtsom Juristen B.V., en drs. R.W.C. Crusio, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Dura Vermeer Vastgoed B.V., bijgestaan door mr. W. van Galen, advocaat te Utrecht, gehoord.
Overwegingen
Het plan
1. Het plan maakt deel uit van de herontwikkeling van het Stationsplein-Oost in Utrecht en voorziet in de ontwikkeling van het Noordgebouw op gronden direct ten noordoosten van Utrecht Centraal Station. Het Noordgebouw betreft een multifunctioneel gebouw met de functies detailhandel, kantoren, wonen, horeca en hotel. Aan de gronden waarop het Noordgebouw is voorzien, is de bestemming "Gemengd" toegekend. De gronden met de bestemming "Gemengd" aan de zijde van het Smakkelaarsveld hebben een maximum bouwhoogte van 41,5 meter boven NAP.
De grens van het plangebied wordt gevormd door het openbaar gebied aan het Smakkelaarsveld en de Van Sijpesteijntunnel aan de noordzijde, het huidige spoor aan de westzijde en het openbaar gebied van het Stationsplein-Oost aan de oost- en zuidzijde.
Aanleiding van het geschil
2. [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] wonen in het appartementencomplex Gildeveste in Utrecht respectievelijk op de percelen Smakkelaarsveld [nr…], Smakkelaarsveld [nr…], Smakkelaarsveld [nr…] en Smakkelaarsveld [nr…]. De desbetreffende appartementen met terras zijn gesitueerd op de bovenste verdiepingen van het appartementencomplex en liggen tegenover het gedeelte van het voorziene Noordgebouw waaraan een maximum bouwhoogte van 41,5 meter boven NAP is toegekend. [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] vrezen dat de ontwikkeling leidt tot een onevenredige aantasting van hun woon- en leefklimaat door verlies van privacy, ernstige vermindering van het vrije uitzicht, toename van de geluidbelasting, nadelige gevolgen voor de bezonningssituatie en wind- en lichthinder.
Hoog Catharijne B.V. is exploitant van het naast het Noordgebouw liggende winkelcentrum Hoog Catharijne en de daarbij behorende parkeergarages. Omdat het vanwege de ligging van het plangebied niet mogelijk is om op eigen terrein parkeergelegenheid te realiseren, zal de parkeerbehoefte van het voorziene Noordgebouw worden opgevangen in de in aanbouw zijnde ondergrondse Jaarbeurspleingarage aan de andere zijde van het spoor. Volgens Hoog Catharijne B.V. voorziet het plan daarmee niet in een adequate parkeervoorziening voor de parkeerbehoefte van het voorziene Noordgebouw. Zij vreest dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbaar hoge parkeerdruk in de omgeving van het plangebied, in het bijzonder in haar parkeergarages. Daarnaast betoogt zij dat het plan ten onrechte geen inpandige expeditie naar het naastgelegen toekomstige Paviljoen mogelijk maakt, waardoor dit gebouw niet bevoorraad kan worden.
Het toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsvrijheid om bestemmingen aan te wijzen en regels te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De Afdeling toetst deze beslissing terughoudend. Dit betekent dat de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt of aanleiding bestaat voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Voorts beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
4. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
De beroepen van [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4]
Vermindering vrije uitzicht
5. [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] betogen dat het plan zal leiden tot een ernstige vermindering van hun momenteel vrije uitzicht vanuit hun appartementen met grote raampartijen en ruime terrassen op de bovenste verdiepingen van het appartementencomplex. Volgens hen heeft de raad bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening gehouden met hun belangen. In dit verband wijzen zij erop dat de bouwhoogte van het voorziene Noordgebouw ter hoogte van hun woningen is vastgesteld op 41,5 meter boven NAP, terwijl andere gedeeltes van dit gebouw een bouwhoogte van 28,5 of 36 meter boven NAP hebben. Volgens [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] is de raad onvoldoende ingegaan op het in de zienswijzen gedane voorstel om het gedeelte van het Noordgebouw met een hoogteaccent van 41,5 meter boven NAP meer richting het centraal station te verplaatsen. Door verwezenlijking van het gewenste alternatief wordt volgens hen een gelijkwaardig resultaat bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] betogen dat de raad gezien hun type woningen en de lagere ligging daarvan ten opzichte van het voorziene Noordgebouw doorslaggevende betekenis had moeten toekennen aan hun belang bij behoud van het vrije uitzicht.
5.1. De raad heeft ter zitting medegedeeld het uit stedenbouwkundig oogpunt wenselijk te achten dat een hoogteaccent van 41,5 meter boven NAP wordt gerealiseerd aan de zijde van het Smakkelaarsveld ter hoogte van onder andere de woningen van [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4]. Dit om de centrale positie van de OV-terminal goed tot uitdrukking te laten komen. Bovendien zal het hoogteaccent volgens de raad tezamen met het aan de overzijde van de Stationsstraat gelegen appartementencomplex Gildeveste een poortfunctie vervullen. Door een herkenningspunt als gevolg van dit hoogteaccent, ontstaat volgens de raad een logische loop- en fietsroute van het centrum naar het centraal station. Indien het hoogteaccent meer richting het centraal station wordt verplaatst, heeft dat volgens de raad tot gevolg dat de poortfunctie verdwijnt en dat de nieuwe OV-terminal in de schaduw komt te staan van het voorziene Noordgebouw.
5.2. In de verbeelding is aan de gronden met de bestemming "Gemengd" aan de zijde van het Smakkelaarsveld een maximum bouwhoogte van 41,5 meter boven NAP toegekend. Voorts is aan de in het midden en aan de zijde van het Stationsplein-Oost gelegen gronden met de bestemming "Gemengd" een maximum bouwhoogte van 36 meter boven NAP toegekend. De gronden met de bestemming "Gemengd" die zijn gelegen tussen deze hoogteaccenten hebben een bouwhoogte van 28,5 meter boven NAP. De maximum bouwhoogtes op de verbeelding zijn gerelateerd aan het NAP en niet aan het maaiveld vanwege de geleidelijk omhoog lopende Stationsstraat die tussen het voorziene Noordgebouw en het appartementencomplex Gildeveste in ligt. Het verschil tussen het maaiveld en het NAP is +3,5 meter.
5.3. Niet in geschil is dat het plan leidt tot vermindering van het uitzicht vanuit de woningen aan de westzijde van het appartementencomplex Gildeveste, waaronder de woningen van [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4].
In de plantoelichting is vermeld dat de raad naar aanleiding van het amendement ‘Stationsstraat niet te hoog (2013/A08)’ van 14 maart 2013 heeft besloten ten behoeve van de realisering van het Noordgebouw in te stemmen met een straatbreedte van 28 meter voor het gedeelte van de Stationsstraat dat is gelegen tussen het Noordgebouw en het appartementencomplex Gildeveste. Daarnaast heeft de raad ten behoeve van de realisering van het Noordgebouw besloten in te stemmen met een maximum bouwhoogte van 25 meter boven maaiveld met accenten van maximaal 38 meter boven maaiveld. Uit het amendement blijkt dat de raad in dat verband van belang heeft geacht dat de entree van de OV-terminal het gezicht van het Stationsplein en de Stationsstraat moet zijn en dat de overige bouwvolumes daaraan in beleving ondergeschikt moeten zijn. Voorts is in de plantoelichting vermeld dat een van de uitgangspunten van het stedenbouwkundig plan voor het Stationsplein-Oost is dat de entree van Nieuw Hoog Catharijne, het Stationsgebouw, de Inktpot en de bebouwing op het Smakkelaarsveld beeldbepalende bebouwing is. Onder andere het voorziene Noordgebouw heeft een ondergeschikte rol met een verticale geleding.
Uit de plantoelichting en het amendement waarnaar in de plantoelichting wordt verwezen, leidt de Afdeling af dat het voorziene Noordgebouw in het stedenbouwkundig plan niet geldt als beeldbepalende bebouwing en dat de entree van de OV-terminal het gezicht van het Stationsplein en de Stationsstraat moet zijn. Tegen deze achtergrond ziet de Afdeling niet dat, zoals ter zitting namens de raad is medegedeeld, aan het hoogteaccent aan de zijde van het Smakkelaarsveld vanuit stedenbouwkundig oogpunt een zwaarwegend belang toekomt. Ook de gestelde poortfunctie van dat hoogteaccent ziet de Afdeling niet bevestigd nu de tekst van het amendement van 14 maart 2013 slechts vermeldt dat de entree van de OV-terminal het gezicht van het Stationsplein en de Stationsstraat moet zijn. Naar het oordeel van de Afdeling is dan ook het gestelde gewicht van stedenbouwkundige aard van een hoogteaccent aan het Smakkelaarsveld, anders dan de raad heeft doen voorkomen, niet doorslaggevend voor de gekozen positionering van dit hoogteaccent. Dit betekent dat ook de motivering van het bestreden besluit wat betreft de afweging tussen het belang bij die positionering enerzijds en het belang van [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] bij behoud van hun uitzicht anderzijds gebrekkig is. De raad zal zich hierover nader dienen te beraden. Daarbij zal de raad dienen te argumenteren waarom, zoals [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] hebben voorgesteld, het hoogteaccent niet zuidelijker kan worden gepositioneerd tegenover een deel van de Gildeveste waar geen woningen zijn. In dit verband wijst de Afdeling erop dat bij deze belangenafweging geen betekenis toekomt aan het gegeven dat initiatiefnemer uitgaande van het bestreden besluit, voor de onherroepelijkheid daarvan, kosten heeft gemaakt voor bouwontwerpen.
Dit betoog van [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] slaagt.
Conclusie ten aanzien van de beroepen van [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4]
6. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb.
7. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad in overweging 13 opdragen om dit geconstateerde gebrek binnen een bepaalde termijn te herstellen. Voor bespreking van de overige in overweging 2 genoemde beroepsgronden is van belang of, en zo ja, op welke wijze, de raad het plan zal wijzigen. De Afdeling zal daarom in de einduitspraak de overige beroepsgronden van [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4], zoals toegelicht ter zitting van 27 mei 2016, beoordelen.
Het beroep van Hoog Catharijne B.V.
Ingetrokken beroepsgronden
8. Ter zitting heeft Hoog Catharijne B.V. de beroepsgrond dat de parkeerbehoefte van het voorziene Noordgebouw onjuist is berekend omdat voor de functie wonen van een te lage parkeernorm is uitgegaan, ingetrokken. Hoog Catharijne B.V. heeft tevens de beroepsgrond dat bij de beoordeling van de parkeerbehoefte van het voorziene Zuidgebouw ten onrechte is uitgegaan van een te lage parkeernorm voor de functie wonen, ter zitting ingetrokken. Verder heeft Hoog Catharijne B.V. de beroepsgrond dat bij de beoordeling van de parkeerbehoefte van het voorziene WTC gebouw ten onrechte 500 m2 bvo is toegekend aan detailhandel in plaats van aan horeca, ter zitting ingetrokken. Tot slot heeft Hoog Catharijne B.V. de beroepsgrond dat het laden en lossen van goederen niet op eigen terrein kan plaatsvinden, ter zitting ingetrokken.
Parkeren
9. Hoog Catharijne B.V. betoogt dat het gezien de afstand tussen het voorziene Noordgebouw en de Jaarbeurspleingarage niet aannemelijk is dat de toekomstige gebruikers van het Noordgebouw gebruik zullen gaan maken van de Jaarbeurspleingarage. Volgens haar heeft de raad ten onrechte niet onderkend dat de toekomstige gebruikers van het Noordgebouw gebruik zullen gaan maken van haar nabijgelegen parkeergarages. In dit verband wijst Hoog Catharijne B.V. op het rapport ‘Beoordeling parkeereffecten Noord- en Zuidgebouw Stationsgebied Utrecht’ van 13 mei 2016, dat in opdracht van Klépierre Management Nederland B.V. is opgesteld door Ondernemend Parkeeradvies.
9.1. Het gemeentelijke parkeerbeleid, dat is vastgelegd in de Nota Stallen en Parkeren van februari 2013 en in het bijzonder in de bijlage "Nota Parkeernomen Fiets en Auto" (hierna: de bijlage), staat toe dat parkeergelegenheden elders dan op eigen terrein worden gerealiseerd. In de bijlage is vermeld dat in een dergelijke situatie moet worden aangetoond dat op andere wijze binnen acceptabele loopafstand van de ontwikkeling in alternatieve parkeerruimte wordt voorzien. Ten aanzien van de maximale loopafstanden vermeldt de bijlage dat een acceptabele loopafstand wordt bepaald door het motief van het bezoek aan het bestemmingsadres. In de bijlage is een tabel opgenomen, waarin voor wonen in het centrum een maximale loopafstand van 750 meter en voor werken en bezoeken in het centrum een maximale loopafstand van 1.000 meter is vermeld. Nu de benodigde parkeerplaatsen niet op eigen terrein kunnen worden gerealiseerd, wordt op andere wijze binnen acceptabele loopafstand van het voorziene Noordgebouw in de nodige parkeerruimte voorzien, te weten de Jaarbeurspleingarage.
Niet in geschil is dat de Jaarbeurspleingarage ligt binnen de in de bijlage opgenomen maximale loopafstanden voor wonen en voor werken en bezoeken van het voorziene Noordgebouw. De door Hoog Catharijne B.V. naar voren gebrachte omstandigheid dat de parkeergarages behorende bij het winkelcentrum Hoog Catharijne dichterbij het voorziene Noordgebouw liggen dan de Jaarbeurspleingarage, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat de raad niet ervan mocht uitgaan dat op andere wijze binnen acceptabele loopafstand van de ontwikkeling in alternatieve parkeerruimte wordt voorzien.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op andere wijze dan op eigen terrein in alternatieve parkeerruimte wordt voorzien.
Het betoog faalt.
10. Hoog Catharijne B.V. betoogt dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat de Jaarbeurspleingarage over voldoende capaciteit zal beschikken om het aantal benodigde parkeerplaatsen voor het voorziene Noordgebouw op te vangen.
Daartoe voert zij allereerst aan dat de parkeerbehoefte van het voorziene Noordgebouw te laag is ingeschat. Volgens Hoog Catharijne B.V. heeft de raad er bij het berekenen van de parkeerbehoefte geen rekening mee gehouden dat het plan 1.000 m2 bruto vloeroppervlak (hierna: bvo) aan vergader- en congresfaciliteiten mogelijk maakt. Daarnaast heeft de raad bij het berekenen van de parkeerbehoefte van het voorziene Noordgebouw volgens Hoog Catharijne B.V. geen rekening gehouden met de in het plan opgenomen algemene afwijkingsbevoegdheid op grond waarvan burgemeester en wethouders tot 10% kunnen afwijken van de bij recht in regels gegeven maten, afmetingen en percentages.
Ten tweede voert zij aan dat de Jaarbeurspleingarage ook de parkeerbehoefte moet opvangen van andere bestaande dan wel geplande gebouwen in de omgeving van het stationsgebied, te weten het bestaande NH Hotel, het bestaande Sijpesteijnkantoor, het voorziene WTC gebouw, het voorziene Jaarbeurspleingebouw en het voorziene Zuidgebouw. Volgens Hoog Catharijne B.V. is bij de beoordeling van de capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw de parkeerbehoefte van deze gebouwen eveneens te laag ingeschat. Hiertoe betoogt zij dat de raad bij het berekenen van de parkeerbehoefte van het voorziene Zuidgebouw geen rekening heeft gehouden met de in dat plan mogelijk gemaakte 4.200 m2 bvo voor de functie leisure. Voorts betoogt zij dat de raad bij het berekenen van de parkeerbehoefte van voornoemde gebouwen geen rekening heeft gehouden met de afwijkingsbevoegdheden die zijn opgenomen in de ter plaatse van voornoemde gebouwen geldende bestemmingsplannen. Ook op grond van deze afwijkingsbevoegdheden kunnen burgemeester en wethouders tot 10% afwijken van de bij recht in regels gegeven maten, afmetingen en percentages.
Ten derde voert Hoog Catharijne B.V. aan dat de raad bij de beoordeling van de capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw de parkeerbehoefte van het NS-personeel, P+R en de gebruikers van het Beatrixgebouw ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten.
10.1. De raad stelt dat het plan voorziet in een adequate parkeervoorziening voor de parkeerbehoefte van het voorziene Noordgebouw. Hij verwijst in dit verband naar grafiek 1 in de beantwoording van de zienswijze van Hoog Catharijne B.V. alsmede naar de parkeerbalans die is opgesteld in verband met de vaststelling van het bestemmingsplan "Zuidgebouw, Stationsgebied" (hierna: de parkeerbalans).
De raad heeft toegelicht dat in de berekening van de parkeerbehoefte van het voorziene Noordgebouw is uitgegaan van 8.800 m2 bvo aan kantoren met een parkeernorm van 0,4 per 100 m2 bvo, omdat in de bijlage geen afzonderlijke parkeernorm is opgenomen voor de functie vergader- en congresfaciliteiten. Volgens de raad bestaat, gezien de beperkte oppervlakte van 1.000 m2 voor vergader- en congresfaciliteiten, geen aanleiding aan te sluiten bij de in de bijlage opgenomen categorie ‘evenementenhal, beursgebouw of congresgebouw’, waarvoor in de bijlage een minimum parkeernorm van 2,25 per 100 m2 bvo geldt.
Ten aanzien van de in het plan opgenomen afwijkingsbevoegdheid stelt de raad dat het een algemene afwijkingsregeling betreft en dat het gezien de overige in het plan opgenomen begrenzingen niet aannemelijk is dat hiervan gebruik zal worden gemaakt ten behoeve van het vergroten van het in het plan toegestane bvo voor bepaalde functies.
Daarnaast stelt de raad dat hij in het kader van de beoordeling van de capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw bij de berekening van de parkeerbehoefte van het voorziene WTC- en Jaarbeurspleingebouw is uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden van de desbetreffende bestemmingsplannen. Voorts stelt de raad dat hij bij de beoordeling van de capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw geen rekening behoefde te houden met het ontwerpbestemmingsplan "Zuidgebouw, Stationsgebied".
Ten slotte stelt hij dat bij de beoordeling van de capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw geen rekening hoefde te worden gehouden met de parkeerbehoefte van het NS-personeel, P+R en de gebruikers van het Beatrixgebouw, omdat het Beatrixgebouw en de parkeervoorzieningen voor het NS-personeel en reizigers geen onderdeel uitmaken van het bestemmingsplan "Van Sijpesteijnkwartier-Jaarbeursplein".
10.2. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, b, c, d en e van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor:
a. kantoren tot maximaal 8.800 m2 bvo (inclusief maximaal 1.000 m2 bvo vergader- en congresfaciliteiten);
b. hotel tot maximaal 8.550 m2 bvo:
c. horeca in de categorie D1 tot en met D2, zoals vermeld in de bij deze regels behorende Bijlage 1 Lijst van Horeca-activiteiten tot maximaal 380 m2 bvo;
d. detailhandel tot maximaal 5.000 m2 bvo;
e. wonen tot maximaal 1.100 m2 bvo.
Artikel 12, aanhef en onder a, van de planregels bepaalt dat burgemeester en wethouders kunnen afwijken van de bij recht in de regels gegeven maten, afmetingen, percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de milieusituatie, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden.
10.3. Bij het berekenen van de parkeerbehoefte van het voorziene Noordgebouw en bij de beoordeling van de beschikbare capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw, zijn de gemeentelijke beleidsmatige uitgangspunten en de parkeernormen uit de Nota Stallen en Parkeren van februari 2013 en in het bijzonder de bijlage gehanteerd. Tussen partijen is niet in geschil dat daarbij van de in de bijlage opgenomen parkeernormen en aanwezigheidspercentages kan worden uitgegaan. Daarnaast staat vast dat de parkeerbehoefte van het voorziene Noordgebouw niet op eigen terrein kan worden gerealiseerd. De raad acht het plan evenwel ruimtelijk aanvaardbaar omdat de parkeerbehoefte van dit gebouw kan worden opgevangen in de Jaarbeurspleingarage. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of de Jaarbeurspleingarage zal beschikken over voldoende capaciteit om het aantal benodigde parkeerplaatsen voor het voorziene Noordgebouw op te vangen.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een parkeergarage onder het Jaarbeursplein met een capaciteit van 736 parkeerplaatsen. Blijkens grafiek 1 in de beantwoording van de zienswijze van Hoog Catharijne B.V. bedraagt de parkeerbehoefte van de daarin betrokken gebouwen, rekening houdend met dubbelgebruik, op het drukste moment van de week 730 parkeerplaatsen op een werkmiddag.
10.4. In de berekening van de parkeerbehoefte voor het voorziene Noordgebouw is uitgegaan van 8.800 m2 bvo aan kantoren met een minimum parkeernorm van 0,4 per 100 m2 bvo. In artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels is bepaald dat de voor "Gemengd" aangewezen gronden zijn bestemd voor kantoren tot maximaal 8.800 m2 bvo (inclusief maximaal 1.000 m2 bvo vergader- en congresfaciliteiten). De raad heeft toegelicht dat in de bijlage geen afzonderlijke parkeernorm is opgenomen voor de functie vergader- en congresfaciliteiten. Voorts bestaat volgens de raad, gezien de beperkte oppervlakte van 1.000 m2, geen aanleiding aan te sluiten bij de in de bijlage opgenomen categorie ‘evenementenhal, beursgebouw of congresgebouw’, waarvoor in de bijlage een minimum parkeernorm van 2,25 per 100 m2 bvo geldt. De Afdeling overweegt dat de raad zich aldus op het standpunt stelt dat ook voor de in het plan toegestane 1.000 m2 bvo aan vergader- en congresfaciliteiten kan worden uitgegaan van de minimum parkeernorm van 0,4 per 100 m2 bvo voor de functie kantoren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad dit standpunt onvoldoende onderbouwd. De door de raad naar voren gebrachte omstandigheid dat een van de uitgangspunten van de Nota Stallen en Parkeren van februari 2013 is dat voor het stationsgebied kan worden uitgegaan van de minimum parkeernormen, is daarvoor onvoldoende. Hierbij acht de Afdeling tevens van belang dat in de bijlage is vermeld dat de minimum parkeernorm voor de functie kantoren is gebaseerd op regulier kantoorgebruik, oftewel op 25-35 m2 bvo per medewerker.
10.5. Daarnaast blijkt uit de berekening van de parkeerbehoefte voor het voorziene Noordgebouw dat de raad geen rekening heeft gehouden met de in artikel 12, aanhef en onder a, van de planregels opgenomen afwijkingsbevoegdheid. Op grond van dit artikellid mag onder meer het in het plan toegestane bvo voor bepaalde functies met maximaal 10% worden vergroot. Omdat voor de berekening van de parkeerbehoefte het bvo van de ontwikkeling als uitgangspunt wordt gehanteerd, kan door de toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid een andere parkeerbehoefte ontstaan. Nu de raad de gevolgen van toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid niet heeft beoordeeld, heeft hij niet inzichtelijk gemaakt hetgeen ingevolge artikel 12, aanhef en onder a, van de planregels maximaal mogelijk is en wat dit betekent voor de parkeerbehoefte. De gestelde omstandigheid dat naar verwachting voor het voorziene Noordgebouw geen of slechts gering gebruik zal worden gemaakt van het vergroten van het in het plan toegestane bvo voor bepaalde functies, is naar het oordeel van de Afdeling geen gegronde reden de gevolgen van de toepassing deze afwijkingsbevoegdheid in het geheel buiten beschouwing te laten.
10.6. Gelet op hetgeen in overwegingen 10.4 en 10.5 is overwogen, heeft de raad onvoldoende gemotiveerd dat de parkeerbehoefte van het voorziene Noordgebouw op juiste wijze is berekend.
10.7. Ten aanzien van het betoog van Hoog Catharijne B.V. dat bij de beoordeling van de capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw de parkeerbehoefte van de daarin betrokken andere voorziene gebouwen en bestaande gebouwen in de omgeving van het stationsgebied te laag is ingeschat, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft ter onderbouwing van zijn standpunt dat de Jaarbeurspleingarage zal beschikken over voldoende capaciteit om het aantal benodigde parkeerplaatsen voor het voorziene Noordgebouw op te vangen, verwezen naar de parkeerbalans. Blijkens de parkeerbalans dient naast de parkeerbehoefte van het voorziene Noordgebouw tevens de parkeerbehoefte van het bestaande NH Hotel, het bestaande Sijpesteijnkantoor, het voorziene WTC gebouw, het voorziene Jaarbeurspleingebouw en het voorziene Zuidgebouw in de Jaarbeurspleingarage te worden opgevangen. In het bestemmingsplan "Van Sijpesteijnkwartier-Jaarbeursplein" van 29 januari 2015 dat voorziet in de ontwikkeling van het Jaarbeurspleingebouw en het WTC gebouw en in het bestemmingsplan "Actualisering stationsomgeving" van 16 januari 2014 dat voorziet in een juridisch-planologische regeling voor het bestaande NH Hotel en het bestaande kantoorgebouw Sijpesteijn, is een algemene afwijkingsbevoegdheid opgenomen die op vergelijkbare wijze is geformuleerd als artikel 12, aanhef en onder a, van de planregels van het voorliggende plan. Zoals hiervoor in overweging 10.5. is vermeld, kan door de toepassing van deze afwijkingsbevoegdheid een andere parkeerbehoefte ontstaan. Bij de beoordeling van de capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw in samenhang bezien met de parkeerbehoefte van andere voorziene en bestaande gebouwen in de omgeving van het stationsgebied heeft de raad hiermee ten onrechte geen rekening gehouden.
Voor zover Hoog Catharijne B.V. betoogt dat bij de beoordeling van de capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw de parkeerbehoefte van het voorziene Zuidgebouw te laag is ingeschat, overweegt de Afdeling dat het bestemmingsplan "Zuidgebouw, Stationsgebied" is vastgesteld op 11 februari 2016. Nu dit bestemmingsplan is vastgesteld na het voorliggende plan, had hieromtrent ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog geen bindende besluitvorming plaatsgevonden waarmee de raad bij de beoordeling van het aspect parkeren rekening behoefde te houden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de parkeereffecten van het bestemmingsplan "Zuidgebouw, Stationsgebied" buiten beschouwing hadden mogen worden gelaten.
Gelet op het voorgaande heeft de raad onvoldoende gemotiveerd dat bij de beoordeling van de capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw de parkeerbehoefte van de daarin betrokken andere voorziene gebouwen, behoudens het Zuidgebouw, en bestaande gebouwen in de omgeving van het stationsgebied op juiste wijze is berekend. De Afdeling acht het dan ook niet uitgesloten dat de parkeercapaciteit van de Jaarbeurspleingarage die zal worden ingenomen door het bestaande NH Hotel, het bestaande Sijpesteijnkantoor, het voorziene WTC gebouw en het voorziene Jaarbeurspleingebouw door de raad is onderschat.
10.8. Ten aanzien van het betoog van Hoog Catharijne B.V. dat de raad bij de beoordeling van de capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw de parkeerbehoefte van het NS-personeel, P+R en de gebruikers van het Beatrixgebouw ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten, overweegt de Afdeling het volgende. In de toelichting behorende bij het bestemmingsplan "Van Sijpesteijnkwartier-Jaarbeursplein" is vermeld dat de ondergrondse parkeergarage Jaarbeursplein de voormalige bovengrondse Jaarbeurspleingarage vervangt. Voorts is in de plantoelichting vermeld dat de garage voorziet in parkeergelegenheid voor onder meer bezoekers van het Beatrixgebouw en reizigers. De raad heeft onvoldoende gemotiveerd dat voor het NS-personeel, bezoekers van het Beatrixgebouw en reizigers parkeervoorzieningen elders bestaan, waardoor zij bij de beoordeling van de capaciteit van de Jaarbeurspleingarage voor het voorziene Noordgebouw buiten beschouwing hadden mogen worden gelaten. De door de raad gestelde omstandigheid dat het Beatrixgebouw en de parkeervoorzieningen voor het NS-personeel en reizigers niet in het bestemmingsplan "Van Sijpesteijnkwartier-Jaarbeursplein" zijn opgenomen, acht de Afdeling daarbij niet van belang omdat in dit verband de feitelijke situatie bepalend is.
10.9. Gelet op hetgeen in overwegingen 10.4 tot en met 10.8 is overwogen, slaagt het betoog van Hoog Catharijne B.V. dat de raad ten tijde van de vaststelling van het plan onvoldoende heeft onderbouwd dat de in aanbouw zijnde Jaarbeurspleingarage over voldoende capaciteit zal beschikken om het aantal benodigde parkeerplaatsen voor het voorziene Noordgebouw op te vangen in samenhang bezien met de parkeerbehoefte van andere voorziene en bestaande gebouwen in de omgeving van het stationsgebied.
Expeditie
11. Hoog Catharijne B.V. betoogt dat het plan niet toelaat dat de gronden met de bestemming "Gemengd" worden gebruikt voor expeditie naar het naastgelegen toekomstige Paviljoen. Volgens Hoog Catharijne B.V. is inpandige expeditie naar dit gebouw ten onrechte niet in de planregels verzekerd.
11.1. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder h, van de planregels zijn de voor "Gemengd" aangewezen gronden bestemd voor de bij de bestemming behorende expeditie.
Ingevolge lid 3.1, onder i, zijn de gronden ter plaatse van de aanduiding ‘ontsluiting’ tevens bestemd voor ontsluiting van het openbaar vervoerstation en expeditie van de aangrenzende bestemming Centrum.
11.2. De raad heeft toegelicht dat is beoogd om binnen de bestemming "Gemengd" inpandige expeditie van de aangrenzende centrumbestemming mogelijk te maken. Daartoe is in de verbeelding aan de zuidwestzijde van het plangebied aan een gedeelte van de gronden met de bestemming "Gemengd" de aanduiding ‘ontsluiting’ toegekend. Voorts is daartoe in de verbeelding aan de westzijde van het plangebied aan een gedeelte van de gronden met de bestemming "Gemengd" de aanduiding ‘ontsluiting’ toegekend. Ter zitting is komen vast te staan dat de raad abusievelijk niet de aanduiding ‘ontsluiting’ heeft toegekend aan een gedeelte van de gronden met de bestemming "Gemengd" die liggen tussen voornoemde gronden met de aanduiding ‘ontsluiting’. Hierdoor is, anders dan de raad heeft beoogd, geen inpandige expeditie van de aangrenzende centrumbestemming mogelijk. Gelet hierop heeft de raad niet bestemd hetgeen hij heeft beoogd te bestemmen, waardoor het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Het betoog slaagt.
Conclusie ten aanzien van het beroep van Hoog Catharijne B.V.
12. Gelet op hetgeen hiervoor in rechtsoverwegingen 10.4 tot en met 10.9 is overwogen, is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb. Voorts is het bestreden besluit, gelet op hetgeen hiervoor in rechtsoverweging 11.2 is overwogen, in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb.
Opdracht
13. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen twintig weken na verzending van de uitspraak:
- met inachtneming van rechtsoverweging 5.3 alsnog toereikend te motiveren waarom het stedenbouwkundig belang bij het realiseren van het Noordgebouw met een hoogteaccent van 41,5 meter boven NAP aan de zijde van het Smakkelaarsveld dient te prevaleren boven het belang van [appellanten sub 1], [appellanten sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 4] bij behoud van hun uitzicht, dan wel zonodig de planregeling te wijzigen;
- met inachtneming van rechtsoverwegingen 10.4 tot en met 10.9 alsnog toereikend te motiveren dat de parkeersituatie als gevolg van het plan aanvaardbaar is, dan wel zonodig de planregeling te wijzigen;
- met inachtneming van rechtsoverweging 11.2 ten aanzien van de bestemming "Gemengd" te voorzien in een passende planregeling ten behoeve van inpandige expeditie van de aangrenzende centrumbestemming.
Het nieuwe besluit dient op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt te worden. Bij de voorbereiding van het besluit tot wijziging van het plan hoeft afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw te worden toegepast.
Voorlopige voorziening
14. Daarnaast ziet de Afdeling aanleiding de navolgende voorlopige voorziening te treffen.
Proceskosten
15. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. draagt de raad van de gemeente Utrecht op om binnen twintig weken na de verzending van deze uitspraak:
1. met inachtneming van overwegingen 6 en 12 de in overwegingen 5.3, 10.4 tot en met 10.9 en 11.2 omschreven gebreken in het besluit van 26 november 2015 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Noordgebouw, Stationsgebied" te herstellen en;
2. de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
II. schorst in afwachting van de einduitspraak van de Afdeling bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 26 november 2015, kenmerk 15.509656, waarbij het bestemmingsplan "Noordgebouw, Stationsgebied" is vastgesteld.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. J.W. van de Gronden, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.E. Reichardt, griffier.
w.g. Van Diepenbeek w.g. Reichardt
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2016
772.